碳中和觀察 | 深圳市碳交易制度的探索實踐與完善建議【走出去智庫】_風聞

走出去智庫觀察

由走出去智庫（CGGT）提供學術資源支持的《深圳法治評論》2022年第二期已經付印，本期主題聚焦深圳法治先行示範城市建設和法治創新舉措。

2021年5月，中央全面依法治國委員會印發《關於支持深圳建設中國特色社會主義法治先行示範城市的意見》，從中央層面對深圳的法治建設作出部署、擘畫藍圖。建設中國特色社會主義法治先行示範城市是建設社會主義法治國家的重要探索，也是推動城市治理體系和治理能力現代化的重要路徑。

《深圳法治評論》由中共深圳市委全面依法治市委員會辦公室、深圳市司法局主辦，定位於高端領導決策讀物，聚焦深圳法治建設，刊發高水平、可實操的應用性政策研究，輔助市領導及本市黨政機關領導幹部法治建設方面決策，為支持深圳建設中國特色社會主義法治先行示範城市建言獻策。

自2020年創刊起，走出去智庫（CGGT）即為該高端決策讀物提供學術資源支持。

由深圳市司法局立法和規範性文件審查二處副處長、法學博士陳輝煌撰寫的文章《深圳市碳交易制度的探索實踐與完善建議》刊登在《深圳法治評論》2022年第二期策論欄目，今天走出去智庫（CGGT）刊發該文，供關注碳中和的讀者參考。

要 點

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、深圳碳交易所是國內首個開放個人投資者、首個引進境外投資者的碳交易所，併成功發行國內首支碳債券，支持發起國內首支碳基金，同時推出碳配額質押、跨境碳金融交易、綠色結構性存款等碳金融服務產品。

2、深圳全市的碳排放權交易實行目標總量控制，目標排放總量根據國家和廣東省確定的約束性指標，結合經濟社會發展趨勢和碳減排潛力等因素設定。

3、按照國家有關整合交易方式的相關規定，新增委託交易的交易方式，進行碳交易產品的創新，新增碳普惠制減排信用交易品種。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

《中共中央 國務院關於完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峯碳中和工作的意見》指出，實現碳達峯、碳中和，是以習近平同志為核心的黨中央統籌國內國際兩個大局作出的重大戰略決策，是着力解決資源環境約束突出問題、實現中華民族永續發展的必然選擇，是構建人類命運共同體的莊嚴承諾。進行碳排放權交易，建設碳交易市場，是實現雙碳目標的重要市場化手段。2011年，國家發改委啓動碳排放權交易試點，深圳成為7個試點省市之一，並於2013年6月18日在全國率先啓動碳排放權交易。

深圳碳交易市場基本情況

深圳市將年度碳排放量3000噸CO₂當量以上的碳排放單位納入碳排放管控單位。截至2021年，深圳碳交易市場管控單位788家，配額規模2200萬噸，覆蓋電力、水務、燃氣、製造業、公共交通、機場、碼頭等32個行業。納入企業碳排放量佔全市碳排放量的40%，納入企業工業增加值佔全市工業增加值60%。深圳碳市場配額規模佔試點省市總量的2.5%，交易量佔13.1%，交易額佔12.02%，配額規模小，但交易比較活躍，市場流動率連續7年位居全國第一。2021年，全國碳交易市場正式運行，年度温室氣體排放量2.6萬噸CO₂當量以上的碳排放單位納入全國碳排放交易市場，深圳有8家電力企業轉入全國碳交易市場進行配額管理和履約。深圳碳交易所是國內首個開放個人投資者、首個引進境外投資者的碳交易所，併成功發行國內首支碳債券，支持發起國內首支碳基金，同時推出碳配額質押、跨境碳金融交易、綠色結構性存款等碳金融服務產品。

國家及深圳碳交易基本制度體系

在國家立法層面，我國尚沒有出台專門規範碳交易的法律和行政法規，國務院的行政法規《碳排放權交易管理暫行規定》還在徵求意見中。2011年10月，國家發改委簽發《關於開展排放權交易試點的通知》，拉開了建立碳排放交易體系的序幕。2014年12月10日發佈《碳排放權交易管理暫行辦法》（已於2021年4月1日廢止），這是我國規範碳排放權交易市場建設和運行的第一部部門規章。深圳市人大於2012年10月30日發佈《深圳經濟特區碳排放權管理若干規定》，是試點城市中最早發佈的關於碳交易的地方立法。深圳市政府2014年3月19日發佈《深圳市碳排放權交易管理暫行辦法》，2022年5月29日發佈《深圳市碳排放權交易管理辦法》，對原辦法進行了全面修訂。深圳市發改委等部門先後發佈《深圳市碳排放權交易市場抵消信用管理規定（暫行）》、技術指南等各項配套規則和細則，建立起包括地方性法規、政府規章制度、地方標準化指導性技術文件、交易所規則文件等在內的1+1+N制度體系，形成條例+規章+文件的比較完善的管理制度體系，深圳成為全國碳交易管理制度體系最完善的城市。

深圳碳交易制度主要內容

圍繞碳排放總量設定、配額分配方法、配額交易、排放監測報告與核查、履約及處罰措施等具體制度，深圳的碳交易制度主要包括：

總量控制和配額管理

深圳全市的碳排放權交易實行目標總量控制，目標排放總量根據國家和廣東省確定的約束性指標，結合經濟社會發展趨勢和碳減排潛力等因素設定。主管部門根據目標排放總量、產業發展政策、行業發展階段和減排潛力、歷史排放情況和減排效果等因素綜合確定全市的年度配額總量。配額採用無償分配和有償分配兩種方式，有償分配採用拍賣或固定價格方式出售，目前主要採用無償分配方式，僅進行過一次拍賣嘗試。每年根據企業所處行業基準碳排放強度和期望產量等因素確定年度目標碳強度和預分配配額，並預留年度配額總量的2%作為新進入者的儲備配額。

碳交易

碳交易也稱為碳排放交易或碳排放權交易，參與碳市場的企業通過買賣碳排放權，藉助市場手段實現碳減排成本最低的最優分配。深圳排放權交易所是深圳碳排放權交易活動的指定交易機構，制定了完善的交易規則、結算細則等制度。交易的品種包括碳排放配額、核證資源減排量和相關主管部門批准的其他交易品種。深圳市規定的交易方式包括現貨交易、電子拍賣、定價點選、大宗交易、協議轉讓等。《國務院辦公廳關於清理整頓各類交易場所的實施意見》（國辦發〔2012〕37號）將碳排放權交易納入清理範圍，明確規定“不得以集中交易方式進行標準化合約交易”“包括集合競價、連續競價、電子撮合、匿名交易、做市商等交易方式”，並要求“權益持有人累計不得超過200人”。因此，目前碳排放交易市場主要採用單向競價、協議轉讓等方式，各地規定的集合競價、連續競價、雙向競價、電子拍賣等方式都被取消，並限制了個人參與碳排放交易，日漲跌幅度也受到限制。

排放監測、報告與核查

建立嚴格規範、健全有效的監測—報告—核查（MRV）體系是確保碳交易正常運作的基礎和前提。温室氣體是看不見、摸不着的物質，“準確核算和報告碳排放量是關鍵的關鍵”。MRV體系參與者主要包括政府部門、企業和第三方機構。在不同的城市，各參與者的任務有所不同。在深圳，重點排放單位依據温室氣體排放量化、報告標準編制上年度的碳排放報告，重點排放單位屬於工業企業的，還應當提交統計指標數據報告。市統計部門可以委託統計指標數據核查機構對重點排放單位提交的統計指標數據報告進行核查。重點排放單位委託碳核查機構對碳排放報告進行核查，並於每年4月30日前向主管部門提交經核查的碳排放報告。主管部門或者其委託的專門機構可以隨機抽取一定比例的碳排放報告和核查報告進行檢查。抽查比例原則上不低於重點排放單位總數量的10％。主管部門應當根據重點排放單位碳排放報告風險等級評估結果，對風險等級高的進行重點檢查。

履約

履約也被稱為配額清繳或配額上繳。深圳市規定重點排放單位於每年6月30日通過向主管部門提交配額或核證自願減排量來履約，提交的配額數量與可使用的核證自願減排量之和與上一年度實際碳排放量相等的，視為完成履約義務，但核證自願減排量履約的比例不得超過排放單位年度碳排放量的10%。對於未按時足額清繳碳排放配額的，由主管部門責令限期補繳，逾期未繳的，由主管部門從其登記賬户中強制扣除，不足部分由主管部門從其下一年度配額中直接扣除，並處超額排放量乘以履約當月之前連續六個月碳排放權交易市場配額平均價格三倍的罰款。

深圳碳交易制度的主要問題及完善建議

深圳市的碳交易從籌劃到運行已近10年，經評估分析並結合碳排放權交易市場運行成效，目前在碳交易管理方面存在如下問題：一是配額管理制度有待優化，主要表現在：配額總量控制偏松，配額盈餘量大；配額拍賣和回購制度未得到落實；重點排放單位行業變更後的配額調整機制缺乏；配額管理的流程複雜，效率有待提高，管理方法過於詳細，靈活性不夠。二是碳排放權交易活動仍欠規範，主要表現在：碳排放權交易納入交易場所清理範圍，碳市場的“金融屬性”未能得到體現，尚處於試點狀態，交易品種單一，缺乏系統完善的市場規範，相關交易規定有待細化。三是碳排放核查制度尚待完善，主要表現在：核查機構資質管理依據不充分；MRV及檢查工作程序複雜，企業負擔重，數據質量有待提高。四是深圳碳排放權交易市場與全國碳排放權交易市場的銜接機制不明，例如，納入全國碳排放交易市場的重點排放單位在深圳碳交易市場的退出機制不健全。

基於以上問題，建議對深圳的碳交易制度進行完善，主要內容如下：

首先，優化配額管理制度，提高管理效率。總量設置上應更為嚴格，建立配額絕對總量控制，並可根據市場盈餘調整年度管控單位配額總量；配額分配方法根據主管部門對配額總量的調控增加相應調整係數。進一步優化配額總量確定和分配流程，提高管理效率。

其次，進一步規範碳排放權交易活動。按照國家有關整合交易方式的相關規定，新增委託交易的交易方式，進行碳交易產品的創新，新增碳普惠制減排信用交易品種。創新設立公益碳賬户，建立健全碳普惠制度，進一步加強交易活動的監管。

再次，完善碳排放核查與配額履約，優化營商環境。通過建立碳排放強制報告制度，滾動調整納入管控單位名單，明確管控單位的行業調整、退出及新增管控單位篩選的流程安排。改變企業委託第三方核查、政府委託第四方抽查的模式，調整優化碳排放和生產活動產出數據報告的核查方式和流程，降低企業負擔，壓實核查機構責任，強化信用管理，提升數據準確性。

最後，加強與其他碳排放權交易市場的發展協調。全國碳交易市場運行後，符合條件的地方交易市場中的重點排放單位被納入全國市場，隨着全國碳交易市場的擴大，覆蓋更多的企業、行業，地方交易市場必然會不斷萎縮。深圳碳市場規模小、影響有限，應該尋求自己的發展特色和方向，從覆蓋範圍、制度設計、市場運行、交易品種、金融支持等方面進行探索，繼續為全國碳市場提供先行先試的經驗借鑑。

展望未來，深圳碳交易市場應當加強與全球各碳市場的合作，借鑑國際碳市場的發展經驗，儘快建立一套規範、嚴密、先進的碳交易制度。這既是我國參與全球氣候治理、引領全球生態文明建設的需要，更是貫徹落實黨中央推動高質量發展重大部署的重要戰略手段。