拆東牆補西牆，拜登能夠走出油價困境嗎？_風聞

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　　本文作者：田蔚熙

　　本文審校：葛健豪

　　來源：https://grist.org/politics/bidens-oil-comments-at-the-final-debate-didnt-tank-his-favorability/

　　一、引言

　　在美國曆史各階段，每當通脹嚴重、經濟脆弱時，良好的石油政策作為政府宏觀干預的有力槓桿，不僅對維持美國經濟社會的穩定意義重大，還是政府充分運用各種手段重組與能源集團的關係並藉此議價的有效時機。新冠疫情和俄烏衝突作為一個突破口，將美國近年來石油供應鏈不平衡、油價自我調節失靈的結構性矛盾充分暴露到公眾視野，並對美國民眾的日常生活產生了重要的影響。在此關鍵節點，為挽救拜登政治議程中的經濟板塊、展現政府積極行事的態度以挽回中期選舉的頹勢，拜登對外嘗試聯絡各大能源供應國、搭建能源供應鏈，對內大量釋放戰略石油儲備、使用乙醇混合石油，為居高不下的油價做出了多項努力。

　　為進一步抑制不斷上升的油價，6月22日拜登敦促國會暫停三個月每加侖18.3美分的聯邦汽油税和每加侖24.3美分的柴油税，作為白宮為應對高油價、高通脹和回應選民的最新舉措，希望在即將到來的夏季美國出行高峯季給民眾帶來更實際的補貼與“喘息的空間”。

　　但這一理想化和短效性的應急政策不僅在推行層面飽受上至國會兩黨、下至基建委員會、油氣公司的反對與批判，在實行效果上也充滿着未知，甚至很有可能適得其反。這一政策缺陷不僅是一次個例，更是自拜登上任後其一系列石油政策的通病和矛盾。在一次次失敗政策的負面效果疊加下，拜登不僅加劇了油價困境，還陷入了政策預期與施政效果相矛盾的多重經濟困境中。

　　二、“油税假期” 的政策缺陷

　　首先，就“油税假期”可能的政策效果而言，作為應付中期選舉前居高不下的油價和持續走低的支持率的應急手段，這項3個月的政策的有效性微乎其微。按照目前的美國油價預測，每油箱裝載量為15加侖的美國司機在正常出行的頻率下，三個月的時間內最多能節省33到40美元。**且這一有限的成本節省建立在途經的各州均能統一落實這一政策安排、短期內能源價格都不會大幅上漲、且能源公司並不會因為對沖免税政策而提升能源批發價格這幾項條件之上。**並且在當前美國高達8.6%的通脹率下，三個月後的40美元對美國工薪階層而言不過是杯水車薪。此外，對於收入較低的美國家庭，在減税後依舊高昂的油價條件下，一般會立刻減少汽油的使用量，政策補貼效果更加微小；而對於仍能負擔得起油價的家庭，“油税假期”將會促使熱衷於優惠政策的消費者增加石油需求，加劇供需矛盾並造成價格繼續上漲，使結果適得其反。

　　美國常規公路油價變動

　　資料來源：U.S. Regular GasolinePrices，https://www.eia.gov/petroleum/gasdiesel/

　　其次，就政策執行力而言，該政策阻力重重前景堪憂，引起美國國內各方不滿。政策一經提出就引發兩會的強烈反對，不僅共和黨人直接批評其為“中期選舉的噱頭”、民主黨內的反對聲音也十分強烈，眾議院議長南希·佩羅西（Nancy Patricia Pelosi）、多數黨領袖斯坦利·霍耶（Steny Hoyer）等人對其前景並不看好。而更多的民主黨人希望通過徵收行業利潤税的方式補貼回扣給消費者的做法卻被拜登拒絕。同時該政策的可行性也飽受質疑，由於中期選舉前的兩黨對立加劇和大多數州立法機構已處於夏季休會期，主導石油裁定權的州一級政府不僅很難及時推出跟進性的措施，不同政府間的反應也存在差異。

　　再次，“油税假期”的推行時間與美國夏季駕駛高峯期吻合，因此停税有可能會給石油公司帶來數十億美元的損失。同時為了進一步降低油價，拜登還敦促石油公司和煉油廠為消費者降低價格，呼籲能源公司接受較低的利潤率，以提高石油產量和汽油精煉能力，即使這樣做意味着蠶食該行業的利潤。政府態度及相應措施不斷加劇了政府與石油生產商的關係，雪佛龍公司負責人邁克爾·沃斯（Michael Wirth）稱政府“在很大程度上試圖批評、有時甚至詆譭我們的行業”。這將會使拜登政府與各大汽油、汽車利益集團的關係進一步破裂，在未來涉及到國內能源供應、新舊能源轉化的政策推行中，拜登或許會陷入被動。

　　最後，該政策還存在對其它領域的負外部效應併產生額外的政策成本。汽油税是美國聯邦公路信託基金最主要的收入來源，該基金主要負責美國公路、道路和橋樑的建設。鼓勵州政府暫停徵收汽油不僅會減少各州可用於改善基礎設施的資金，還削弱了兩黨基礎設施法的影響。特別是在拜登大肆在國內推行基礎設施建設法案時，汽油免税帶來的近100億美元的損失將會使拜登的“重建美好未來”計劃失去動力，而目前美國官方也並未明確指出是否找到其他財政來源來填補這個缺口，拜登的暫免汽油税提議在基建預算中增加一個漏錢的“窟窿”。

　　可見“油税假期”作為拜登又一次推出的應急短效政策，既不屬於中期選舉前民主黨希望推進的政策議程，也缺乏完整的政策決策過程，帶有明顯的倉促性和討好作用。政策本身缺乏必要性和可行性，不僅難以產生實際效果，還有可能惡化拜登當前的黨內外困局。

　　三、拜登政府石油政策一貫思路與共同缺陷

　　美國聯邦政府的石油政策主要體現在制定能源戰略、確立競爭規則和維持資源的可持續開發三個方面，不僅需要針對國家的能源政策和能源價格做出宏觀的調整、通過税收進行石油產業利益的再分配，還需要為石油產業提供了經濟、技術和制度框架，從而使私營企業能夠有效地滿足國家目前和將來對石油資源、能源安全、市場公平競爭，以及保持清潔和安全的環境的需要。自“海灣戰爭”以來，美國的石油政策重心主要在維持石油儲備以應對能源危機，以及提升行業全球競爭力上。自2001年美國《國家能源政策》報告出台以來，美國基本形成了通過節能增效、增加本土供應和發展替代能源為主的“能源獨立”戰略。在國內供應能力建設上主要包括加強國內油氣資源開發力度、升級石油與天然氣輸送設施及輸送管道、修繕、擴大煉油設施、增加國家戰略石油儲備四類措施、加快新能源發展幾個方面。

　　但隨着氣候問題的緊迫性日漸提升，在國際輿論壓力、盟友合作前景和黨派競爭的背景下，為達成碳排放承諾，拜登自上任以來明確表示支持以環保能源取代傳統能源。這標誌着能源戰略中的可持續發展議題已經在政府議程中擺在了與能源安全和能源獨立相同的地位上。拜登展現出極大的魄力並投入了大量的資源推行新能源政策，並通過生產限制、取消輸油管道建設等措施壓縮傳統能源市場。但其清潔能源議程從現實結果看似乎並不盡如人意。

　　一方面，清潔能源替換傳統能源是一個循序漸進的過程，需要一個穩定的能源供應環境和技術、資金、市場等多方面的支持。但這一進程在剛運行不久就受到新冠疫情造成的能源行業投資回縮和技術供應鏈脱節等問題的強烈衝擊，引發了新舊能源交接不暢和消費者焦慮。而這一弊病又在俄烏衝突的衝擊下被不斷放大，消費者較低的新能源接受度和傳統能源的供應不足進一步加劇了市場嚴重的供求不均衡。在前所未有的油價增幅和支持率降幅的壓力下，本需要“沉住氣”堅持氣候議程的拜登不得已向現實經濟問題低頭，不惜以暫停新能源政策為代價不斷從傳統能源供應及價格補貼等方面試圖挽救經濟頹勢。**這種在提倡新能源與依賴舊能源應急兩頭拉扯的局面，註定導致拜登政府轉向傳統能源供應的政策是應急的、短效的，不僅本身難以具備長效實施的物質基礎，也不符合其自身的長期氣候議程。**正如參議院共和黨領袖米奇·麥康奈爾（Mitch McConnell）稱，拜登和民主黨花了一年的時間對傳統燃料發動戰爭，現在卻又想用納税人的錢來掩蓋後果。儘管該評論出自共和黨領袖之口，但卻反映了拜登系列石油政策的痛點問題。

　　另一方面，由於無法直接從國內生產與海外供應拓展這一供應端源頭直接解決問題，拜登只能要麼選擇用國家儲備和財政填補能源價格黑洞（如釋放SPR和民主黨人提出的提供油價回扣卡），要麼通過不斷壓縮石油和天然氣集團自身的利益空間強制降低價格（如暫停油税、呼籲企業調低利率等）。但在財政支出和戰略石油儲備有限的情況下，拜登只能一再直接或間接的將矛頭對準能源公司公司。而這一態度在本就因推行新能源政策而不斷壓縮傳統能源行業市場空間的背景下，加劇該行業的不滿。不僅給該行業帶來了生產成本的上漲，還沒有解決因投資不足和勞動力短缺帶來的供應不足的根本問題，國內的石油供應能力將遲遲難以提升，難以從根本和長遠的角度回應供應不足的結構問題。

　　四、系列石油政策不斷加劇拜登的執政困境和美國的經濟困境

　　拜登石油政策的第一重困境是政策預期與實際效果不符合的困境。能源政策中對石油天然氣等傳統能源的需求提升不僅會為拜登的氣候議程帶來更大的阻力基數，其針對傳統能源使用前後自相矛盾的政策也使得環保支持者對其政策效力大失所望。而面對能源供應危機和隨之而來的高通貨膨脹率，白宮內部認為總統必須至少表明他理解美國人的痛苦，並盡其所能提供幫助，即使短期內問題難以解決。因此從最初的大量釋放戰略石油儲備到如今的暫停油税，儘管政策的性價比並不明顯，但拜登多次表示他希望給予民眾更多的緩衝機會，並向社會展現出政府應對現實危機的態度與決心。但現實卻是相較於態度，選民更看重實際的解決效果，在效果甚微甚至適得其反的石油政策面前，民眾正將本不屬於拜登政府導致的疫情、地緣衝突等問題帶來的消極情緒轉嫁到當局政府上，而這種失落正隨着兩項危機的發展不斷加劇，拜登中期選舉前的支持率也頻頻走低。截至7月12日，拜登的支持率已跌至39%，反對率則升至55%。

　　拜登上任以來的支持率變化

　　資料來源：Biden approval ratingholds near lowest level of his presidency,https://graphics.reuters.com/USA-BIDEN/POLL/nmopagnqapa/.

　　第二重困境是供需不均衡的結構性經濟困境。價格問題需要從供給端入手而非定價入手，但不管是尋求海灣國家擴大生產、縮減對俄能源制裁還是放鬆對國內石油行業的生產及輸油管道限制，在美國外交部署和拜登環境政策的壓力下，擴大海內外供給都難以實現。但價格端的應急措施難以觸及問題的核心，不僅會由於迴避供應能力缺陷的現實問題而放任不平衡持續加劇，還會因為施政對象與訴求對象錯位而刺激消費的進一步提升，低收入家庭補貼後也難以消費、高收入家庭補貼後擴大消費。在市場自發性特徵的驅使下，拜登的石油政策導致了失衡加劇、價格難以下跌的惡性循環。

　　第三重困境是政府宏觀調控和市場自主調節相矛盾的困境。拜登上任後的系列國內政策已經飽受“大政府”的弊病，而在石油供應危機中政府希望壓低價格反而進一步刺激供需不均衡的強勁干預反而進一步破壞了市場自主調節能力。理想市場狀態下，供不應求的高價格在消費者由於成本增加而不斷減少的過程中，市場需求將會逐步下降，最終返回供需相對均衡、油價自主回跌的階段。但當前的市場自我調節機制由於供需兩端的國家政治性干預而不斷失靈。供應端由於外交壓力阻礙了全球能源流通並造成潛在能源儲備停滯。需求端在支持率壓力和財政撥款難度較大的背景下轉向了試圖直接控制價格，但政策實行過程中又導致了潛在需求提升的相反效果。在市場供需長期錯位的背景下，市場自我調節能力的失效不僅將延長危機的解決期限，還會給本就黔驢技窮的拜登政府增加更多的難度和政策成本。

　　最後一重困境是拜登的石油政策逐漸掩蓋了美國深層次企業供應不足的內生性問題，拆東牆補西牆的操作無異於飲鴆止渴。大量的政府補貼和針對企業的強勁干預掩蓋了美國能源行業中由於勞動力不足和投資短缺帶來的生產力不足的內生性問題。但在清潔能源轉型政策的整體部署下，拜登只能迴避對傳統能源生產力提升的措施，通過系列應急政策不斷將政府石油政策的重點和注意力從如何提高供應變為如何僅降低價格。這種對難以短期解決的根本性問題迴避的態度導致拜登石油政策最多隻能取得浮於表面的有效性，長期的政策動力和效率都有所欠缺。

　　五、小結

　　中期選舉之前，在疫情再度反彈、國際市場油價上漲、能源需求復甦、企業逐利本質以及多國制裁俄羅斯等因素共同影響美國國內能源價格的背景下，拜登面臨着自上世紀海灣戰爭、石油禁運、經濟衰退以來前所未有的經濟和能源壓力。從大量釋放戰略石油儲備、使用乙醇混合石油到暫停油税，拜登幾乎使用了其可以使用的全部油價槓桿。但拜登由各類自相矛盾、效果甚微的短效應急政策堆砌起來的石油政策體系已經將其放入了一個個自己造就的困境，一個由綠色轉型、俄烏戰爭、新基建法案等共同作用的執政困境。90天的“油税假期”似乎是中期選舉前最後一次有力的石油政策，但這一政策同樣可能引發更大的反彈。屆時拜登是能按照他的承諾放棄免税，還是又一次被形勢所逼，用更多的應急政策彌補上一政策的缺陷呢？在不斷的政策循環下，拜登將會越陷越深。

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