中國住房制度70年: 我們往往忽視了它的底層規律｜文化縱橫_風聞

李國慶｜中央民族大學

鍾庭軍｜住建部政策研究中心

【導讀】當前，中國工業化與城市化不斷推進，但也受到結構化困境的深刻影響。有論者言，在經濟提質換擋和高質量發展背景之下，過去作為重要引擎的房地產市場，也許將風光不再。重重迷霧之下，人們對中國房地產市場的發展歷史或者中國住房制度的演變歷史卻不甚熟悉。本文通過對新中國成立以來住房制度的歷史梳理，闡釋其演變背後的政治經濟原理。

作者認為，我國住房制度發展可分為四個歷史階段，即單位住房福利制度時期、住房商品化萌芽時期、全面商品化時期以及保障性住房制度建設時期。1949年-1957年間，住房的商品屬性得以部分延續；1958年-1978年間，單位住房制度具有顯著的福利特徵；從1978年到1998年，我國經歷了住房商品化萌芽時期並開啓全面商品化階段。21世紀初期，我國通過棚户區改造等舉措建立起多元化的住房保障體系。近年來，我國開啓了住房體系治理的包容性提升階段。作者認為，住房改革複雜多元的“中國經驗”，本質上是經濟體制改革與社會結構改革相疊加的產物。

在作者看來，我國正處於快速城鎮化的後半期，房產成為居民家庭的核心資產，住房難題成為影響青年一代流動與擇業的突出因素。為此，我們需要轉變傳統的社會保障理念，完善與租賃住房相配套的基本公共服務供給制度，扶持幫助新市民和青年順利進入住房商品市場，實現社會保障和城鎮化的雙贏。

本文原載《社會學研究》2022年第4期，原標題為《中國住房制度的歷史演進與社會效應》，篇幅所限，文章有所編刪，請有需要者參酌原文。僅代表作者觀點，特此編髮，供諸君參考。中國住房制度的歷史演進與社會效應▍****引言從中華人民共和國成立到1998年的半個世紀中，中國城市住房的建設、分配與管理一直實行單位住房福利制度。住房的商品屬性被否定，國家按照單位行政級別投資建設住房，住房產權公有，單位實物分配，職工低價租住。**“只住不賣”的住房福利屬性得以確立，形成了住房投資的公共性、住房分配的實物福利性、住房經營的非營利性以及住房管理的純行政性。單位福利住房制度雖然保障了職工的基本居住需求，但其弊端同樣明顯。以實物分配和低租金為特徵的福利屬性定位收窄了住房投資建設渠道，使得我國的住房建設長期處於停滯狀態。1978年全國城市人均住宅建築面積僅為6.7平方米，住房供給數量不足，人們處於普遍的居住貧困狀態。單位福利住房制度本質上是低水平的泛福利體制。自1979年起，中國進入長達20年的住房商品化萌芽期。在此期間，1986年黨中央、國務院在批覆《全國基本建設工作會議彙報提綱》時首次提出“准許私人建房、私人買房，准許私人擁有自己的住宅”的住房商品化原則。改革首先從對存量住房實施提租與租售開始，1993年國務院第三次房改工作會議提出了“以出售公房為重點，售、租、建並舉”方針，推進公有住房自有化，為住房商品市場發展創造前提條件。**1998年住房商品化進入全面啓動階段，國務院發佈《關於進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，為住房實物分配製度畫上了終止符，並開始實行住房分配貨幣化。住房制度改革切斷了職工與單位的住房聯繫，商品房社區這一新的社區類型得以形成，中國特殊的單位住房福利制度所形成的單一的單位社區開始分化，城市社會組織形式開始從特殊走向普遍。與此同時，城市居住區從職住一體走向職住分離，形成了獨立於居住空間的工作空間，進而帶動了城市商務繁華空間的形成。由居住空間、工作空間和商務繁華空間構成的典型的城市型空間結構得以塑造，往返於居住區與工作區的城市型通勤、通學模式隨之形成。

**停止福利分房後，國家開始對不同收入家庭實行不同的住房供應政策。**最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房，由於其建設速度遠落後於商品房發展，城鎮弱勢羣體的住房難以得到保障。此外，以國有工礦企業、國有林區和國有墾區職工以及單位體制之外的城市低收入者住區出現了“棚户連片”現象，與高樓林立的城市住房小區形成鮮明對照。2007年，國務院《關於解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》出台，標誌着住房全面改革以來，處於邊緣位置的保障性住房建設成為與商品房並重的住房體系建設主場，形成了住房市場經濟主線與住房社會保障主線整合共進格局。值得一提的是，2005年，始於遼寧省的棚户區改造在2008年世界金融危機之後升級為全國性棚户區改造工程，超過一億人的棚户區與城中村居民的居住條件以超常規攻堅戰方式得以改善。2015年，黨中央提出了新時代統領全局的五大發展理念，共享理念隨即成為住房體系發展的新思路、新方向、新重點。2016年，中央經濟工作會議首次提出“房子是用來住的，不是用來炒的”，把住房建設的重點放在有力有序增加保障性住房供給上，將租賃住房建設作為工作的重中之重。2017年十九大報告提出加快建立多主體供給、多渠道保障、租購併舉的住房制度，讓全體人民住有所居。2020年在制定“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要過程中，國家推出了以新市民和青年人為對象的保障性租賃住房新制度，流動人口這一長期處於市民與農民之間的第三社會羣體進入了城市住房保障範疇，住房體系治理邁向包容性發展新階段。

▍****單位住房福利制度的形成與社會特徵在中華人民共和國成立初期，**中國的住房體系在國家政治體系與經濟體系中始終處於從屬地位，住房建設與物業管理是單位組織生活保障功能的體現。**按照國家住房建設與管理政策、住房所有制改革與建設主體、單位住房分配與租賃管理機制特徵來看，其發展過程呈現出顯著的階段性特徵。（一）1949—1957年住房的商品屬性得以延續

1949—1957年的中國仍處於新民主主義社會發展階段，國家承認住房私有權，公共房產與私人房產並存，公私並舉，住房建設得以持續。城市住房政策的原則是保護舊有住宅，鼓勵私人新建，嚴格限制投機，穩定市民居住生活秩序。對於城市私有房屋和地產，在辨析其資本主義性質和封建主義性質的基礎上，承認一般私人所有房產的所有權，並保護這種產權所有人的正當合法經營活動，禁止任何機關、團體或個人任意佔用私人房屋。對於官僚資本的房產，在調查確定後加以沒收，屬於人民民主國家所有。

第一個五年計劃時期（1953—1957年），**國家住房建設方針是使勞動人民有房可住，並逐步改善居住條件，盡一切力量緩解房荒。**為此國家繼續大力保護原有私人房屋，調低租金，組織自建自住，同時成立房地產交易所，建設城市住房租賃市場。公房建設是城市基本建設的重點領域，國務院提出“統一規劃、統一投資、統一設計、統一施工、統一分配和統一管理”方針，在重點建設城市和新工業區投資建造住房。統計結果顯示，1950—1957年，全民所有制單位住宅基本建設投資佔基本建設投資總額的9.8%，住房建設規模呈穩步上升趨勢（中國經濟年鑑編輯委員會，1985）。這一時期住房建設存在的突出問題是城鎮人口機械增長率大大超過住房建設速度，人均居住面積不升反降。（二）1958—1978年單位住房制度的福利特徵

1.單位住房福利制度的形成

1958年中國進入私有住房社會主義改造階段，“一大二公”思想滲入住宅建設與分配領域，住房私有權被徹底否定，代之以泛福利住房政策。對私有住房所有權的否定導致投資渠道收窄，由公私並舉轉變為公家統建；優先發展工業的政策導向得以確立，住房建設重要性降低，住宅投資佔基本建設投資比例大幅下降。1963年召開的全國第二次城市工作會議制定了一系列積極支持住房發展的方針，調整時期住房建設有所好轉，但“文革”十年動亂又使中國的住房建設再次陷入停滯狀態。這一階段住房建設經歷了以下變革。

**第一，針對私有出租房屋的社會主義改造。**1956年，中共中央書記處發佈《關於目前城市私有房產基本情況及進行社會主義改造的意見》。從1958年起，中國開始實施私有出租房屋社會主義改造，絕大部分房屋實行國家經租房機制，僅有極少數大城市對私營房產公司和大房主實行公私合營。國家經租房屋是對城市房屋佔有者用類似贖買的方式逐步改變所有制性質。凡房主出租房屋數量達到改造起點的全部由國家統一經營，在一定期限內支付固定租金。全國所有城市和1/3的鎮進行了私房改造，涉及房屋約1億平方米。第二，“文革”十年中的住房。在這一階段，首先是人口增長加劇引發了住房供給不足。“文革”期間，城市住房建設不可避免地再次減緩。統計表明，第三個五年計劃期間（1966—1970年），全民所有制單位竣工住宅建築面積僅為5400萬平方米，佔同期基本建設投資總額的4%。第四個五年計劃期間（1971—1975年），全民所有制單位竣工住宅建築面積為12573萬平方米，佔同期基本建設投資總額之比上升到5.7%。但是同期全國城鎮人口從1958年的8400萬猛增到1977年的1.1億，住房供給趕不上住房需求的增長速度。統計表明，1977年底全國190個城市人均居住面積僅為3.6平方米，與中華人民共和國建立初期的4.5平方米相比下降了0.9平方米。其次，這一時期以非常手段逐漸形成了以公有住宅為主的住宅所有制結構。“文革”時期不僅住房的建設量低，而且私房房主還被勒令將私有房屋交公。有數據顯示，1966年“文革”開始後，北京市8萬餘户、54萬間、約765萬平方米私人房產被迫交公。

經過“大躍進”和“文革”社會主義改造政策的衝擊，城市私有房屋數量由相對優勢轉為劣勢。**公有住宅比例迅速提高，形成了公有住宅佔主導的所有制結構。**私有住房社會主義改造否定了私有權，因而也就關閉了私人自建住房的可能性。恩格斯在《論住宅問題》中指出，住宅承租人和出租人之間並非無產者和資產者之間、工人和資本家之間的交易，而是一種單純的商品買賣關係（恩格斯，2019）。取締了私人出租住宅的權利，也就最終改造掉了住宅的商品屬性，使其成為完全的生活必需品，這與平均主義分配方式相輔相成，從而在我國確立了住宅的全福利性質。2.單位住房制度的泛福利特徵

住房屬性定位是分析我國住房問題產生根源的着眼點。1949年中華人民共和國成立後，集中投資、集中分配、集中積累的計劃經濟體制得以建立，國家作為住房投資建設的唯一主體，如何權衡住房建設與經濟發展關係，決定着經濟發展與居住生活改善的關係能否平衡。**當時我國的發展戰略是把經濟高速增長作為首要目標，把住宅看作一種消費資料，置於次於生產發展的地位，實施“重積累、輕消費”，“先生產、後生活”，當生產與住房發生衝突時，住宅建設資金就會被挪去優先發展經濟，導致了住房建設的滯後局面。**單位制度最直接地決定着職工的住房福利水平，職工從單位組織中以低租金租借住房；單位體制外的城市居民依據城市户籍身份向當地政府房管部門租住公房，構成了中國城市的主要居住類型。芝加哥城市社會學派的代表人物帕克將“Gemeinschaft”譯為“community”，通過增加地域特徵、降低同質性要求，發現城市空間中存在着人的聚集以及組織與制度的彙集（帕克等，2012）。吳文藻將“community”中譯為“社區”後，專門指代與一定範圍的空間相聯繫的基礎社會類型，共同體性質往往被忽視。單位社區作為中國城市最主要的社區類型，其基本特徵是工作區與生活區聯為一體，鄰里關係是地緣關係與業緣關係的疊加，或者説是業緣關係的延長。

值得注意的是，住房和後勤保障水平在不同全民所有制與集體所有制單位之間、單位職工與單位體制外職工之間差異顯著。首先，全民所有制企業單位職工住房建設資金在企業自籌基金中優先得以安排，不足部分由企業主管部門列入基建計劃撥付；住房按照單位一定層級的官本位序列，以職工集體宿舍和家屬宿舍形式分配給職工個人。集體所有制企業職工住房建設資金從“税後積累”中解決，由於沒有國家基建計劃的支撐，集體所有制企業建房能力顯著落後於全民所有制企業。其次，城市中小學和機關、事業單位，以及其他文化、衞生、商業、服務行業的住宅建設由城市房產管理部門統一管理和組織。企事業單位職工缺房要向各自的單位申請，因無單位歸屬而沒有住房分配渠道的家庭才可以向城市房管部門申請。城市房管部門根據城市户籍人員家庭的人口數量、輩分、婚姻關係、子女數量和性別等因素，優先解決無房户和嚴重擁擠户。房管部門的住房分配原則貫徹羣眾路線，街道居民委員會建立羣眾管房組織，協助搞好房屋管理、維修、調配、拆遷等工作，實現住房供給的最低保障。以單位為主體的住房分配製度造成了不同所有制單位之間、單位社區與街道社區之間一定程度的社會不和諧。住房建設分配管理功能削弱了單位組織的主功能，單位之間的住房差異阻礙了人口自由流動，亟須確立住房的商品屬性和支柱產業定位，同時為推進以功能分化為導向的單位制度改革創造了條件。▍****從住房商品化萌芽到全面住房商品化與不斷權衡調整的中國經濟體制改革進程相同，中國住房制度改革的思路同樣是在理論與實踐的不斷探索中形成的。在落實私人住房產權改革和實現建設主體多元化的基礎上，最初實施了公房提租出售政策，以抑制不合理的住房需求，把傳統的單位住房福利制度改變為國家、企業和個人共擔機制。但是實踐證明，住房成本共擔機制實質上延續了住房的實物福利分配方式，同時福利低租金制度的存在阻礙了居民進入市場的積極性，房改政策最終轉向了停止實物分配、實行住房分配全面貨幣化的改革思路。（一）私人住房政策落實與住房建設主體走向多元

1978年底召開的十一屆三中全會把中國帶入全面改革開放時期，隨着經濟體制改革的推進，中國城鎮住房制度開始進行試點改革，從計劃向市場轉變。住房制度改革以落實私人住房產權改革為序幕，原房主所有權重新獲得承認，被政府機關、軍隊以及個人擠佔的私人房產逐步落實政策歸還原主。1978年3月召開的全國城市房產住宅工作會議要求各省、市、自治區結合落實城市私房政策，鼓勵私人投資建房，組織私人建房試點。

1978年9月，國家建委召開城市住宅建設會議，會上提出，為了實現國家制定的1985年城市職工住房人均居住面積達到5平方米的政策目標，要充分調動國家、地方、企業和羣眾多方主體的積極性，宣傳動員社會各方力量參加到城市住宅建設中來，由此開啓了我國住宅建設主體多元化的新局面。城市住房建設資金渠道放開，除國家基本建設資金、更新改造項目資金之外，新增了集體所有制單位資金與個人資金。在基本建設資金中，除中央財政和地方各級財政撥款之外，又開闢了機關及企事業單位自籌資金、海外資金以及銀行貸款等新的資金渠道。1979年，全民所有制單位住房建設資金高達77.28億元，較1978年增長1倍，佔基本建設投資總額的比重由7.8%提高到14.8%。

（二）公房提租出售與住房商品化萌芽

**隨着經濟體制改革的推進，中國房地產業進入市場化萌芽期。**住房私有權得以重新確立後，公房出售成為住房商品化變革的重要內容。根據鄧小平“關於綜合考慮城市住宅建設與分配”的指示精神，20世紀80年代初，國務院專門成立住房制度改革領導小組統籌住房改革。同年，黨中央、國務院在批轉《全國基本建設工作會議彙報提綱》時正式提出“准許私人建房、私人買房、准許私人擁有自己的住宅”的住房商品化政策。當時，政府急於收回成本，為了實現住房的良性循環，試點措施從鼓勵私人建房到全成本售房、三三製售房（政府、單位、個人各負擔1/3），試圖逐步減輕政府負擔。但隨着這些鼓勵職工自主購房的試點改革措施遇挫，政府開始認識到試點改革本質是租售關係的調整，不提高公房租金則難以達到出售公房的目的，因此轉變了鼓勵補貼出售住房的改革思路，調整為提租補貼。提租補貼這一思路轉變的重大意義，是把住房制度改革引向了商品化改革思維，是住房商品化的第一步。1988年1月，全國住房制度改革會議正式推出《關於在全國城鎮分期分批推行住房制度改革的實施方案》，這一階段對住房商品化可能帶來的經濟和社會影響有了清晰認識，城鎮住房制度改革上升為經濟體制改革的重要組成部分。房改不僅能夠正確引導和調節消費，推動消費結構趨於合理，具有重大經濟意義，而且還能夠糾正社會不正之風，在政治上同樣意義重大。

（三）住房全面市場化帶動社區類型與城市空間分化

經過20世紀80年代的理論爭鳴與實踐探索，90年代住房商品化的方向進一步明晰。1994年，國務院《關於深化城鎮住房制度改革的決定》提出了日後得以落實的房改總體思路，即住房建設投資確立國家、單位、個人三者合理負擔的體制，**以取代由國家、單位統包的舊體制；建立社會化、專業化運行的體制以取代各單位建設、分配、維修、管理住房的舊體制；確立以按勞分配為主的貨幣工資分配方式，以取代住房實物福利分配方式，建立住房公積金制度。**1998—2003年是全面實行住房商品化的重點時段，中國住房制度相繼發生了兩個突破性變革。**第一個突破性變革是1998年單位住房福利制度的終結，住房分配走向貨幣化。**1998年7月，國務院《關於進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》正式出台，明確要求各省、自治區、直轄市自1998年下半年起終止住房實物分配，實行住房分配貨幣化，並確立了以經濟適用住房為主體的住房供給結構，中國城鎮住房市場全面啓動。自此，公有住房自有化改革在全國全面展開，1958年以後一直延續的福利住房制度得以終結。**第二個突破性變革是全面啓動住房商品化市場。**2003年，國務院《關於促進房地產市場持續健康發展的通知》確立了以普通商品住房為主要渠道的住房供給模式。與單位制下的福利房不同，商品住宅指的是由專業的房地產企業開發建設、由市場形成價格、在房地產市場流通的住宅。商品房小區成為業主共有財產維護管理、保值增值的空間單位。作為小區共有空間的主人，業主共同組成業主委員會自我管理設施運轉，進行環境維護。中國城市的商品房居住小區規模普遍較大，需要招聘小區專屬的商業性物業公司，按照物業費標準提供相應品質的服務，而一些服務標準較低的居住小區則建立了自助式物業。20世紀90年代，中國改革開放進入新階段，公有制經濟體制開始改革，非公有制經濟進一步繁榮，一部分經濟效益較好的行業以及私營企業經營者階層獲得了大量剩餘資金，產生了對高品質住房的需求，城市住房投資、建設、銷售以及物業管理市場悄然興起。

住房商品化取代單位福利住房制度之後，包括住房補貼、住房公積金在內的住房成本被直接納入工資報酬，單位福利分房功能終結，職工被賦予居住選擇權，職工直接進入市場購買或租賃住房，按照自己的經濟能力重新選擇居住空間，居住地與職場分離。

**從城市社會轉型的角度看，住房制度改革不僅使職工與單位的住房關係從職住一體走向職住分離，而且促進了中國城市空間的功能分化。**伴隨着國有企業改革深化，職工大量下崗分流，以單位大院為特徵的傳統居住形態開始瓦解，職住一體的城市空間開始分離，新的居住區逐步形成。職住功能分離帶動了城市商務空間的形成，以居住區為第一空間、工作區為第二空間、繁華商務區為第三空間的城市型空間結構開始形成。住房商品化改革之後，中國的居住區與往返於居住區和工作區的城市型通勤通學慣例模式也逐漸形成。新的居住空間秩序實質上是收入階層在城市空間上的表現形式。隨着市場化背景下的城市結構變化，城市的辦公區和住宅區的檔次開始分化，形成了第三種社區類型，即商品房社區。與傳統的街道社區和單位社區不同的是，商品房社區的住房作為商品在市場上自由流通，居民按照自身經濟實力自主選擇，其結果是居民基於經濟能力在城市空間上的一次再配置。

▍****棚户區改造工程的實施與住房保障體系的實質性發展隨着住房建設作為國民經濟支柱產業地位的確立，住房商品化得以迅猛發展。2000年後，房地產市場價格明顯上漲，商品房的市場價格遠遠超出了低收入羣體的負擔能力，價格調控成為住房體系治理的重要內容。單位福利住房制度下處於基本平均狀態的城市居住羣體開始分化，在中高收入羣體的居住條件得以改善的同時，低收入者羣體的住房問題日益凸顯。

（一）棚改工程與中國城鎮社區新類型的形成

中國的城市低收入者居住區主要分為兩種類型，一類是以棚户區為代表的結構性低收入羣體，主要由原國有工礦企業倒閉下崗職工組成。在資源枯竭、產業轉型的背景下，企業組織隨之倒閉，職工的居住區也失去維護走向破敗。另一類是以城中村居民為代表的純粹性低收入流動羣體。隨着城市化進程的加快，越來越多的城邊村被納入城區，由於仍然留有一定數量的集體用地，這些原來的“城邊村”演變為“城中村”。與周邊舒適的商品房社區相比，城中村的居住環境差，生活成本較低，成為從農村和地方城市進入城市的流動人口適應城市生活的過渡性住區。

大規模棚户區改造彰顯了中國式共享發展的理念，中國政府在2014—2020年連續實施了兩個3年計劃，分別改造了1000萬個棚户家庭，2020年全面達成了有一億人居住的城中村和棚户區改造的政策目標，大量低收入羣體在短時間實現了“居者有其屋”，創造了保障性住房建設的世界奇蹟。從城市社會學視角看，中國典型的社區類型劃分是單位社區、商品房社區、城鄉接合部混居社區，這一分類體現了社會組織類型的變化過程。然而當2020年大規模棚户區改造工程基本完成之時，超過一億人入住棚改新居，約佔全國人口總數的10%，棚改新區已形成中國城鎮新的社區類型。將棚改房設定為商品房性質的棚改政策為低收入居住困難羣體預留了經濟地位上升的流動通道，棚改新區成為低收入者的新生活空間。棚改新區是由低收入者羣體重構起來的社區，遷入棚改新區的居民首先要面對經濟生活重建的重任，而社區組織是居民唯一能夠依靠的互助平台，這就決定了棚改新社區不僅需要輔助行政服務，而且需要具有主體性和能動性，為居民提供包括就業、創業服務支撐等更加多元化的社會服務。城中村體制轉型的有效途徑是“撤村建居”，但是社會轉型則極為複雜，從村落社區向城市社區的嬗變是一個漫長而艱鉅的制度轉型過程。

（二）保障性住房建設的實質性起步與社會效應顯現

在推進住房貨幣化分配的同時，**中國政府着手建立以經濟適用住房為主的住房供應體系，出台了一系列保障性住房政策，同步建立和完善以廉租房和公租房為主的保障性住房制度體系。**為嚴格限定住房建造標準、銷售價格以及租金標準，政府統一規劃建設，按照標準提供給特定人羣使用，確保住房的保障性作用得以發揮。1.保障中低收入羣體的廉租房制度與公租房制度

住房是一種特殊商品，一方面由於土地供給稀缺、資本密集、住房本身兼具消費品和投資品雙重屬性，具有財富效應；另一方面，由於住房是居民生活的基本物品，住房市場具有非完全競爭市場特徵，具有社會福利效應。在發揮市場主導作用的同時，需要建立有效的住房制度體系，在促進經濟發展的同時保障人民的居住權益。

保障性住房的起源可以追溯到20世紀80年代的解困房。作為正式制度，中國的保障性住房建設起步於1995年1月，國務院住房制度改革領導小組出台了《國家安居工程實施方案》，標誌着國家安居工程正式啓動。安居工程面向城市的中低收入住房困難户，由政府負責組織建設，以實際建造成本價格提供，是具有社會保障性質的住宅建設示範工程。國家安居工程住房優先保障對象是無房户、危房户和住房困難户，他們同時又是低保户以及低保邊緣户，即住房、收入“雙困”家庭。在同等條件下，離退休職工、教師中的住房困難户得到優先照顧。國家專門為安居工程安排了建築面積1.5億平方米、5年時間完成的建設計劃。1995年安居工程起步當年的建設規模即達1250萬平方米，在投入的125億元建設資金中，國家財政安排50億元固定資產貸款，地方自籌其餘的75億元資金。這一政策對於確保城市中低收入階層的最低居住條件效果顯著。

1998年，作為中國住房體制改革綱領性文件《國務院關於進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》的出台，**在確立住房分配貨幣化方針的同時，搭建了與不同收入水平家庭相對應的住房供給制度體系，政府負責建造廉租住房，以保障低收入家庭的基本居住需求。**經過長期試點，廉租住房保障形式由初期的單純實物配租發展為實物配租與租金補貼互補；保障對象從初期的城鎮最低收入住房困難家庭擴展到城鎮低收入住房困難家庭；保障水平逐步提升。1998年停止福利分房後，保障房建設雖然被提上日程，但是建設速度與商品房的發展相比遠為緩慢。2007年8月，國務院發佈《關於解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發〔2007〕24號），這是首次頒佈的保障性住房體系建設的里程碑式文件，標誌着自1998年住房全面改革以來處於邊緣位置的保障性住房成為與商品房比肩的住房體系之雙輪。這個文件提出了進一步建立健全經濟適用房和廉租房制度的主要途徑，一是明確經濟適用住房供應對象，改進標準，完善經濟適用房制度；二是逐步擴大廉租房制度的保障範圍。**我國保障性住房政策由此從安居工程調整為經濟適用房和廉租房政策，推動了住房供應體系從“重市場、輕保障”轉向“市場、保障並重”的均衡政策導向。**這一文件標誌着中國房地產業進入了加強政府住房保障的整合發展期。從整體上看，雖然住房商品市場在住房體系中佔據着主導位置，但不容忽視的是，承擔低收入住房困難羣體政策保障功能的保障性住房建設開始進入實質性發展階段。2008年9月世界金融危機爆發，中國對外貿易出口轉為負增長，經濟增速回落，硬着陸風險凸顯。11月5日，為進一步擴大內需、促進經濟增長，國務院出台十項措施，“加快建設保障性安居工程，加大對廉租住房建設支持力度，加快棚户區改造，實施遊牧民定居工程，擴大農村危房改造試點”被列為“國十條”之首，房地產行業的地位被提到空前的高度，棚户區改造工程從地方性政策上升為全國性政策，成為集中解決城市低收入家庭住房困難問題的政策手段。值得注意的是，為應對1998年亞洲金融風暴和2008年世界金融危機，中國政府均採用了撬動房地產業刺激內需的策略，但兩者的着力點明顯不同：前者重在拉動商品房建設，而十年之後的2008年房地產行業發展的重點領域則是保障性住房供給，旨在提升居民購買自住普通商品房的經濟能力。2008—2012年，全國改造了總計1260萬套棚户區住房，政府共投資1500億元，促進了投資與消費，棚户區住房條件改善初見成效。2011年9月，國務院出台《關於保障性安居工程建設與管理的指導意見》，公租房成為保障性住房的主要形式，建設3600萬套保障性住房的任務目標於2015年圓滿完成，城鎮低收入家庭的基本住房條件發生了鉅變。

在快速城鎮化過程中，新就業職工、穩定就業的外來務工人員等羣體的住房困難問題日益凸顯。針對這一問題，2010年住建部等七部委發佈《關於加快發展公共租賃住房的指導意見》，確定三類人員為公共租賃住房的主要供應對象：首先，重點保障對象是城市中等偏下收入住房困難家庭；其次，有條件的地區可以把新就業職工以及有穩定職業的外來務工人員納入公共租賃住房供應範圍。

廉租住房和公共租賃住房是保障性住房的重要組成部分，兩者均屬於租賃型保障房，但對象羣體有所區別，申請過程常常產生混淆；公共租賃住房與廉租房的投資、建設、運營和管理上均有很大的相似性。為解決這一問題，住建部聯合財政部、國家發改委等部門聯合印發《關於公共租賃住房和廉租住房並軌運行的通知》，決定從2014年起，將各地公共租賃住房和廉租住房並軌運行。自此，公租房和廉租房統一為公共租賃住房。

2.經濟適用房從政策性商品房主體形式併入保障房系列

經濟適用住房是具有社會保障性質的商品住宅，國家統一計劃，用地免收土地出讓金，採取行政劃撥。按照1994年出台的《城鎮經濟適用住房建設管理辦法》，經濟適用住房是按國家標準建設的普通住房，供應對象是中低收入家庭、住房困難户。經濟適用房的原有優勢在於兼具經濟性和適用性，相對於市場價格其住宅價格適中，適用性則表現在住房設計優先關注住房的實用效果。經濟適用房由於沒有繳納土地出讓金不能上市交易，住户不擁有完全產權。

1998年23號文件中規定，“經濟適用住房”面向占人口大多數的中低收入羣體，其定位是住房供應的主體形式，建立和完善以經濟適用房為主的多層次城鎮住房供應體系是推進住房市場的主要發展目標。文件設計了多種扶持性政策，期待在解決居民住房需求的同時收回投資，促進房地產業的發展；相比之下，商品住房面向其他收入高的家庭，遵循市場機制。

中國經濟適用住房制度的特徵具有顯著彈性，**國家對經濟適用住房的政策期待支撐城鎮化戰略，根據城市化進程以及城市居住羣體的結構變化不斷調整保障對象。**20世紀90年代政府出台《關於深化城鎮住房制度改革的決定》（1994）、《關於進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（1998）以及《關於加強房地產宏觀調控促進房地產健康發展的若干意見》（2002），都強調以中低收入家庭為對象的經濟適用房是主要的住房供應渠道。但隨着國家住房供給體系的變化，經濟適用住房的定位也隨之發生了變化。2003年，國務院出台《關於促進房地產市場持續健康發展的通知》，確定以逐步實現多數家庭購買或承租普通商品住房為目標調整住房供給體系，將大多數家庭的住房推向市場，經濟適用住房被定位為具有保障性質的政策性商品住房，功能介於商品房和公租房之間。2007年8月，國務院再次出台《關於解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，進一步明確“經濟適用房供應對象為城市低收入困難家庭，並與廉租房保障對象相銜接”。經濟適用房的目標羣體從與商品房有交叉的中低收入家庭收窄為低收入住房困難家庭，略高於廉租房羣體。經濟適用住房的保障對象從中低收入者逐漸轉向低收入困難家庭，其從最初與商品房並列的位置逐漸走向與廉租房整合，直至並軌。▍****住房體系治理走向包容性提升在城市社會治理過程中，住房體系治理無疑是重要一環。經過40年的住房體系制度改革，城市居民住房水平明顯提高。但由於中國最初的住房改革方案是建立在城市户籍制度基礎上的，缺乏城鄉統籌理念，同時由於缺乏住房數據統計與需求預測信息，科學的頂層設計和長效機制缺位，住房政策為國際國內經濟形勢變化所左右，響應式應急特徵顯著，長期以來一直是全社會高度關注的焦點，“居者有其屋”的住房制度改革目標仍未實現。當前住房體系治理主要面臨兩方面問題：一是對已有住房的城市居民來説，高企的房價成為阻礙其生活質量進一步改善的重要因素；二是中國的保障性住房體系直到2007年才得以建立，保障性住房制度主要面向本地户籍居民，大量流動人口被排斥在外。隨着新型城鎮化的快速推進，住房成為新市民和青年人自由流動的巨大障礙，這兩個羣體急需納入城市住房保障範圍，提升保障性住房的公平性和包容性。

（一）2016年以來住房保障成為共享發展的重要舉措

2015年習近平在《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》的説明中指出了創新、協調、綠色、開放和共享五大發展理念，其中，共享理念是中國特色社會主義的本質要求，必須堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，朝着共同富裕方向穩步前進。共享理念隨即成為住房體系改革的新方向，住房保障的包容性發展成為發展理念的實踐途徑。

2016年中央經濟工作會議首次提出“房子是用來住的，不是用來炒的”。這一定位把住房建設的重點放在有力有序增加保障性住房供給上，把租賃住房建設作為重中之重，不斷擴大保障對象覆蓋面。**新型城鎮化戰略需要進一步提升市民化水平，保障性租賃住房供給政策對應農業轉移人口市民化政策，是農業轉移人口市民化的關鍵條件，住房體系建設是新型城鎮化戰略的基礎工程。**正是在這一邏輯下，2017年十九大報告提出，加快建立“多主體供給、多渠道保障、租購併舉”的住房制度，讓全體人民住有所居。調控政策的導向是迴歸住房的基本功能，建立適應市場規律的基礎性制度和長效機制，建設有序發展的住房市場。評價住房體系治理的根本標準是能否滿足不同社會羣體最基本的保障性居住需求，同時滿足已有住房的城市居民不斷提升住房品質的高質化需求。從住宅社會學視角看，住房結構類型實質上是與不同的居住人羣相對應的。**總體看來，中國的住房制度以單位制為起點，在20世紀90年代末期開始了單位福利分房的住房自有化改革，住房商品化隨之快速發展，絕大多數城市居民的住房問題在住房商品市場得以解決。**這一羣體的基本居住需求得到滿足之後，提升居住品質的需求成為商品市場的主要矛盾，需要多主體供給高品質住房。與此相應，另一個以新市民、青年為主體的社會羣體從農村和小城市進入大中型城市。新市民主要指農業轉移人口和其他類型進城就業創業人員，青年人主要是指新進企事業單位就業人員。這一暫不具備購房支付能力的住房困難羣體既無資格申請公租房，又無財力購買商品房，同時受到住房保障體系和住房市場雙重排斥，被稱為住房體系中的“夾心層”。對於是否應該為農業轉移人口提供租賃住房，長期以來學術界存在各種爭論，問題的焦點在於每户農村户籍居民在家鄉都享有一處用於“自建自用”的住宅用地。但由於住房市場是城鄉分割的，農村房屋資產無法交易變現。**新市民和青年因不具有城市户籍而被排斥在保障性住房之外。**由此可見，需要建立基於基本居住權的包容性保障機制，這一機制從長遠看有利於城鄉統籌的住房體系建設。毫無疑問，住房保障體系的作用不僅僅是提升流動人口的城市定居意願和能力，同時也應該是低收入住房困難羣體享有的基本福利。對於新就業的青年人來説，在家庭週期的特定階段接受住房保障是正常現象。當前中國保障性住房體系治理的重點目標轉向為暫時收入較低、處於特殊生命週期的青年羣體提供保障性租賃住房。自2016年以來，中國的住房體系治理已經超越應急式發展階段，進入科學建立住房長效機制的新時期，頂層設計日臻完善。2020年，在“十四五規劃”和“2035年遠景目標綱要”中，國家對保障性住房體系的頂層設計進行重新調整，形成了“三房+兩改”的未來主體結構（見圖1）。“三房”包括公共性租賃住房（簡稱公租房）、保障性租賃住房和共有產權房。廉租房併入公租房系列，向符合城鎮居民最低生活保障標準的住房困難家庭提供保障。“兩改”指已有棚户區改造政策在特定地區的延續和以功能提升為導向的老舊小區改造。

（二）住房保障羣體的包容性擴展

中國住房保障體系常常被評價為覆蓋對象界定不清，政府對住房保障責任界定不明。究其實質，這一模糊特徵源於中國改革的漸進性。隨着城鎮化政策目標的不斷調整深化，住房政策需要按照城鎮化政策加以調適，提升週期性住房困難羣體的城市生活適應能力。以發展社會學視角看，中國住房制度改革的背景是從中國計劃經濟走向市場經濟、從農業社會走向工業社會兩個並行的社會轉變。中國的住房供給體制改革同時承擔兩個職能，一是在體制轉型邏輯下建立面向住房困難羣體的常規性住房保障制度，保障低收入住房困難羣體的居住需求，完善住房供給體系以實現基本居住權利保障；二是在城市化發展邏輯下支撐國家新型城鎮化戰略，住房保障對象隨經濟發展規劃和城市化戰略的變化不斷得以調整，在保障本地户籍市民低收入且住房困難羣體居住需求的基礎上，還要保障新市民、青年人以及特殊人才羣體的居住權利。這一特徵決定了中國保障性住房體系的韌彈性、雜合性與漸進性，呈現出不同於西方國家的中國特色。

（三）住房保障對象從本地户籍羣體擴展至新市民羣體

按照保障性住房在住房體系中的定位，公共性租賃住房主要面對無力進入住房市場的羣體，有學者使用“剩餘化”概念表示公租房的對象羣體。**新市民目前處於住房商品市場外圍，但卻是城市未來發展的新生力量，且規模龐大，“剩餘”概念難以表達這一羣體的居住特性。**新市民羣體住房問題主要表現在以下幾點。**第一，新市民2/3租住在“城中村”和老舊小區。**目前我國2億左右的新市民中大約有1.4億人租房居住，且其中2/3的人租住在“城中村”和老舊小區。調研發現，新市民主要租住在城中村等地，安全隱患大、居住環境差，但是租金可承受，形成低質量的平衡，與“人人獲得適當、安全和負擔得起的住房”的目標存在較大差距。**第二，市場供應的小户型佔比不高，不能滿足租賃需求。**目前，市場供應的租賃住房普遍户型大、租金高，地方政府支持發展的租賃住房面積也偏大、租金偏高（參照市場租金水平確定），大量新市民無力租賃，只能住在城中村或合租、羣租。從各地調研瞭解到的情況看，大多數新市民的願望是能夠租到安全、租金可承受的“一張牀”或“一間房”，但市場缺少低租金、小户型租賃住房供給。**第三，新市民難以享受正規渠道的住房保障。**多年來，各地發展公租房着力保障了城鎮户籍住房、收入“雙困”家庭，但是對新市民的保障力度有限。一方面，新市民量大面廣，居住狀況總體較差，公租房由政府投資建設，地方財力有限，難以覆蓋到新市民。另一方面，公租房按照政府投資項目進行建設、分配和管理，並接受審計監督，企業單位不願意投資建設公租房。據統計，新市民家庭租住公租房的比例僅為2.1%，低於本地居民家庭（18.5%）；77.2%的新市民沒有繳存住房公積金，享受不到低利率購房貸款支持。保障性租賃住房是保障性住房體系的最新形態，不同於以往面向具有城鎮户籍的住房、收入困難家庭的公租房。**保障性租賃住房的使命是破解新市民、青年人等階段性住房短缺問題，以保障這部分公民的基本居住權利，推進新型城鎮化發展。**中國城市化率雖已達到63%，但是與發達國家超過80%的發展水平相比仍有巨大發展空間，未來城市人口還將持續增長。在青年人羣體中，大學畢業生每年超過千萬，這一羣體不符合公租房的收入條件，需要從保障性租賃住房的政策途徑加以解決。面對量大面寬的新市民，我國住房保障對象覆蓋範圍逐步由户籍人口擴大到常住人口。保障性租賃住房正是應對這一新型城鎮化形勢變化的體現，由政府投資為主轉為社會力量投資為主。保障性租賃住房獲得了政府給予的政策支持，企業和其他機構投資建設，堅持誰投資、誰所有。發展一定數量的保障性租賃住房，主要是為加快解決新市民階段性住房困難，同時，以此推動培育和發展租賃市場、穩定市場租金、倒逼城中村改造，等等。為此，國家把發展保障性租賃住房定位為解決好大城市住房突出問題的抓手，確定為“十四五”住房建設的重點任務，並在2021年7月2日國務院出台的《關於加快發展保障性租賃住房的意見》中進一步明確了保障性租賃住房的基礎制度與支持政策，要求單列租賃住房用地計劃、優先安排、應保盡保；青年公寓、產業社區公寓主要安排在產業園區及周邊、軌道交通站點附近和城市建設重點片區等區域，具有顯著的產城人融合、人地房聯動的生產性導向。通過完善土地支持政策、簡化審批流程、給予財税支持、加強金融支持等方式，解決新市民、青年人等羣體的住房困難。未來中國住房供給側改革的重點是發展租賃住房，尤其是保障性租賃住房，中國住房保障的惠及面也將趨於擴大，門檻逐步降低。

（四）住房保障形式不斷創新，政策扶持對象從住房市場邊緣羣體擴展到人才羣體

共有產權住房是保障性住房的一種重要創新形式。2007年8月，我國首次在江蘇省淮安市推出共有產權住房。2014年12月，住房和城鄉建設部等六部委聯合發文，將北京、上海、深圳、成都、黃石、淮安等6城市作為試點，進行共有產權住房的建設探索。2017年9月，住房和城鄉建設部發布《關於支持北京市、上海市開展共有產權住房試點的意見》，明確共有產權制度的核心為共有產權房的配售定價、產權劃分、使用管理、產權轉讓等規則，確保共有產權住房用途為居住。2021年6月印發的《國務院辦公廳關於加快發展保障性租賃住房的意見》明確提出，完善以公租房、保障性租賃住房和共有產權住房為主體的住房保障體系，首次從國家層面確認了共有產權住房是當前及今後一段時期住房保障體系的重要組成部分。各試點城市共有產權住房的保障對象有所差異，如北京共有產權住房申購對象是“本市户籍和非本市户籍無房家庭、人才”；上海共有產權住房申購對象為“本市户籍住房困難家庭或個人和非本市户籍住房困難家庭”。

共有產權房由政府與購房者共同承擔住房建設資金，**主要特徵體現在產權有限，政府和購買者將共同分享土地和房屋的增值收益，因而不同於經濟適用房和限價房。**共有產權房的土地由政府劃撥，相當於繳納了土地出讓金，從而打通了從“租”到“有”的產權通道。在前期，共有產權房可以“以租為主、先租後售”，在解決中低收入家庭住房需求的同時保障其擁有房產的權利，幫助其“買得起，住得上”，實現住房公共政策與商品住房市場的連通；到中後期，則是通過調整個人和政府的產權比例，提高個人的產權比例，則可以轉變為“可租可售、租售並舉”。這種動態特性搭建起了租賃住房與商品房之間的通道，給住户提供了由租户逐漸向業主轉變的通道，有利於調動住房對象出資購買的積極性。從政府層面看，有利於將政府的公租房維修管理的無限責任轉化為有限責任，建立了政策性住房退出機制。人才房政策儘管屬於保障性住房範疇，但其更多的是體現了生產性邏輯，成為城市之間競爭的工具，凸顯了人才住房的生產主義性質。自2014年以來，各大城市的人才住房政策紛紛出台，人才住房保障形式日益多樣化。人才住房政策可以分為扶助取得住房產權、扶助取得租住權兩大類。部分城市人才住房保障形式可自由選擇。例如，按照2017年發佈的《南京市人才安居辦法》，南京的人才安居方式包括共有產權住房、人才公寓、公共租賃住房、購房補貼和租賃補貼五大類。人才住房政策體現了中國住房保障對象從中低收入羣體延伸到中等甚至中高收入羣體，體現了“保基本”和“促發展”的統一。

綜上，2007年後，中國的住房制度改革重點從商品房市場延伸至保障性住房，保障性住房的體系建設初步完成，制度法規逐步完善，覆蓋層次不斷豐富。

▍****結語2020年10月，中共中央關於《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要的建議》確定了堅持住房的居住屬性，加快建立“多主體供給、多渠道保障、租購併舉”的住房制度，實現全體人民住有所居的政策願景，表明中國住房體系的重點關注羣體隨着城市化的時代主題與時俱進，住房供給體系不斷更新。

當前，我國處於快速城鎮化的後半期，傳統的城鄉二元結構已經轉變為三元結構，即在農村、城鎮之間產生了城鄉接合部，在農民、城市市民之間形成了流動人口羣體。從社會學視角看，中國城市未來的住房需求主要來自兩方面，**一是積極應對城市居民提升住房品質、滿足美好生活的高質化需求，這一需求主要通過市場的穩定有序發展來實現。另一方面是新市民、青年人帶來的過渡性新需求。**我們需要轉變傳統的社會保障理念，將處於特定生活週期的“非低收入者”納入保障體系，完善與租賃住房相配套的基本公共服務供給制度，扶持幫助新市民和青年人順利進入住房商品市場，實現社會保障與城鎮化戰略的雙贏。分層有序地實現住房品質提升需求和基本住房保障需求，不僅是住房體系健康發展的基本目標，也是城市社會包容性發展的重要標誌。