仇葉 | 督查頻率越高，負向效應越明顯？破解“督查悖論”的關鍵在於以督促統_風聞

仇葉｜武漢大學社會學院副教授

本文原載《探索與爭鳴》2022年第7期

原題《以督促統：督查制度的政策層級統籌機制及其實踐》

非經註明，文中圖片均來自網絡

問題的提出

中共十八大以來，中國進入國家治理體系與治理能力現代化轉型的重要時期。建立高效的公共政策執行體系，確保國家各項戰略部署與大政方針的貫徹執行，成為治理轉型的重要內容與基礎保障。中共十九屆四中全會明確提出，需要“健全權威高效的制度執行機制，加強對制度執行的監督，堅決杜絕做選擇、搞變通、打折扣的現象”。正是在這一背景下，督查制度的重要性日益凸顯。**督查是指政府體系內自上而下展開的對關鍵決策與重點任務進行追蹤、核查及督促的監督檢查行為，它是確保政策執行達到預期績效的重要手段。**現階段督查被使用的頻率與強度均超過以往，它已然成為國家治理體系中不可忽視的重要環節，不斷塑造着各級政府的行動邏輯，是闡釋各類治理現象的重要變量。

現有文獻從兩個角度展開督查研究。**其一，基於治理功能的分析視角，**將督查視為具有積極治理功能的中觀機制，在科層體制中分析督查功能的實現路徑。一是將督查視為政策執行的控制糾偏機制，指出它能夠有效克服科層體制信息不對稱、有限激勵、責任主體分割、政策模糊等問題，通過問責壓力、規則釐清、組織整合等手段，有力約束地方政府行為，確保政策執行到位；二是將督查作為政府治理模式的轉換機制，它能夠縱向貫徹上級決策、橫向協調部門關係，起到任務下達、重大問題解決、組織協調的功能，推動科層組織的運動化。**其二，基於問題闡釋的分析視角，**立足近年來的“督查悖論”，着重分析督查實踐的負面效應與內在機制。有學者指出，督查頻率增加伴隨着大量負向治理效應的產生，形成了顯著的“督查悖論”，這是治理體系出現問責泛化、形式主義、幹羣衝突等問題的重要原因。總體而言，現有研究從多角度闡釋了督查制度的侷限性，主要包括：督查模式與政策場域匹配度較低，引發督查過於密集，難以聚焦關鍵問題；督查制度具有科層慣性，容易陷入督查泛化、強化、虛化等問題；行政體制信息堵塞、上級控制力度偏緊，降低了督查效率。

現有研究具有重要的啓示意義，但仍有兩個基本問題值得深入探討。第一，督查引發的治理效應高度複雜，其帶來的正向功能與負面效應在治理體系中並存。這表明，對督查的分析不能只着眼於單向度的治理功能分析與問題闡釋，督查正向治理功能的發揮依賴特定的條件，必須深入剖析督查制度運轉的內在機理，理解督查的正向功能與負向效應是如何在同一套制度中生產與轉換的。第二，現有研究概括了督查問責、協調、糾偏等一系列的運轉機制，但仍然在相對抽象的層面進行論述，抽空了督查制度運轉、展演自身邏輯所處的具體結構，從而導致研究的簡化。事實上，作為一項政策執行的控制手段，督查制度深度嵌入在中國層級化的政策體系中，政策層級結構的客觀存在決定了督查的複雜性與難度。離開了政策層級結構，難以真正理解督查制度的運轉機理與正負功能的轉換機制。

基於此，本文強調政策層級結構的重要性，將督查視為以問題為導向的政策層級統籌機制，並聚焦以下兩個問題：一是研究督查制度的性質，以及它如何在政策層級結構中實現政策層級的整合與統籌；二是分析政策層級統籌機制在督查實踐中是如何失效的，並導致“督查悖論”的產生。“督查悖論”的分析既呈現了當前督查的實踐形態，更闡明瞭督查正負治理效應轉換的邏輯，從折面印證了督查統籌政策層級機制的屬性與實現機理，與前述分析形成對照。本文將表明，中國政策體系突出的層級特徵決定了督查必須處理好與政策層級結構的關係，它能否同時兼顧政策決策與政策執行的客觀規律和豐富信息，對一線的政策執行進行精準的問題甄別，識別出真正“重大”與“重要”的問題，是督查發揮治理效能的關鍵。

具體行文上，本文分為三個部分。首先，呈現督查制度嵌入的政策結構，闡釋其政策層級統籌機制的基本性質與運轉機理；其次，分析督查的實踐偏差及其對公共政策體系運轉的影響；最後，建立本文結論，提出政策建議。

政策層級結構與督查的層級統籌機制

督查制度是確保國家大政方針與重點政策得到有效落實的執行控制手段，政策體系的特徵將直接影響督查制度的運轉邏輯。中國政策體系的層級特性表現得尤為突出，督查制度的運轉深度嵌入在政策層級結構中，扮演着推動政策層級統籌的重要角色。

（一）政策層級結構與督查制度的基本性質

公共政策的層級結構是指，政策從決策到執行存在較長的科層等級鏈條。在中國的政策體系中，中央層面出台的政策通常具有戰略性與方向性，並未嚴格規定實施細則，而是形成宏觀的統一政策決策。地方政府需要根據中央的政策精神進行逐級轉換，建立相對細緻與在地化的政策執行方案，完成政策從抽象到具體的過程。由此，政策沿着科層體制層層下達細化，並最終實現執行。這就使**政策決策與政策執行之間存在顯著的層級分化，其既帶來了政策體系集中決策、分散執行的優勢，也使政策層級間的張力增加。**一方面，信息的不對稱性擴大，這使政策執行更容易滋生尋租空間，也增加了政策決策契合執行環境的難度；另一方面，委託代理關係遭遇多層重疊，政策決策的權威性可能被層層弱化，引發責任落實不到位等一系列問題。同時，末端的執行主體也容易陷入權威資源不足、缺乏執行能力的處境。其中的複雜性正在於，如何在政策層級結構中處理好政策決策與政策執行分化與統一的雙重關係，實現政策統一性與靈活性、規劃性與實踐性、上級權威與下級執行有效的有機結合。

正是在這一意義上，**政策的層級治理對中國政策體系的良性運轉意義重大，統籌政策決策與執行構成了其中的關鍵問題。督查作為一種典型的控制手段，天然處於“戰略計劃和操作控制之間的過程”，是國家實現公共政策層級統籌的重要治理機制。這突出表現在督查能夠實現跨層級治理，具有領導授權與一線在場的雙重特徵，具備有效聯動不同政策層級的職能與能力。**一方面，督查是領導體系的重要組成部分，服務於領導的重大決策。領導授權構成了督查的啓動機制與權威來源，領導意圖更直接影響督查的目標確定、過程展開與結果應用。正是基於與領導體系的緊密關聯，督查機構能夠更確切領會政策意圖，與領導進行有效信息溝通，並被賦予調用或鏈接權威資源的能力，推動權威資源的下沉。另一方面，督查直接進入政策執行一線，具有一線在場性。通過資料查看、實地走訪、組織談話等多種手段，督查人員能夠圍繞上級的工作思路，監督檢查各項決策的實施進展情況，獲取真實信息，對政策執行狀況進行獎懲與上報。由此，督查既能夠自上而下將領導的意圖與權威資源帶入政策執行場域，又能自下而上獲取一線信息，及時作出評估與判斷並向上反饋，從而克服信息不對稱與委託代理關係重疊等問題，推動政策層級的有效統籌。

具體而言，督查對政策層級的統籌表現在以下三個面向。**第一，政策規則的釐定與清晰化。**政策決策具有宏觀性、概括性的特徵，督查使上級政策意圖更明確，並在一線糾正各類執行偏差行為的過程中，建立更明確與因地制宜的中觀指標與規範，整合政策決策的統一性與政策執行的靈活性。**第二，責權關係的平衡與理順。**督查是領導權威資源下沉的重要過程，它將強化科層體制內的壓力結構，釋放上級政府的檢查問責權，明確執行主體的責任；同時，引入領導權威資源有助於協調各方關係，推動問題解決，從而實現上級權威與下級有效執行的有機結合。**第三，建立信息反饋體系，提高政策決策與政策執行的契合度。**督查能夠及時反饋政策實施中的問題，為政策決策的修正與完善提供基礎，推動政策決策規劃性與政策執行反饋性的整合。可以看到，良好的督查並不是政策決策的刻板傳達，而是兼顧政策決策與政策執行的優勢和特點，推動兩者更高程度的協調與整合，提高政策體系整體的科學性與執行力。

由此，督查就構成了不同政策層級有效互動與整合的重要載體，它的實踐是政策體系層級關係理順的重要過程。正如有學者指出的，督查是“貫穿政策決策和實施全過程的‘鏈中之線’，缺少了這個線條，各個環節就容易斷開”。這深刻表明，督查並不是簡單的執行控制手段，而是應對政策層級分化、推動政策層級統籌的基礎性制度設置。

（二）問題甄別與督查雙向性：層級統籌的實現基礎

區別於其他層級治理機制，**督查制度突出問題導向，其首要任務是發現問題而非常態化的評比與表彰。**問題的有效精準甄別構成了督查實現政策層級統籌的核心條件，這也是評判督查人員是否有效履職的基礎指標。所謂的問題甄別是指，依據一定的標準對督查對象的政策執行狀況進行檢查與評估，問題化政策執行中的某些行為，並針對問題進行獎懲、協調、推進，形成具有價值傾向的評價信息。正是在這些問題的甄別中，政策決策的領導意圖與政策執行的客觀規律互為標尺，相互衡量與評判，實質性地推動高度概括性、規劃性的政策決策與高度具體化、實踐性的政策執行相碰撞，使上級權威主體與下級執行主體發生互動。這意味着，不僅政策決策作為標尺衡量政策執行的狀況，政策執行同樣是檢驗政策決策是否合理的尺度。在多重信息與責權關係的交匯和聚集中，督查將最終析出更加清晰的政策規則、權責結構、信息反饋體系。因此，問題甄別不僅僅是針對個別現象的糾偏，更是通過對具體問題的處理，樹立標準、建立規範，推動各層級主體進行行為調整，從而整體提升政策決策水平與政策執行效果。

可以説，**問題甄別是督查制度領導授權與一線在場的治理優勢真正發生融合，並推動政策決策層與政策執行層產生深層次碰撞、溝通與整合的核心手段。**甄別出何種問題將直接影響督查析出什麼樣的政策導向，最終作用於政策層級統籌機制的實現，因此精準的問題甄別意義重大。那麼，關鍵就在於如何確保督查制度的問題甄別能力。

顯然，這不是簡單的對標找差，基於督查所處的政策層級結構，問題甄別高度複雜，督查必須同時面對政策決策與政策執行的雙重邏輯和雙重信息：一方面是宏觀、簡約、理想的政策文本，另一方面是高度差異、豐富、靈活的政策實踐與執行規律，後者在地方政府的行動中變得更加複雜難辨。督查要在這兩者間甄別出真正具有“普遍性、政策性、傾向性”的問題，必須具有雙向性。一般來説，督查的問題甄別基於兩個基本流程：一是建立督查規則與指標，作為問題評判的標尺；二是獲取有效信息，對標找差，作出問題評判。因此，督查的雙向性就表現在兩個層面：一是督查標準既要貫徹領導意圖，又必須尊重政策執行的客觀規律；二是信息獲取的全面與客觀，這既要求對領導意圖的充分領會，更要深入一線，獲取準確的政策執行信息。督查的雙向性是確保督查標準有效性、包容性和督查信息完整性、客觀性的基礎條件，使其能夠適應政策層級結構，精準識別出真正重要的問題。

事實上，針對督查的雙向性，中央有明確的認識與導向，並在各類文件與講話中予以闡釋。一方面，督查機構必須代表上級政府的政治意圖與政策精神，要從宏觀全局上考慮問題，確保督查規則與國家大政方針保持高度一致，強調督查人員要“對政策有準確、嚴謹、透徹的把握……從思想上、行動上與黨中央保持高度一致，增強貫徹落實中央和省委重大決策的自覺性與堅定性”。另一方面，督查必須尊重政策執行的客觀規律，具備一線執行的邏輯與視野，能夠形成包容政策執行差異的標尺，“體現差異化要求，避免‘一刀切’‘一鍋煮’”，真正衡量政策執行的成效，釋放基層政策執行的活力，“激發幹部崇尚實幹、攻堅克難的責任與擔當”。同時，督查信息的獲取更是需要深入到一線的政策執行場域，“堅持走羣眾路線，加強常態化了解，多到現場看，多見具體事，多聽羣眾説”，“要深入實際、深入基層，摸清情況，打破砂鍋問到底，看準了的問題要一竿子插到底”。可見，督查的重要優勢正在於能夠真正下沉到政策執行的一線場域，通過跟蹤、檢查獲得大量的信息，將國家的政治意圖與政策實踐相結合，進行精準的問題甄別，推動層級間的互動與統籌。

從根本上來説，**督查的雙向性是督查制度契合政策層級結構的一種表現，也是其政策層級統籌屬性的內在要求所決定的。**儘管督查服務於領導決策，是領導體系的重要構成部分，強調對政策執行的糾偏，但政策體系的客觀層級結構決定了，政策決策的有效落實必須兼顧基層社會的多樣性、複雜性與實踐性，政策決策必須包容政策執行的客觀規律，處理政策執行過程中反饋的複雜實踐信息。政策決策與政策執行的分化統一關係決定了，督查如果無法處理好這一關係，同時包容兩者的客觀規律與信息，其問題識別的精準性就難以保證，以問題為基礎析出的政策規則、責權結構與信息體系將無可避免地出現扭曲，也就難以引導不同層級的政府展開良性互動。正是在這一意義上，督查的雙向性與問題甄別的精準性構成了督查發揮政策層級統籌效能的基本方式與基礎條件。

單向度督查與問題甄別困境

督查的雙向性與問題甄別能力密切相關，它推動政策決策與政策執行的邏輯與信息互為參照，服務於精準的問題識別。但在實踐中，督查逐漸呈現出單向度的顯著特徵，背離了層級統籌機制的基本屬性，並陷入問題甄別不精準與問責泛化的困境。

（一）單向度督查的產生與表現形式

近年來，督查制度被普遍運用於國家治理，但其單向度的特徵日益凸顯，並集中表現在以下兩個方面：第一，在督查規則層面，督查日益缺乏對政策執行客觀規律的包容，“督查一刀切”等亂象就是這一層面的集中體現；第二，在信息獲取層面，督查未能真正做到下沉基層，客觀全面瞭解政策執行的複雜狀況與多元信息。顯然，在政策層級體系中，一旦督查無法包容政策執行的規律與信息，它對政策決策的理解與領會事實上也將出現一定程度的偏差。因此，單向度督查在表面上是指督查脱離政策執行規律與一線信息，出現工作方法的偏差；在深層次上則是督查難以契合政策層級結構，無法處理好與政策執行層級的關係，片面化地理解政策決策，背離自身政策層級統籌機制的一種制度偏離現象。具體而言，單向度督查表現出以下特徵。

**其一，督查格式化，即缺乏對政策執行差異性的包容。**一是政策規則不斷剛性化。單向度督查傾向忽視政策執行靈活性的需求，通常採取剛性規則對政策執行空間進行再界定。例如，精準扶貧政策規定，具備勞動力的貧困户才有資格獲得公益性扶貧崗位，以防止扶貧政策過度福利化，弱化貧困人口的脱貧動力。為了增加便利性，一些督查未深入瞭解地方的勞動力結構，規定凡貧困户超過60歲就不符合公益扶貧崗的要求。二是負向處理政策執行中的模糊性問題。基層社會存在大量無法標準化的信息，但在具體場域中，這些模糊信息能夠獲得實質性的內涵與解釋。單向度督查缺乏對一線政策執行信息的充分獲取，傾向於對政策執行的模糊性予以問題化處理。例如，不少鄉村早期自主建設的沼氣廁所不同於標準化水沖廁所，但同樣達到了環保清潔要求。這些沼氣廁所就成為政策執行中的模糊點，不少督查將其簡單歸為未進行廁改的旱廁，並對地方政府的工作予以負面評價。這顯然進一步強化了督查格式化的傾向。

**其二，督查頂格化，即按照上限標準進行督查，強調各項政策執行必須達到最優狀態。**這表現在兩方面，一是督查標準過高，超過政策決策的規定要求。以生態環境保護中的禽畜養殖場拆除政策為例，不少地區的環保政策明確規定，禁養區、限養區與一般區域的拆除率不同，允許限養區與一般地區保留一定比例養殖場。但大量環保督查採取“一刀切”的做法，造成禽畜養殖場的大規模拆除。二是儘管未明確設置頂格化的規則，但採取“問題化”督查取向，缺乏對政策執行全面狀況的綜合判斷，一旦政策執行有瑕疵就予以通報問責，否定地方政府的整體工作。這必然要求地方政府“面面俱到”，避免出現差錯。以人居環境整治為例，環境治理具有長期性、反覆性的典型特徵，一定程度的治理瑕疵無可避免。督查實踐中，各地普遍不區分問題大小，一旦發現垃圾就予以通報問責，“不挑幾個錯誤不罷休，以顯示督查的成效”，這些被通報問責的治理瑕疵將直接影響地方政府在政策執行中的排名。這在客觀上提高了政策執行的標準，導致地方政府承受的督查壓力急劇膨脹。

**其三，督查反思性弱化。**政策決策的合理性需要在政策執行中予以檢驗，督查作為重要的信息反饋渠道，必須具備一定的反思性，對政策決策的不完備保持洞察與敏鋭性。當前，政策執行領域存在大量客觀的執行困境，督查一度被基層幹部視為反饋問題、獲得上級關注的重要渠道。但當督查日益呈現單向度的特徵，忽視政策執行的客觀規律、脱嵌一線治理場域時，必然導致督查反思性的下降。督查越來越傾向於單向度要求地方政府對各項政策的硬執行，忽略政策規則本身可能存在的不完備性，甚至出現將基層反映的問題作為督查整改的主要內容，要求基層快速解決，否則予以問責處罰的現象。由此，不少偏差政策不僅未被及時糾正，反而在督查壓力下被硬執行。例如，在扶貧產業政策中，地方政府被要求限期全額投放產業扶貧資金，且不允許出現資金虧損。鄉村產業發展機會有限且存在較大市場風險，在督查壓力下，基層幹部無論是否及時投放資金都可能遭遇被問責的風險。由此，政策執行的客觀困境就通過督查被轉換為幹部履職不力的問責問題，然而，責任落實並未真正提高政策的合理性與地方政府的政策執行能力。

（二）問題甄別混淆與問責泛化

隨着督查的雙向性被打破，督查很大程度上異化為將格式化、頂格化的規則對標複雜多元政策執行的單向度過程。這必然導致督查難以正確處理與分辨政策執行中的各種複雜現象，背離抓重點、抓焦點的督查目標，在問題甄別中出現多重混淆（見表1）。

**首先，政策執行差異性的混淆。**統一政策決策具有多樣化的執行格局，面對地方執行差異性，督查必須有效區分政策在地化執行與政策執行偏差的不同。政策在地化是地方政府根據政策環境的具體特徵，在合理範圍內靈活執行政策的體現，有利於提高政策的社會適應性，這也是國家賦予地方政府的制度性權力。相反，政策執行偏差則是政策背離政策精神與執行規範，出現變通執行、政策走樣的體現。兩者存在本質差異。地方政府通常會利用上下級信息不對稱，通過各種策略主義手段進行政策包裝，應對上級的檢查。督查正是要區分出兩者的差異性，包容合理的政策在地化，對政策創新的正面典型予以肯定；同時，嚴格督查各種類型的政策執行偏差，並予以通報批評，進行及時糾偏。單向度督查強調格式化的督查標準，這一督查準則本身就缺乏區分政策執行差異性的能力，這必然導致督查的包容性與客觀性受到影響，大量合理的政策落地將被視為背離規範的執行偏差行為。

**其次，政策執行困境性質的混淆。**政策進入複雜政策環境時，可能出現落地困境，表現為執行進度滯後、政策效果不顯著等問題。這可能基於兩重原因：一是政策執行主體工作推進不力、執行方式不得當，導致政策執行未達到預期進度與效果；二是政策決策存在偏誤，部分決策難以契合客觀的社會環境與社會需求，或是政策執行的權責關係未得到有效理順，阻礙了政策執行主體的責任履行。顯然，在政策制定階段，政策規則難以做到完全契合地方實踐，權責關係的配置也存在優化空間，這些都需要在政策推進中及時修正，以提高地方政府的政策執行能力。在政策執行場域中，政策決策偏誤與執行不力很可能都表現為政策落地困境，但兩者的責任主體不同，督查必須辨別出兩者的差異，以硬督查糾正地方政府的懶政行為，對待決策偏誤則需要審慎，在多方驗證考察的基礎上及時反饋，為政策修正與調整提供依據，或是引入權威資源，協調權責關係，推進政策的有效執行。然而，隨着督查忽略政策實踐對政策決策的反饋作用，政策執行困境的實質難以得到有效辨析。

**最後，政策執行不完備性的混淆。**由於政策執行成本與不確定因素的普遍存在，政策執行難以達到完備狀態，執行瑕疵與執行剩餘難以避免，這是政策執行的客觀規律所決定的。一般來説，除部分零容忍的核心政治任務外，上級政府都會設定政策執行的基本達標率與容錯率，着重對政策執行程度進行總體考評，為地方政府提供一定的彈性與緩衝空間。因此，督查人員進入政策執行場域時，必須判斷政策執行的不完備是否處於容錯率與達標率允許的範圍內，是屬於邊緣問題還是重大失誤，形成對地方政府政策執行狀況的總體考評。顯然，一旦超出了政策決策賦予的容錯空間，或是某些執行問題對全局工作產生了較大的負面影響，督查就必須發揮糾偏矯正的功能，敦促地方政府積極整改。反之，則需要理解政策執行的規律，在合理範圍內容許執行不完備現象的客觀存在。單向度督查強調督查規則的頂格化，天然排斥政策執行的不完備性，這一領域的問題甄別出現混淆也就難以避免。

顯然，督查不是要面面俱到，不可能對政策執行的所有信息與細微規律都予以把握，但問題的甄別結構仍然客觀存在，督查必須對發現的各類問題進行性質判斷，並予以分類處理，這是督查有效性的重要基礎。督查以確保大政方針的推進與落實為主要目的，越是重大與重要的問題，越是需要進行審慎研判，作出準確的分析。在雙向的督查中，政策決策與政策執行互為標尺，依託有效的信息獲取，督查能夠建立合理的問題甄別結構，分辨出真正的政策執行偏差。而單向度督查精準甄別問題的能力顯著下降，當格式化、頂格化、缺乏反思性的督查對標差異化、多元化、實踐性的政策執行時，必然導致地方政府合理的政策執行與客觀面臨的執行困境都被視為政策執行偏差或政策執行不力。在當前督查廣泛啓動問責機制，以問責總領各項治理任務推進的基本背景下，被甄別的各類問題通常都被納入通報、問責、整改的範圍，予以較強的負向激勵。正是在這一過程中，督查過度問題化了地方的政策執行，難以真正精準識別具有傾向性、政策性、普遍性的問題，並引發問責泛化。

政策層級統籌失效及其後果

問題的精準甄別是督查發揮政策層級統籌機制的基礎條件。一旦無法將真正的政策執行偏差分辨出來，陷入問題甄別的混淆與問責泛化中，督查不僅無法對政策層級進行有效統籌，反而將成為層級間進行有效溝通與良性互動的梗阻，帶來嚴重後果。

（一）政策層級統籌機制的失效

督查的問題甄別與處理不是針對個別問題，而是將問題放到集體中衡量，形成有價值的比較性評價與獎懲，引導各層級政府行為的調整。正是在這一意義上，**問題甄別是政策決策與政策執行相碰撞、對政策層級關係進行重新梳理的重要過程。**單向度督查導致不同性質的政策執行問題被混淆，對這些問題的處理將持續釋放強烈的政策導向與信息，並影響政策決策與政策執行主體的互動模式。一方面，領導的政策意圖被刻板化為高度頂格化、剛性化的指標，並通過問責強壓影響政策執行主體的行動；另一方面，政策執行層級的豐富信息被簡單化為政策執行主體對上級要求的偏離，並通過向上反饋服務於領導進一步的決策。督查制度在政策體系中的位置決定了它仍將作為政策體系層級互動的重要媒介，但問題甄別的混淆使其不僅無法解決政策層級分化帶來的諸多問題，其釋放的導向與規則反而加劇了層級間信息溝通的錯位、責權關係的混亂，使各級政府的判斷與行為偏離合理狀態。

可見，督查作為政策決策與政策執行的連接線，一旦自身無法保證有效性與客觀性，其嵌入政策層級結構的治理優勢將轉變為扭曲層級間互動關係的強大推力。由此，督查的層級統籌機制出現失靈，其逐漸成為政策層級間進行有效溝通與互動的梗阻，加劇政策決策與執行之間的張力。此時，督查頻率與強度越高，產生的負面效應越大。正是在這一過程中，“督查悖論”被生產出來，督查走向了自身積極治理功能的反面，實現了正負功能的轉換。

（二）政策層級統籌失效的多重後果

1. 政策執行效率的降低

政策層級統籌的失效導致政策執行效率的降低，主要源於兩個重要原因。

首先，政策統一性與靈活性的統籌度降低，政策執行日益缺乏因地制宜的彈性空間。隨着督查以格式化、頂格化的剛性指標作為問題甄別依據，在強大的問責壓力下，地方政府將快速進行行為調整，其不僅傾向於嚴格遵從督查的規則，且不斷自我加壓，儘量減少政策執行的差異性與模糊性，提高政策的執行標準。由此，單向度督查的過度問責與地方的避責邏輯相互強化，不斷導致政策規則剛性化。中國基層社會的區域差異顯著，剛性政策規則降低了政策決策與基層社會的契合度，弱化了地方政府的柔性治理能力，但為了應對督查考核，這些政策又不得不在鄉村社會進行“硬着陸”。大量政策按督查指標落實，但執行效率低下，無法達到預期效果，且造成公共資源浪費與幹羣衝突等顯著問題。例如，公益扶貧崗按60歲的年齡“一刀切”界定貧困户的勞動能力，既不符合鄉村社會實際，更損害了老年貧困户獲得救濟的權利，使貧困户怨氣極大。可見，政策執行需要將政策文本轉化為嵌入社會的規則，單向度督查看似提高了政策執行的強度與規範化程度，但實際上是以降低政策在地化能力為代價，最終導致政策執行的效率降低。

其次，政策體系的責權關係陷入更深層次的不平衡，影響政策執行的效力。地方政府是政策落實的責任主體，但部分政策執行困境的解決超出了其權責範圍，一是政策規則本身出現一定偏誤，二是政策執行主體缺乏足夠的資源調度能力或整合能力。督查進行問題甄別不僅是糾偏過程，也是重要的協調責權關係的過程。基於領導賦予的權威資源或引起領導的關注，督查能夠在問題的處理中實現權威資源的下沉，明確各方主體責任，從而推進問題解決，提高地方政府的政策執行力。然而，在單向度督查中，不少政策執行遭遇的客觀困境被混淆為政策執行偏差，這既意味着政策執行主體的責任被進一步擴大化，也意味着督查下沉權威資源、均衡權責關係的治理功能被湮沒，其被賦予的權威資源更大程度上被用於傳導壓力與下壓責任，加劇了治理體系責權分配不平衡的問題。由此，因上級決策偏誤或責權關係配置不合理帶來的政策執行困境就難以得到解決，進而影響政策的執行效率。

可以看到，當督查不斷析出不合理的政策規則，將責任過度向下擠壓時，政策的包容性與上級的權威資源事實上被損耗，政策執行也就無法獲得必要的自主空間與匹配的權責關係。政策決策與政策執行的統籌出現困境，政策執行也就陷入更加低效的狀態。

2. 政策決策合理化能力的弱化

問題甄別是政策執行信息反饋的過程，這些信息構成了領導決策的重要參考與依據。單向度督查在一定程度上阻礙了層級間精準的信息反饋體系的建立，將影響上級政府對政策合理性與政策執行形勢的判斷，導致政策體系決策能力的弱化。

第一，政策決策修正與完善的時效性降低。政策決策的完善需要過程，其初次進入執行領域時難免存在一定的偏誤與不完善。當前，中國正處於向服務型政府轉型的重要時期，國家的政策制定和服務供給需要更契合社會需求，這對政策決策的科學性提出了更高的要求。然而，近年來治理體系中不合理的政策卻顯著增加，且通常無法在短期內得到修正。2019年，中共中央辦公廳頒佈《關於持續解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》，明確提出當前廣泛存在“空中政策”“本位政策”的問題，要求各級政府提高政策水平與政策能力。督查服務於領導決策，是上級政府獲取政策執行一線信息的重要制度安排，當它無法包容政策執行的客觀規律與豐富信息時，也就難以建立有效的信息反饋體系。這必然堵塞地方向上反映情況的渠道，影響上級政府信息獲取的及時性與客觀性，極大降低政策決策修正與完善的效率。大量“空中政策”“本位政策”長期得不到糾正，既與政策決策本身有關，也受到督查層級統籌能力下降的影響。

第二，影響上級政府對政策執行格局的整體判斷，不利於政策體系保持鬆弛有度。中國的行政體制具有靈活性，上級政府能夠根據治理情境，使用不同的制度工具，改變行政體制內部的壓力狀態，強化或弱化對地方政府的權力授予。顯然，當政策越無法在下級得到有效執行時，上級政府越傾向於釋放權威資源，啓用更積極的治理工具，通過高強度的動員、問責等壓力強化手段，收縮下級政府政策執行的自主空間，提高下級對政策執行的重視，修正各類政策執行偏差行為。當上級釋放的權威與壓力匹配下級的政策執行狀況時，行政體系的治理效果就相對較好。當前的問題在於，督查實踐出現顯著的問題甄別困境，將地方政府的正常履職行為予以問題化。由此，大量“問題”與問責信息湧向政策決策層級，這必然在一定程度上影響政策決策主體對科層體制運轉狀態的判斷，進而選擇更加積極的治理工具，強化對體制的動員程度，並壓縮政策執行的自主性。過分釋放的權威與壓力使行政體制處於過熱狀態，不利於政策體系保持鬆弛有度。正如有學者指出的，政治動員機制被過度使用容易加重基層負擔、損耗治理資源，影響國家治理體系的正常運轉。

3. 政策系統運轉的負荷增大

隨着政策層級間的溝通與互動出現梗阻，一方面，部分政策規則日益偏離政策執行實際，且難以得到及時修正；另一方面，政策決策的權威資源持續釋放，且建立起更加頻繁與高強度的督查檢查，日益強化責任的下壓。這將不斷增加政策系統運行的負荷，導致大量冗餘性事務的產生，損耗我國政策體系的內在活力與可持續治理能力。

首先，政策體系日益臃腫，引發各類形式主義的泛濫。隨着政策規則日益偏離基層社會的實際或超越地方客觀的政策執行能力，大量政策難以真正落地，地方政府就只能採取形式主義的方式予以應對，“以形式應對形式”。例如，通過建立複雜精美的台賬，應對各類督查檢查；進行擴大化的治理，不計成本地消除客觀存在的治理瑕疵，甚至進行各類包裝，製造精美的政策景觀。同時，即使一項政策被實質性地執行，地方政府也需要投入大量精力處理各類冗餘性的工作，採取各種手段論證政策的合理性、規範性，消除政策執行中的模糊性、不完備性等客觀問題。例如，大量聘請第三方機構、反覆要求農民拍照簽字，以論證某項政策執行到位。這些形式主義的行為減少了地方被問責的風險，但耗費了大量的人財物，成為各級政府繁重的負擔，且未強化基層的治理能力。

其次，政策體系運轉的內生動力弱化。上級壓力的不斷釋放使下級政府普遍處於高壓狀態下，且越到基層，幹部承擔的壓力與風險越大。尤其是大量合理的政策執行被過度問責，更加重了幹部的心理負擔，使其陷入避責的心理狀態與行動邏輯。政策體系運轉的科層內驅力被損耗，越來越依賴自上而下的壓力驅動，整個體系陷入更加惰性與高成本的狀態。同時，社會對政策的認可與配合構成了政策體系運轉的另一個重要動力，在國家向基層下沉大規模公共資源的背景下，社會積極性的調動變得更加重要。然而，各類不切實際的硬政策與硬執行的增加，導致基層社會普遍產生不滿情緒，社會的政策接納度與參與度顯著下降。由此，政策的落實不得不更多依賴行政手段，耗費更多的行政資源，且不一定得到城鄉居民的認可，獲得良好的執行效果。這一現象在各類政策的執行中都普遍出現。從根本上來説，正是政策層級統籌程度的降低，政策系統與社會系統的柔性互動結構被磨損，兩者達成一致的成本上升，降低了政策執行的效率。

綜上所述，伴隨着督查對國家治理體系的深度嵌入，其統籌政策層級的功能日益凸顯，但治理機制失靈引發的負面效應亦隨之增加。如果無法解決這一問題，單向度督查將使整個政策體系逐漸陷入過度緊張、缺乏彈性的低效狀態，對國家多個層面的政策能力產生影響。

結論與討論

督查制度是中國國家治理的重要工具。學者們很早就意識到督查是以問題為導向的政策執行的糾偏控制機制。然而，問題的甄別與糾偏並不是簡單的對標找差，其中的複雜性正在於，督查制度高度嵌入在公共政策體系的層級結構中。這是很多研究沒有充分注意到的。這一結構的存在決定了，**督查必須同時面對政策決策與政策執行的複雜關係，且在貫穿兩者的邏輯與信息中識別出真正的問題。**在這一意義上，督查的問題甄別過程推動了政策決策與政策執行的交匯，這兩者作為彼此的參照標準與信息依據，進行碰撞與互動，析出具體的問題。正是依靠對這些問題的評判與處理，督查得以進一步釐定政策的中觀規則，協調層級間的責權關係，建立有效的信息溝通與反饋，從而推動政策層級的統籌。因此，督查的雙向性尤為關鍵，它是確保問題精準識別，使督查發揮正向治理功能的關鍵。從根本上來説，督查的雙向性正是督查制度與政策層級結構契合的表現，政策決策與政策執行層級分化與統一的雙重關係內在決定了督查的這一特點。

這一發現不僅使督查制度的運作機理得到進一步明晰，也為現階段普遍存在的“督查悖論”提供瞭解釋，即督查的政策統籌機制是如何失效，並走向自身積極治理功能的反面的。本文的研究表明，當前督查實踐忽略了對政策執行客觀規律與一線信息的重視，呈現出顯著的單向度特徵。這使督查的問題甄別能力下降，大量合理的政策執行與客觀存在的執行困境被問題化，扭曲了政策體系中的規則、信息與責權關係。在這一過程中，督查從政策層級統籌的有效治理工具轉化為層級間溝通的梗阻，影響了政策體系的正常運轉。督查能否理順與政策層級的關係，包容政策決策與政策執行分化統一的關係，是影響督查產生正向治理功能還是帶來負面效應的關鍵。這再次表明，督查制度深度嵌入在層級化的政策結構中，與政策層級結構的關係直接決定督查的治理效力。

需要説明的是，**督查不是國家進行政策層級治理的唯一工具。**但近年來督查被日益廣泛使用，深度嵌入國家治理體系，在公共政策推進中扮演了重要的角色。這是督查偏離政策層級結構的特性會產生較大負面效應與衍生諸多問題的重要背景。同時，在不同公共政策中，督查處理層級關係的難度有所差異。總體而言，政策模糊性越低，信息獲取與甄別越容易，督查難度就相對較低。不過，即使如此，督查也必須理解自身所處的政策層級結構，確保問題甄別的有效性。更為重要的是，在現代化轉型的重要時期，國家的公共服務職能凸顯，越來越多的政策難以化約為簡單的指標，政策統一性與執行多樣性的格局將被進一步強化。這必然對國家的政策層級統籌能力提出更高要求，督查作為保障國家這一能力的關鍵機制，也就必須具備更強的包容政策執行規律與實踐的能力。

基於以上分析，本文認為需要進一步推動督查的合理化，這既涉及督查制度本身的調整，也需要在一定程度上優化政策體系，為督察制度的良性運轉提供空間。

第一，縮減督查事項，使督查真正聚焦重點問題與重要問題，減少不必要的精力浪費。督查事項過多不僅容易造成政策執行缺乏秩序，輕重不分，也耗散了督查人員的精力，使其無法真正聚焦重大問題，展開深入的調查與反思，這是單向度督查產生的重要原因。因此，可適當縮減督查事項，關注重點與重大問題，每一項政策也需要把握問題的核心與癥結，確保督查工作能夠真正到位，發揮其應有的治理效力。

第二，改進督查的工作方法。一是建立更加合理的督查規則與指標，考慮政策執行的客觀規律與城鄉居民的訴求，在正式規則確立前可開展一定的調研與論證，聽取一線政策執行主體的建議，建立更具包容性與科學性的評判標準。二是提高督查人員的政策水平，使其有更強的把握政策決策與政策執行規律的能力，並強調真正深入一線與基層，對政策執行整體狀況或重大問題進行督查，而不是將找問題、完成任務作為督查取向。

第三，提高政策決策的合理化能力，降低督查統籌政策層級的壓力。督查服務於政策決策，但政策決策本身的合理化能力建設意義重大，它也與督查制度的有效運轉密切相關。督查受到科層邏輯的影響，同樣具有向下轉移壓力的制度慣性，政策決策越不合理，無法與基層實際契合，則督查統籌政策層級的壓力越大，越有可能採取避責邏輯，向下轉移壓力，走向單向度督查。

因此，在改進督查制度的同時也需要提升政策決策的合理化能力，一是強調政策決策與基層社會的契合性，二是強調政策執行自由裁量權的重要性，確保地方獲得因地制宜執行政策的空間。這將在很大程度上減輕督查人員的壓力，增加幹部政策執行的內驅力，使督查能夠真正聚焦重點與重大問題，合理化反饋信息，更有效地發揮作用。