在高鐵爭奪戰中，為什麼有些地方成功了，有些沒有？_風聞

轉自公眾號“一席”（id：yixiclub）

馬嘯，北京大學政府管理學院助理教授

地方化博弈除了幫助我們理解高鐵的投資建設邏輯之外，同樣也適用於其他的政策，比如地鐵、港口等基礎交通設施，大型的工業項目、行政區劃變革、經濟特區的設置等等。

博   弈   引   鐵

廣州

2022.06.19

大家下午好，我叫馬嘯，是一名政治學者，我的研究關心政治是如何影響經濟的。今天我想和大家分享一下過去幾年我做的關於中國高鐵的研究。

2004年初，國務院公佈了中長期鐵路規劃，開啓了中國高鐵的建設。在之後的十幾年內，高鐵線路迅速遍及了中國除了西藏以外的所有省份。

到去年年底，中國高鐵的通車裏程已經達到了4萬公里，這個數字是除了中國以外，所有國家高鐵通車裏程之和的兩倍。可以説中國高鐵是人類歷史上規模最為巨大的基礎設施項目。

為什麼有的地方更早建高鐵、有更多高鐵站？

但是在中國高鐵發展的過程中，卻存在着非常顯著的空間差異。

下邊這張圖是各個省份每百萬人擁有的高鐵車站數量。大家可以看到，不同省份之間存在顯著的差異。

▲ 各省每百萬人高鐵車站數（數據截止2020年初）

這種差異在城市層面更加明顯。這張圖顯示的是不同城市擁有的高鐵車站數量，顏色越深代表數量越多。可以看到，並不是人口越多或者經濟越發達的地方就一定會有更多的高鐵站。

▲ 分城市高鐵車站數（數據截止2020年初）

在空間之外還存在着時間上的差異，這裏我想講一個鹽城的故事。2019年11月5號，鹽城市委機關報《鹽阜大眾報》上刊載了徐淮鹽鐵路背後的故事。

「無中生有」

  鹽城高鐵故事

2008年時，江蘇省政府公佈了徐州至淮安的徐淮高鐵建設規劃，江蘇北部的人口和經濟重鎮鹽城被排除在外。

這個消息在鹽城引起了軒然大波，當時的鹽城市的主要領導立即行動起來，來到省會南京和首都北京，向有關部門爭取將這條高鐵延伸至鹽城。根據這篇新聞報道，鹽城當時用於向上級彙報的材料堆得像小山一樣。

經過了三年的努力，2011年時江蘇省政府原則同意將徐淮鐵路延伸至鹽城。但鹽城人民還沒有來得及慶祝就得知，這一段延伸段的設計時速只有160公里/小時，遠遠低於高鐵的運行時速。

▲ 徐淮鹽鐵路示意圖

2011年時鹽城的領導相比2008年已經換了一批，但這些新領導再次行動起來。2013年，淮安至鹽城段鐵路的設計時速被提升到了200公里。但是鹽城沒有放棄，繼續爭取，到了2015年徐淮鹽鐵路正式開工建設時，淮安至鹽城段的設計時速被提升到250公里/小時。

2019年12月徐淮鹽鐵路正式建成通車，這時距離這條鐵路規劃最初提出已經過去了整整11年。而在鹽城以南300公里的地方，上海到杭州的滬杭城際高鐵，從規劃提出到建成通車僅僅用了20個月，我們可以看到存在巨大的時間上的差異。

其實在過去18年中國高鐵建設的大潮之中，鹽城的故事僅僅是冰山一角，類似的故事大家在日常生活中可能也有所耳聞，中國的媒體還將這種現象稱為“高鐵爭奪戰”。

分配稀缺品

政治學的鐵路研究

我在研究中嘗試去理解，高鐵建設過程中為什麼會出現空間和時間上的差異。很多觀眾可能會説，這不應該是工程師研究的問題嗎，為什麼一個政治學者要去研究高鐵？

的確，在高鐵的規劃和建設過程中有很多技術層面的問題需要解決，比如高鐵沿線的地質和地形、高鐵的轉彎半徑、鐵軌的間距、建成後的預期客流等等，這些問題不僅會影響高鐵的運行安全和未來的經濟收益，同樣也會影響高鐵的走向。

但是大家不要忘記，在中國高鐵是一個由政府投資的公共項目，政治學就是研究那些稀缺的公共資源是如何被分配的。

1930年代知名的政治學者拉斯維爾曾經對什麼是政治給出過一個定義，他説政治就是一個什麼人在何時以何種方式獲得什麼的問題。所以有很多政治學者都在研究公共品，例如道路、電力、水利是如何被分配的。

其實在世界各國，我們都能夠看到政治家或者決策者利用政治影響力，扭曲基礎設施建設中的技術規劃的情況。在這裏我想舉一個日本的例子。

這張圖上是日本東北部巖手縣的一條鐵路，名字叫大船渡線。它經過了兩個重要的人口中心，就是用藍點表示的陸中門崎和千廄。

在1920年代這條鐵路規劃建設的時候，本來可以從西向東走直線，但是當時巖手縣正好有一位非常有影響力的眾議員，他為了在巖手縣北面的老家爭取更多的選票，通過施加政治影響使這條鐵路硬是向北拐了一個彎，形成了這種非常罕見的倒U形走勢。

這種情況在日本各地很常見，以至於在日語中有一個專門的詞語叫“我田引鐵”，也就是把鐵路引到我的票田裏來。這是一種自上而下的，從政治家出於獲得政治支持的角度解釋基礎設施分配的邏輯。

中國的政治制度與社會背景和其他國家有很大的區別，那中國的基礎設施建設會遵循着一種什麼樣的邏輯呢？

中國高鐵是如何被分配的？

在過去幾年裏，通過訪談大量的中央和地方官員，以及追蹤高鐵建設的案例，我發現了一種自下而上的邏輯，我把它稱作“地方化博弈”。

地方化博弈指的是地方政府部門為了本地區的利益，利用體制內外的各種渠道向上級爭取政策資源的行為。這裏用“地方化”作為修飾有兩層含義，首先爭取的目標是本地區的利益，同時爭取的形式也非常多樣，各地各顯神通，帶有鮮明的地方特色。

地方政府為什麼要爭高鐵？

很多觀眾可能會問，地方政府為什麼要向上爭取政策資源？這裏有若干個因素。

首先對於地方政府的領導來説，他們和大家在公司裏工作一樣，也有KPI考核的壓力，一些重要的KPI包括招商引資量、地方的經濟增速、固定資產投資總額等等。他們在這些考核中表現如何會直接影響他們的職業發展，所以他們有非常強烈的動機，去獲得這些能夠提升他的KPI的大項目。

當然並不是所有領導都想晉升，有些人可能因為年齡或其他原因已經沒有進一步晉升的打算了，但即便如此，領導下面的地方部門也會推動着他去爭取這些項目。

當一個地方爭取到了大的基礎設施項目，獲得投資以後，那些與建設有關的部門能夠獲得更多的預算和編制，能夠招更多的人，他們的收入也會有所改善，因此這些部門會非常積極地推動領導去爭取項目。地方政府領導的日程永遠是他的下屬來安排的，他們會替領導寫好各種報告，甚至幫他訂好去北京的機票。

在體制內的壓力之外，還有來自民意的壓力。因為高鐵是一種非常便捷的出行方式，民眾也會期望本地能擁有高鐵，他們通過線上線下各種渠道表達這種訴求給地方政府形成一種壓力。

我在訪談中和地方官員提到這三種因素後，有些官員非常不屑，説這都是你們研究人員想象出來的，覺得我們總是被某些壓力推着走。有官員説，我其實就是想為地方做一些事，如果爭取到高鐵這樣一個大項目，會讓我很有成就感。我把這稱為個人的使命感，這種內在的動力對博弈行為也很重要。

是什麼為高鐵爭奪戰創造了可能？

地方化博弈得以產生還有更廣闊的宏觀制度背景。在中國，一個地方的發展並不是自己説了算，很多時候需要獲得中央政府的同意。

中央掌握了很多地方發展需要的政策資源，比如像高鐵這樣一個橫跨多個轄區的項目，地方想要建設必須要得到中央的審批。另外一些項目雖然只在一個地方境內，但是因為它的投資額特別巨大，或者影響特別大，同樣需要得到中央的批准。還有一些項目，地方甚至還希望得到來自中央的財政補貼。

雖然中央政府對地方的發展有各種各樣的影響，但是地方卻很難通過正式的渠道影響中央的具體政策。

中國很多重要的經濟社會政策主要是在每週一次的國務院常務會議上制定的，這些會議的參與者是國務院的各個部委，地方政府並不列席。也就是説地方政府並沒有一個制度化的渠道，能夠將政策需求傳達給政策制定者，所以他們經常需要通過其他手段來向上傳遞自己的訴求。

另外，在參與制定基礎設施政策的中央政府部門內，存在着比較分散的決策權威，這為地方政府的向上博弈提供了可能。這裏我想用高鐵審批的環節作為例子説明。

當一個地方想建一條高鐵線路時，首先需要將這條倡議的鐵路納入到國家的中長期鐵路規劃中，這需要得到國家發改委 、國鐵集團也就是之前的鐵道部和交通部的審批同意。

在被納入到中長期鐵路規劃之後，地方還需要提交預可行性研究報告、項目建議書、可行性研究報告、項目初步設計等等。

其中最重要的是可行性研究報告，需要得到國家發改委、交通部、自然資源部、生態環境部的一致同意，只要有一個部門表達了不同意見，這個項目就很有可能被延遲，甚至胎死腹中。

我在這裏給大家舉兩個例子。第一個是中國非常重要的一條幹線鐵路京哈高鐵，北京至哈爾濱的高鐵。北京至瀋陽的這一段在規劃過程中，因為沿線居民對鐵路通車後的噪音污染存有疑慮，生態環境部多次否決了由地方提出的建設規劃，導致這一段的建設被延遲了整整5年之久。

還有一個例子是滬杭磁懸浮。2006年國家發改委通過了滬杭磁懸浮的項目建議書，但是不久之後，當時的鐵道部放棄了磁懸浮技術，轉而採用我們現在使用的輪軌高鐵技術，因此滬杭磁懸浮從未被實際建設。但是和滬杭磁懸浮同時獲批的上海虹橋站，至今仍然為這一條不存在的鐵路預留了線位。

全國各地怎樣爭奪高鐵？

地方化博弈其實每天都在發生，但是大部分博弈行為都發生在閉門會議中，只有極少數會偶爾見諸媒體，被我們捕捉到蛛絲馬跡。

「伸入北京的手」

  駐京辦居間協調

我在研究中通過和大量官員的訪談發現，各地的駐京辦在博弈過程中扮演了重要的角色。

大家如果去過北京的話，在地圖上可能會發現一些非常有趣的大樓，它們都是以各省的名字命名的，比如浙江大廈、內蒙古大廈、遼寧大廈、安徽大廈等等，這些大廈很可能就是各地政府駐北京辦事處的所在地。

駐京辦的一個重要任務是將地方對不同項目和政策的需求，寫成文件材料報送給相關部門，同時協調不同部門之間的利益。這些報告可不是一般的報告，前段時間我看到了一條鐵路的環境評估報告，僅僅是評估一條鐵路的環境影響就寫了928頁。

大家可以想象一下，鐵路只是中國眾多社會經濟政策中的一項政策，同時中國又有30多個省，330個地級市，2800多個縣，每天不同地方圍繞不同的需求會向中央報送大量的文件，而部委的人力、物力和精力都是極其有限的，大部分的材料最後都石沉大海。

當然地方也清楚地意識到了這一點，為了使自己的訴求得到重視，很多地方領導會親自來到北京拜會相關的部門。前幾年有新聞報道説國家發改委門口的一些餐館特別火爆，一席難求。這並不是因為他們的菜做得有多好吃，而是因為承接了大量的這種會面需求。

在這些會面中，地方會和中央部門進行博弈，除了傳達自己的需求之外，可能還會做一些利益交換，比如主動提出承擔更多的開支，或者在另外一些與這個部門有關的項目中做出更大的讓步。

「一句頂一萬句」

  發動社會關係

有些地方還會動用社會資源，在中國最重要的社會資源就是人際關係。

在過去幾十年裏，我們國家建立了非常完善的中央和地方幹部交換任職的制度，很多原先在中央部委工作的幹部來到地方，成為了地方領導，這些幹部對於地方來説就是爭取資源的非常寶貴的財富。

沒有這種條件的地方會利用一些社會名人的影響力來幫助地方發聲，其中一個非常重要的羣體是地方在世的老革命。我在這裏想給大家舉一個蘭州到重慶的蘭渝鐵路的例子，這條鐵路雖然不是高鐵，但是背後的邏輯其實是相似的。

1994年時，蘭渝鐵路沿線的9個地級市 25個縣聯名向當時的國家計劃委員會，也就是現在的國家發改委寫了一封信，申請建設一條鐵路。但是和大量類似的申請書一樣，這封信石沉大海，沒有得到任何回覆。

1998年，這些地方再次寫了一份申請書，不同的是，這份申請書上有當時還在世的出身於沿線各地的105位老紅軍的簽字，其中還有幾位是開國將軍。這封信被送到了時任國務院主要領導的案頭，很快就獲得了批示，這條鐵路的建設規劃也被迅速提上了日程。

蘭渝鐵路並非孤例，在同一時間建設的京九鐵路沿線也存在很多類似的情況，比如河南信陽、江西興國等等。

從這些案例中得到啓發，我和上海交通大學的季程遠教授一起收集了全國1800多個縣的相關數據，進行了一個統計分析。我們發現，如果一個縣還有在世的老革命，那這個縣相比同一個地級市內和它經濟發展水平相似的縣，更有可能獲得高鐵審批。

當然除了老革命之外，地方還會利用一些其他的社會資源。我讀到過報道，湖南的有關部門曾經找到“中國雜交水稻之父“袁隆平，利用他的影響力為懷化下屬的一個鎮爭取到了高鐵站。

怎樣才能贏得高鐵博弈？

地方在博弈過程中經常各顯神通，運用各種經濟社會資源嘗試影響上級的決策，但是為什麼有些地方獲得了成功，而有些地方沒有，是什麼影響了博弈的結果？

作為一個社會科學研究者，我的任務主要是在紛繁複雜的世界中嘗試總結出一些簡單抽象的規律，我發現那些獲得成功的地方往往具有兩個特點。

「官大一級壓死人」

  職級高配城市勝出

第一個特點是它往往在制度內具有一定的話語權。我們怎麼去測量一個地方的話語權呢，我想到了中國政治中一個非常常見的現象，叫作職級高配。

什麼是職級高配？就像這張圖顯示的一樣，如果一個地方的領導同時還兼任上一級政府部門的領導，我們就把它稱作職級高配。

比如蘇州市委書記除了是蘇州市的領導之外，同時還兼任了江蘇省的省委常委，是江蘇省的領導。這種現象在不同地區、不同層級、不同部門之中廣泛存在。

為什麼職級高配能夠為地方向上博弈帶來優勢呢？首先的一個機制是議程設置優勢。我在這裏舉一個杭州灣跨海大橋的例子。

杭州灣上面有兩座跨海大橋，分別是東邊的杭州灣跨海大橋和西側的紹嘉跨海大橋。

1990年代，當浙江省討論哪一座大橋先上馬的時候，位於杭州灣南岸的寧波和紹興兩地展開了激烈的競爭。由於寧波市的領導還兼任了浙江省的領導職務，最終浙江省政府在向上提交申請時決定先上馬東線項目。

如果地方直接和中央打交道的話，職級高配還能給地方帶來一些信息上的優勢。

我們知道中國政府的運轉就像是一台非常精密的儀器，兩個部門打交道時一般會嚴格遵循職級對等的原則。

當一個普通地級市的領導來到中央拜訪時，中央部門只需要派出一個和他級別相似的廳級幹部接待，但是當一個市的領導同時兼任省領導時，中央部門就需要派出一個部級領導來接待。我們可以想象一下，在這兩種情況之下，後者更容易將自己的訴求轉達給那些決策者。

我也對此進行了一個統計分析，發現在全國範圍內，假設兩個地方的經濟、人口、財政收入都一致的情況下，如果一個地方是職級高配的城市，那這個城市獲批更多高鐵站的概率也就更高。

「默許的抗爭」

  藉助民眾傳達訴求

在制度內的話語權之外，另外一類能夠有效地為自己爭取到政策資源的是那些發揮了制度外影響力的地方。

在向上博弈的過程中，不同的地方都會説本地民眾非常需要高鐵，但是怎麼去證明這一點呢？我發現地方政府會採取一種我所稱作“默許的抗爭”的策略。這裏我給大家舉一個2015年達渝鐵路規劃的案例。

達渝鐵路是連接四川達州和重慶的一條鐵路，在這條鐵路規劃方案公佈之前，有兩種方案被廣泛地爭論。一個是藍色線所顯示的西線方案，它會經過渠縣和廣安市，另外一個是經過大竹和鄰水縣的紅色線方案。

2015年5月，四川省政府公佈的規劃路線選擇了藍色的西線方案，迅速地在東線的大竹和鄰水引起了民眾的強烈反應。兩地的民眾舉辦了一場“保路運動”，走上街頭表達對這一方案的不滿。參加這個活動的人非常多，引起了國內外媒體的廣泛關注。

這個活動的不同尋常之處在於，它是經過精心組織的。大家可以看到這些人穿着統一的服裝，還製作了橫幅，但是當地政府卻對此保持了相當的剋制。對中國政治有了解的觀眾應該知道，這是相當不尋常的事。

甚至在這個事件發生的前幾天，就有人在當地的論壇和貼吧裏宣傳和組織，但是當地政府並沒有採取什麼措施。

為什麼當地政府會對這些事件給予罕見的容忍呢？我認為，這些活動其實是向上級的政策制定者，釋放出了當地需要鐵路的非常真實而且昂貴的信號。相比連篇累牘地寫報告，這種情緒的展示其實是地方鐵路需求的最真實的體現。

在這個事件發生的第二天，四川省政府就宣佈會暫緩這條鐵路的建設，重新考慮鐵路的走向，兩地人民的訴求表達看來是獲得了一點效果。

在過去的10多年裏，類似的羣眾圍繞高鐵的訴求表達活動在各地都有發生，比如左邊的這張圖上是河南新野的類似事件，右邊是湖北荊州。

在這些案例之外，我為了證明這種策略的確能夠對官員的決策產生一定影響，我利用我工作的單位的一些便利做了一個問卷調查。經常會有一些地方的領導幹部來到北京大學，進行短期或者長期的培訓，我趁他們培訓的時候發放了一些問卷。

在問卷中，我模擬了他們在受到下級要求，希望能夠分配到更多資源的情境。我發現當下級的爭取同時還伴隨着較強的民眾呼聲的時候，被隨機分入這一組的官員會更容易做出讓步，給他們這些政策資源。

這就像我在大學裏上課，一門課會有兩三百名學生，到學期末我最多能記住大概20個同學的名字。他們大概包括兩類，一類是課代表或者班委，他們因為職務的關係經常需要和老師交流。

另外一類是那些學習成績不突出也並沒有擔任任何特殊職位，但是做出了特別的事或者在課上有一些奇怪發言的學生，他們給老師留下了深刻的印象。

一起博弈，一起受益

我關於中國高鐵的研究剛剛在牛津大學出版社出版。

地方化博弈除了幫助我們理解高鐵的投資建設邏輯之外，同樣也適用於其他政策資源的分配，比如地鐵、港口等基礎交通設施，以及大型的工業項目、行政區劃變革、經濟特區的設置等等。

在地方化的博弈中，地方政府雖然只是為本地爭取利益，但是他們的行為卻具有全局性的意義。

中國是一個幅員非常遼闊，各地發展差異非常巨大的國家，中央政府要想制定出合理合適、貼近實際的政策，需要對地方有相當深入的瞭解，而收集這些信息並不容易。

地方政府在博弈的過程中不自覺地向中央輸送了很多信息，包括地方的經濟社會發展水平、對於不同類型政策的需求以及需求的強度等。我認為，這也為中國過去幾十年經濟快速增長、社會穩定提供了一個重要的解釋。

謝謝大家。