中國哪三省的省委書記從來只"進"不"出"? | 文化縱橫_風聞

✪ 向楊

湖南大學馬克思主義學院

【導讀】改革開放以來，省委書記、省長的空間流動日益成為一種穩定的制度化實踐，而空間流動在省委書記與省長之間、各省域之間也存在較大的差異。本文研究發現，近40年來，31個省產生省委書記277人次，省長325人次，省委書記發生空間流動的幾率明顯高於省長。一個重要特徵是，省長的空間流動以晉升為主，省委書記的空間流動卻以平調為主，而在省委書記的平調中，又主要表現為從政治經濟地位相對較低的省份流向地位更高的省份。2019年以前，北京、上海、廣東等省份從未發生過省(市)委書記向外省流出的情況。作者認為，對於即將觸碰到科層制頂端的省委書記來説，要想再往上晉升，難度已極大。讓幹部的空間流動具有梯度性，某種程度上可對流動的幹部構成一定激勵，從而為矯正有限職位晉升所帶來的激勵失靈，以及延長幹部職業生涯和精準鑑別幹部能力等提供渠道。

本文原載《理論與改革》2019年第4期，原題為《改革開放以來省級領導幹部空間流動的多維特徵分析——以省委書記（省長）為考察對象》，本文有刪節，僅代表作者本人觀點，供諸君參考。

改革開放以來省級領導幹部

空流動的多維特徵分析

——以省委書記（省長）為考察對象

幹部人事制度是中國共產黨革命和執政的關鍵性制度，正如毛澤東所指出的“政治路線確定之後，幹部就是決定的因素”。中國共產黨歷來重視幹部交流工作，早在1943年黨中央就提出：“有必要在適當程度內進行幹部交流，即上面與下面，前方與後方，軍隊與地方的幹部交流。”而這三種形式的幹部交流事實上都包含有“空間”的因素，如“前方與後方的幹部交流”就可能涉及各個根據地之間的幹部交流。

新中國成立後，幹部的空間流動開始逐漸成為一種穩定的幹部交流形式，如1962年的《中共中央關於有計劃有步驟地交流各級黨政主要領導幹部的決定》就特別提到了“地區之間”的幹部交流。1990年的《中共中央關於實行黨和國家機關領導幹部交流制度的決定》又提出“特別要注意從經濟比較發達的地區交流一部分領導幹部到經濟相對落後的地區任職”。1999年的《黨政領導幹部交流工作暫行規定》詳細闡明瞭我國幹部交流的五種形式，即在“地區之間、部門之間、地區與部門之間、上下級機關之間、黨政機關與企事業單位及社會團體之間”進行幹部交流。而2006年修訂的《黨政領導幹部交流工作規定》進一步指出“地區之間的幹部交流，重點圍繞國家經濟社會發展戰略和人才戰略、地方經濟社會發展佈局和支柱產業及重大項目建設進行”。可見，我國幹部的空間流動不僅體現為政府人事管理，而且還日益與國家有效治理緊密聯繫在一起。

“分部-分層”是現代官僚體制最為顯著的特徵之一，而我國廣闊的疆域和政府的多層級決定了幹部空間流動的多樣性和複雜性。從橫向來看，不同政府部門的幹部所擁有的空間流動機會並不相同，黨政領導幹部比其他幹部更有可能發生空間流動，如《黨政領導幹部選拔任用工作條例》就指出“交流的重點是縣級以上地方黨委和政府的領導成員，紀委、人民法院、人民檢察院、黨委和政府部分工作部門的主要領導成員。”從縱向來看，下級政府的人事權掌握在上級政府手裏，因而下級政府主要領導幹部的空間流動，能夠生動地反映上下級政府之間的關係。而省作為我國地方最高一級以及直接與中央對接的行政單元，從古至今在國家治理版圖中都佔有舉足輕重的地位，其黨政主官省委書記和省長的空間流動自然就具有更為重大的意義。基於此，本文以改革開放40年來所有曾擔任過省委書記（省長）的官員為樣本，通過量化的方法揭示改革開放以來省級領導幹部空間流動的基本特徵，並分析其背後所藴含的政治邏輯。

▍研究設計

本文的樣本包括改革開放以來所有擔任過省委書記（包括自治區黨委書記、直轄市市委書記）和省長（包括自治區主席、直轄市市長）職務的官員，不包括現任的省委書記和省長，具體的時間範圍為從1978年12月到2018年10月。其中，海南省從1988年，重慶市從1997年開始統計，這樣31個省共計省委書記277人次，省長325人次。有關省委書記（省長）人事的信息，主要來自於新華網、人民網、各省年鑑、百度百科等公開資料庫。

空間流動在本文中是指某省的省委書記（省長）任期結束後到另一省任職的情況。具體以某省省委書記（省長）任期結束後第一個任期超過1年的任職（不包括去軍隊任職）為判斷標準，如果該任職發生在外省，這視為空間流動；否則，視為非空間流動。

從省委書記（省長）的流向來看，總共有這麼幾種情況：

（1）調至中央一級機關（包括黨中央、國務院、全國人大、全國政協、最高法院和檢察院等）任職；

（2）調至另一省任職，如某省省長去另一省擔任省委書記；

（3）繼續在本省任職，如某省省委書記任期結束後擔任該省的人大常委會主任；

（4）調去人民團體、事業單位和國有企業任職；

（5）幹部職業生涯終止，如逝世、因違紀違法被查處、退休、辭職等。

本文將（2）類型稱之為“空間流動”，（3）和（5）稱為“不流動”，（4）稱為“系統間流動”，而（1）稱為“層級間流動”。周雪光等在判定空間流動時，將層級間的流動也算作空間流動，如某縣委書記調市政府任副市長職務。但這與本文的省委書記（省長）流向中央有很大不同，因為中央不是一級行政區域，流入中央的幹部也不再是地方幹部，因而此時用“空間流動”已不能顯示出他們職位的實質性變化。

空間流動率以省區的省委書記（省長）的流出率和流入率來測量。省區的省委書記（省長）流出率是指1978-2018年從本省流向外省的省委書記（省長）人數佔該時段本省產生的所有省委書記（省長）人數的百分比；省區的省委書記（省長）流入率是指1978-2018年從外省流向本省的省委書記（省長）人數佔該時段本省產生的所有省委書記（省長）人數的百分比。

▍研究發現

本文將省委書記（省長）的空間流動置於改革開放40年的背景之中，那麼時間要素必然是一個需要考察的重要方面；另外，幹部空間流動作為幹部流動的一種重要形式，其核心要素“空間”也必須要得到考察和説明。因此，我們將圍繞改革開放以來省委書記（省長）空間流動的“時間趨勢”、“表現類型”和“空間分佈”等三個方面來進行描述性統計與分析。

（一）時間趨勢

改革開放以來，31個省共計產生省委書記277人次，省長325人次。其中，發生空間流動的省委書記為60人次，佔整個省委書記羣體的比例為21.7%；發生空間流動的省長為42人次，佔整個省長羣體的比例為12.9%。

可見，省委書記發生空間流動的幾率明顯高於省長。

圖1a、1b顯示了改革開放以來各省省委書記和省長的人數分佈，將兩者對比可以發現，在同樣的時間跨度內，省長更替的速度明顯快於省委書記。而分別對省委書記和省長任期的計算也顯示，省委書記的平均任期為4.4年，省長的平均任期為3.7年。以上這些表明，中央對省委書記和省長的管理可能存在差異，因而分開考察二者的空間流動更為合理。

圖2展示了改革開放以來省委書記（省長）空間流動的時間趨勢。從省委書記來看，省委書記的空間流動頻次隨時間呈現週期性波動，且波動幅度有日益增大的趨勢，其峯值大致出現在全國黨代會年及前後；從省長來看，省長的空間流動頻次也隨時間呈現週期性波動，但與省委書記相比，其波動幅度較小，且具有更明顯的間斷性特徵。

此外，還需指出的是，省長與省委書記空間流動峯值出現的時間並不是一致的，而是前後相鄰、相互交錯的。這表明，中央在變動一部分省級領導幹部職位的同時，也保持了另一部分省級領導幹部職位的相對穩定，以實現幹部的空間流動與空間不流動之間的平衡。

圖1a 改革開放以來各省省委書記人數分佈

圖1b 改革開放以來各省省長人數分佈

圖2 改革開放以來省委書記（省長）空間流動的時間趨勢

從總體來看，省委書記（省長）的空間流動在時間上呈現出四階段特徵——1978-1984年為第一階段、1984-1991年為第二階段、1991-2006年為第三階段、2006年至今為第四階段，且從第一階段到第四階段空間流動的規模有日益擴大的趨勢。這大體上與我國幹部交流制度的演變軌跡保持一致。20世紀80年代初，在鄧小平、陳雲等領導人有關新時期選拔和培養幹部思想的指引下，我國開始有計劃地對縣級以上主要領導幹部進行交流。從1983年至1988年，省級以下的幹部交流工作全面鋪開，全國近十個省市初步建立了黨政幹部的交流制度。1990年中共中央發佈《關於實行黨和國家機關領導幹部交流制度的決定》，幹部交流政策逐漸擴展到省級以上領導幹部，且跨省區的幹部交流也日益頻繁。2006年中共中央辦公廳頒佈《黨政領導幹部交流工作規定》，使得幹部交流正式成為我國幹部管理中一項成熟、穩定的制度安排。總之，改革開放以來省委書記（省長）空間流動顯示出的時間趨勢受到我國宏觀政治因素的強烈影響，這些因素包括國家領導人治國理政思想的轉變、中央政府的換屆、國家重大政策的出台等。

（二）表現類型

改革開放以來，省委書記（省長）的空間流動有如下幾種形式：

就省委書記而言，（1）某省省委書記調至另一省繼續任省委書記；（2）某省省委書記調至另一省繼續任省委書記的同時，成為中央政治局委員；（3）某省省委書記調至北京市任市長；（4）某省省委書記調至另一省任非省委書記職務（包括省委副書記和副省長）。

就省長而言，（5）某省省長調至另一省繼續任省長；（6）某省省長調至另一省任省委書記；（7）某省省長調至另一省任非省級正職領導職務（包括省委副書記、省人大常委會副主任、省顧委會副主任等）。

可見，省委書記（省長）空間流動所流動的不只是“空間”，而且還常常伴隨着級別的流動。因此，省委書記（省長）的空間流動按照級別是否升降的標準，可以進一步細分為晉升的空間流動如（2）和（6），平調的空間流動如（1）和（5），以及降級的空間流動如（4）。考慮到北京獨特的政治地位，（3）至少應歸為平調的空間流動。

表1展現了改革開放以來省委書記（省長）空間流動表現類型的統計結果。從中可以發現，省委書記的空間流動在級別變動上以平調為主，比例為73.3%；而省長的空間流動在級別變動上以晉升為主，比例為54.8%。

這種差異主要是由於省委書記和省長各自面臨的晉升空間不同而造成的，表面上省委書記和省長同為省級正職領導，實際上省委書記比省長排位更高，這就使得省委書記在地方上已無晉升空間，但向上晉升到中央的難度又極大，而省長在地方上則仍然有省委書記這個職位可供晉升。

僅有的兩例省委書記發生空間流動且伴隨級別下級的情況均發生在20世紀80年代，其一是安徽省委書記黃璜曾調至江西擔任過兩年的副省長，其二是山西省委第一書記王謙調至四川任省委書記（由於當時設有第一書記，因此當時的省委書記相當於現在的省委副書記）。實際上這並不能視為中央對他們的懲罰，而應被視為一種特殊的任職過渡方式，如黃璜任江西省副省長兩年後，調入寧夏回族自治區任黨委書記；王謙在山西省委第一書記任期結束時已達64歲，因而安排其去另一省擔任省級領導副職可能是向離退休過渡的一種方式（王謙在該任職結束後，成為中央顧問委員會委員）。而本省省長調至外省擔任非省級正職領導職務的情況也主要發生在1982年之前（6人中有4人）。

因此，改革開放以來，省委書記（省長）的空間流動主要表現為相同職位間的平調（省委書記到省委書記、省長到省長）和不同職位間的晉升（省長到省委書記、省委書記到中央政治局委員）兩大類型。

（三）空間分佈

1.空間流出率。圖3a、3b顯示了改革開放以來各省省委書記（省長）的流出率分佈。從中可以發現：省委書記（省長）空間流動的範圍覆蓋了大半個中國，但省委書記空間流動的範圍要比省長更廣，前者涉及23個省份，而後者涉及20個省份，其中的差異主要是因民族自治區主席一般不在異地任職導致的。省委書記流出率最高的6個省份依次是青海、吉林、西藏、貴州、福建和山西，而省長流出率最高的6個省份依次是河北、遼寧、河南、吉林、陝西和甘肅。兩者均囊括了中國東部、中部、西部和東北四大地區，但省委書記的總體流出率更高。綜合來看，中部、西部和東北地區的省委書記（省長）流出率要高於東部地區，而北京、上海、廣東等省從未發生過省委書記流出的情況，這反映出它們比其他行政區域有更高的政治地位。

圖3a 改革開放以來各省省委書記流出率

圖3b 改革開放以來各省省長流出率

2.空間流入率。空間流入率可以反映一定區域在特定時間內官員的來源情況。圖4a、4b展現了改革開放以來各省省委書記（省長）的流入率分佈。在圖4b中，只有10個省份發生過本省省長由外省省長（包括省委書記）平調產生的情況，且以這種方式產生的省長數量只佔本省省長羣體的很小一部分（10個省份中的8個省長流入率均未超過20%），這説明某省省長的空間流動並不是產生另一省省長的主要方式。從圖4a則明顯可以看出，有省委書記流入的省份要遠遠多於有省長流入的省份，且幾乎涵蓋了中國所有的省級行政區域。而各省省委書記流入率也存在明顯的差異，廣東、新疆、內蒙古和山西四省的流入率均超過了50%（這説明空間流動是四省產生省委書記的主要方式）。需要指出的是，這並非是一般省級領導幹部的空間流動，而是省級“一把手”省委書記的空間流動，這也就從側面顯示了中央對各省的關注度以及各省在國家整體發展中所扮演角色的差異。

圖4a 改革開放以來各省省長書記流入率

圖4b 改革開放以來各省省長流入率

3.空間流動軌跡。中國幅員遼闊，地區差異極大，中央對各省區的發展定位也很不一樣。因此，對省委書記（省長）來説，流動到什麼職位可能很重要，而流動到什麼地方可能更為重要，它可能直接影響到省委書記（省長）的未來職業前景。為此，我們使用“流入直轄市”、“流入經濟大省”、“流入民族地區”、“流入鄰省”和“區域進階”等維度（後兩個維度與前三個維度並非是完全互斥的關係）來捕捉改革開放以來省委書記（省長）空間流動的軌跡，統計結果如表2所示。

從表2可知，在向直轄市的流動中，省長顯然比省委書記更為困難，哪怕是平級調動（省長到市長）都十分少見，這顯示了直轄市雖在法理上與省、自治區同屬一級行政區劃，但實際上卻有着更高的政治地位。

而向經濟大省的流動，無論是在省委書記還是在省長的空間流動中，都有重要的體現（尤其在省長的平調中體現得更為明顯）。可以預見，經濟大省將能幫助流入的官員創造更好的政績，進而提高未來晉升機會。流向民族地區在省委書記的空間流動中佔有較小的比例（主要表現為平調），而在省長的空間流動中佔有較大的比例（主要表現為晉升）。

少數民族地區的穩定和發展歷來都是國家的重大政治議題，因而省級領導幹部向民族地區的空間流動，鮮明地反映了中央歷練少數幹部以及促進地區間均衡發展的意圖。

流向鄰省是省長空間流動的一種重要方式，這儘管在省委書記的空間流動中所佔比例不高，但依然佔有一席之地。鄰省之間的幹部流動，對於加強省區間的橫向聯繫與合作可能有一定的正向作用。

從區域進階來看，無論職位晉升與否，省委書記的空間流動主要體現在向政治或經濟更為重要的區域流動上，這在全體中的比例為46.7%，而在平調中的比例更高，為52.3%。儘管區域進階在省長身上也有一定程度的體現，但由於省長大多可以晉升為省委書記，因而其空間流動仍以職位晉升為主。

▍結論與討論

通過對改革開放以來省委書記（省長）空間流動的描述性統計分析，可以從中歸納出以下基本特徵：

第一，改革開放以來省委書記（省長）的空間流動逐漸成為一種穩定且重要的省級領導幹部管理方式，並日益成為制度化的實踐。

第二，經歷空間流動的省委書記（省長）在整個省委書記（省長）羣體中只佔很小的比例，顯示了省級領導幹部空間流動與非空間流動（如層級流動）、流動與不流動之間的統一、平衡。

第三，省委書記與省長的空間流動在流動類型、流動比率、流動範圍以及流動軌跡上都有着明顯的差異：省委書記的空間流動以平調為主，而省長的空間流動以晉升為主；省委書記的空間流動比率比省長更高，空間流動範圍也比省長更廣；省委書記的空間流動軌跡主要表現為向更好的區域位置流動，如直轄市、經濟發達地區、東部沿海地區等，而省長的空間流動軌跡則更具多樣性，在向經濟大省、民族地區、鄰省或更好的區域位置流動中都有比較明顯的體現。這些都反映了中央對省委書記和省長實施了有差異的培養和管理模式，並呈現了“黨的領導”原則在幹部管理中的具體運作畫面。

第四，各省之間的省委書記（省長）空間流動也存在差異，這種差異彰顯了各省在國家治理中地位的差異。一般來説，如果某省的省委書記（省長）流出率愈低，而流入率愈高，則表明該省的地位越重要。

第五，省委書記（省長）的空間流動在實踐中表現為一種複雜並精心設計的政策安排，比如讓哪個省的省委書記（省長）發生空間流動、何時發生空間流動、發生怎樣的空間流動、流動到哪裏等均能發現中央仔細權衡、認真考量的“痕跡”。

那麼，如何來理解改革開放以來省委書記（省長）空間流動所呈現出的這些規律性呢？

由於省委書記（省長）是否發生空間流動是由中央決定的，而與他本人沒有多大關係，因此中央推行幹部空間流動政策的意圖，是解釋省委書記（省長）空間流動特性的決定性因素。從公開的政策文本來看，這些意圖包括：針對流動幹部本人的，如培養和歷練幹部；針對地方領導班子的，如優化領導班子結構、抑制腐敗等；針對地方治理的，如加強各地區之間的聯繫，發達地區向比較落後的地區“輸送”經驗等；針對國家治理的，如落實國家和區域重大發展戰略。比如1999年的《黨政領導幹部交流工作暫行規定》指出，進行幹部交流的目的在於“培養鍛鍊幹部，優化領導班子結構，加強黨風廉政建設和黨的統一領導，促進地區、部門之間的聯繫和發展”。而2006年的《黨政領導幹部交流工作規定》又進一步指出：“地區之間的幹部交流，重點圍繞國家經濟社會發展戰略和人才戰略、地方經濟社會發展佈局和支柱產業及重大項目建設進行。”

不過，以上這些意圖並不能很好地解釋省委書記（省長）空間流動的一個重要特徵，那就是省長的空間流動以晉升為主，省委書記的空間流動卻以平調為主，而在省委書記空間流動的平調中，又主要表現為流向政治和經濟地位更高的省區。這表明，幹部的空間流動可能有彌補職位晉升空間有限的作用，尤其是對於即將觸碰到金字塔式科層制頂端的省委書記來説，要想再往上晉升，難度已極大，因為省委書記不僅要面臨羣體內部的競爭（橫向競爭），而且還要面臨與中央同級別官員的競爭（縱向競爭）。而讓幹部的空間流動具有梯度性，這也就使得在其他條件不變或者變化不大的情況下（如行政級別不變），從一個政治或經濟地位相對較低的區域流入到一個政治或經濟地位相對較高的區域，仍然可以對流動的幹部構成一定的激勵，從而為矯正有限職位晉升所帶來的激勵失靈，以及延長幹部職業生涯和精準鑑別幹部能力等提供新的渠道。

本文原載《理論與改革》2019年第4期，原題為《改革開放以來省級領導幹部空間流動的多維特徵分析——以省委書記（省長）為考察對象》。歡迎個人分享，媒體轉載請聯繫版權方。