“把阿富汗變成越南？”塔利班掌權1年後，美國的新策略意味深長｜文化縱橫_風聞

 Laurel Miller

國際危機組織亞洲項目主任

蘭德公司前高級政治學者

曾任美國阿富汗和巴基斯坦問題特別代表

西東 (譯)｜文化縱橫新媒體

【導讀】據法新社報道，近期阿富汗塔利班政府舉辦了美國撤軍一週年慶祝活動。2021年8月30日，最後一架駐阿美軍運輸機飛離喀布爾國際機場，標誌着美國在阿近20年的軍事行動正式結束。塔利班執政一年來，阿富汗相對和平，但也面臨嚴峻的經濟困境。與此同時，美國也開始重新思考對阿富汗的新策略。

本文作者曾任美國阿富汗和巴基斯坦問題特別代表。她認為，美國撤軍後，一直對阿富汗採取孤立和有限介入的混合策略，但卻缺乏長期規劃，為了更好地保護美國在阿富汗的利益，美國是時候改變對阿富汗的政策了。作者指出，美國對阿富汗國內治理指手畫腳的時代已經遠去，畢竟塔利班在過去那麼困難的20年裏，都能頂住美國的軍事、外交和制裁壓力。現如今，美國當然可以無視塔利班，但這麼做，對美國沒有任何好處，而且如果**塔利班政權垮台了，對美國不利，問題反而會更多。**因而作者建議，美國應利用塔利班尋求政權合法性的訴求，重構美阿關係，促使塔利班壓制境內恐怖主義、確保親美阿富汗人撤離、壓制阿富汗及其周邊地區的反西方情緒，這些都是美國的利益所在。作者特意指出，雖然美方期望阿富汗建立代議制民主，但這可不是美國的核心利益。重構美阿關係的關鍵，是確保塔利班在美國利益攸關的問題上，願意與美國接觸。作者還提出一個耐人尋味的設想：美阿關係，能不能像越戰之後的美越關係那樣發展，甚至成為彼此信賴的合作伙伴？**這為我們預判美國下一步的策略，提供了某種參考。**本文原載Survival: Global Politics and Strategy (Vol. 64,2022)，由文化縱橫新媒體編譯，原標題為《保護美國在阿富汗的利益》，**僅代表作者觀點，特此編髮，供諸君參考。**文化縱橫新媒體·國際觀察2022年第35期  總第86期保護美國在阿富汗的利益指望塔利班依着美國的喜好，建立一個崇尚人權的代議制政府，或者成為美國強有力的安全夥伴，都不大現實。但美國在對阿關係上仍有選擇。**美國應該超越目前所奉行的孤立和有限介入的混合策略，轉向一種能夠更好地保護美國在阿利益的關係。**這些利益包括：防止阿富汗成為跨國恐怖組織的基地、確保與美國佔領相關的阿富汗人離開，以及壓制阿富汗內部的反西方情緒。我們需要建立一種新型雙邊關係，確保美國可以開展外交接觸和發展援助計劃，以及實施“量身定製”的制裁。**美國對阿富汗國內治理指手畫腳的時代已經過去了。**自2021年8月中旬塔利班掌權以來，美國幾乎沒法塑造“前叛亂分子”管理國家的方式，更何況他們在過去二十年間都頂住了來自美國的軍事、外交和制裁壓力。**但目前塔利班也不可避免地受到外部影響。**在其公開聲明中，它似乎有意將自己描繪成一個負責任的大國。塔利班渴望政權的合法性，需要財政援助，從而恢復阿富汗被重創的經濟功能。但對於美國和其他西方國家的要求，例如以一種更具包容性的方式進行“統治”，或恢復女性前20年享有的所有學習和工作自由，塔利班仍不願做出太多讓步。**在可預見的未來，阿富汗不會出現在美國支援建設的名單之中，**因為它沒有任何地方與美國20年來投資且輔助規劃的國家相似。儘管塔利班暫行的憲法給予婦女和少數民族平等權利和保護，但它不會成為初出茅廬的民主國家，也不會做美國的安全夥伴。就連拜登政府給出的有限目標——建立一個尊重“所有阿富汗人權利”的代議制政府，也遙不可及，至少華盛頓是這麼認為的。

但美國在和阿富汗的關係上，仍有一些選擇。如果無法基於美國利益和建立這種關係的途徑，來定義“足夠好”的關係，我們的政策就可能化為泡影。

(本文網站發表截圖)

**▍孤立阿富汗還是介入阿富汗？****此前，美國所支持的阿富汗政府垮台和塔利班重新掌權，立刻引發了美國的孤立政策。**這包括切斷所有非人道主義援助、關閉美國大使館、凍結阿富汗在美國的超過70億美元外匯資產、對塔利班實施長期制裁等。其他西方國家也採取了類似舉措。這些都對阿富汗形成巨大的經濟衝擊。加上乾旱災害和阿富汗經濟本身的脆弱性，**眼下阿富汗已有超過一半的人口陷入饑荒，這個本已貧窮的國家更加貧困。**在政治動盪和戰爭結束後的數月裏，美國出於人道主義和經濟危機緊迫性的考慮，部分放鬆了孤立政策，包括通過財政部的“一般許可”對制裁制度做出例外規定，與塔利班進行間歇性的外交接觸，放鬆對阿富汗在醫療保健、教育和農業方面獲得世界銀行信託基金資金的限制。美國也可能釋放部分被凍結的阿富汗存款，但還沒有確定它的用途。

**因此，美國目前的政策是孤立與介入的混合體，美國正致力於緩解經濟中斷帶來的影響，同時避免向阿富汗公共機構進行任何資金轉移。**雖然重新明確制裁範圍和例外情況，有助於促成人道主義援助和正常的經濟活動，但要不要解除更多的制裁，美國還沒有考慮。**美國歸還部分阿富汗央行儲備，以及恢復其正常央行職能的計劃，短期內不可能實現，也沒有任何跡象表明美阿外交互動會更加正常化。在輸掉與塔利班長達20年的戰爭之後，美國從孤立政策（這本是美國應該秉持的態度）**快速轉換到正常化接觸，對美國來説是不尋常的。**如果不是阿富汗迅速陷入世界上最嚴重的人道主義危機，美國恐怕會採取比目前更嚴苛的態度。迄今為止，塔利班的施政舉措，雖然不像上世紀90年代那樣“挑戰道德”，但依然不符合美國所秉持的價值觀，真要改過來，肯定沒那麼容易。塔利班政府還沒有表達政治願景，更別提建設多黨制或代議制的政府，如何壓制阿富汗境內現有的恐怖組織，也是未知數。擺在眼前的種種現實，雖然沒有妨礙塔利班與其他國家建立雙邊關係，但顯然也不會讓塔利班成為有吸引力的夥伴或受益者。然而，即便美國某種程度的介入已經緩和了孤立政策，要不要保持其政策邏輯，也還不明確。鑑於塔利班在戰爭期間頂住了比目前強得多的壓力，美國的制裁、資產凍結和限制外交，都不大可能左右塔利班的行為。美國的種種舉措雖然意在削弱塔利班，但負面影響最終都由阿富汗人民所承受。如果美國限制塔利班政府籌集資金，是為了遏制其購買力，那麼問題就在於，美國對塔利班的遏制，到底是要達到什麼目的，以及到底遏制到什麼程度。**美國對阿富汗的孤立政策，的確表明了美國立場，卻沒動搖塔利班的根基，因為美國撤軍阿富汗的決定，必將導向塔利班的勝利。有些人可能認為，塔利班應為收留策劃“9·11”恐怖襲擊的基地組織領導人而受到懲罰，但拜登政府的孤立政策，顯然不是出於報復。**如果美國解除對阿富汗的制裁和資產凍結，阿富汗的經濟危機就難以歸咎於美國，其反西方情緒也會緩解。但這並不能解決阿富汗經濟的自給自足問題。**阿富汗政府和經濟的正常運轉，歷來依賴於外部提供的資源**支持。**雖然防止阿富汗退化失能，對阿富汗人民至關重要，他們需要運轉有效的公共部門和持續改善的地區穩定；但讓美國向塔利班政府提供大規模援助，在政治上仍是行不通的。更為嚴重的是，**眼下歐洲的危機，甚至可能連帶危及聯合國對阿富汗的人道主義援助，雖然它本不應受到政治的影響。**此外，還需討論援助的條件。美國和其他關注阿富汗形勢的國家都應清楚，相比於日益增加的貧困人數，人道主義援助只是杯水車薪。捐助國已經開始考慮制定一個附加條件框架，高於基本需求的援助將被部分恢復，以此支持公共事業部門建設和促進當地經濟。然而，作為交換，捐助國還不確定他們能從塔利班得到什麼，塔利班也不太可能給出滿意的互惠方案。塔利班非常不情願被視為“想要”或“需要”依靠外國支持，他們只是假設西方政府會在他們關心阿富汗人民福利的範圍內幫助阿富汗人民，因此他們可能同意的任何條件，對於西方政府來説都可能小到無法接受。

到目前為止，美國已經闡明瞭對阿政策的整體目標：要求阿富汗建立更具代議色彩的政府並尊重人權。這包括允許那些想要離境的阿富汗人民自由流動，打擊報復性殺人的行為，以及普及女童教育（目前暫停了六年級以上的女童教育）。與此同時，美國並沒有提及任何明確的、至少是公開的、塔利班可能會得到的回報。美國政府也沒有公開披露對阿富汗的反恐要求，但也許會和2020年2月與塔利班達成協議中的條款那樣，呼籲塔利班遏制包括基地組織在內的恐怖組織。

**考慮到塔利班不太可能放鬆對政權的單邊控制，也不太可能背離他們基於宗教和文化的社會保守主義傾向，美國的政策目標依然值得延續，但問題在於，目前還沒形成一個清晰的美阿願景。▍****美國在阿富汗的核心利益是什麼？****即便塔利班統治阿富汗，美國也要和阿富汗建立更好的關係，理由如下：**首先，美國要在阿富汗獲得持續的安全利益。阿富汗地區的跨國恐怖組織活動，是美國及其盟友的極大威脅，美國必須防止阿富汗成為恐怖組織的基地。

其次，從道德和聲譽利益考慮，美國需要確保那些過去因參與美國在阿行動的阿富汗人安全離開，並幫助阿富汗民眾保持過去二十年取得的社會進步和經濟發展。

第三，在政治安全利益上，美國伸出援手改善阿富汗的人道主義現狀和經濟惡化問題，有利於壓制阿富汗及其周邊地區的反西方情緒。

**從民主角度考慮，美國雖然期望阿富汗建立更具代議制色彩的政府，但這未必是美國的核心利益。**如果塔利班接受西方建議，並確實擴大了政府組成，這可能有助於緩解那些對新政權感到無力的地區及民族羣體，從而增強塔利班政權的持久性。但這樣的政治包容性能否帶來一個持久和平的阿富汗，仍不確定，因為圍繞政治權力和經濟資源展開的暴力競爭仍可能存在。至少就目前而言，塔利班政權的垮台，對美國不利，且必然會造成更多混亂、更多流血和更大的人道主義災難。美國是不願意支持塔利班，但不能不謹慎地對待塔利班政府，避免主動剝奪其合法性，或破壞塔利班的政局穩定。**簡單地無視阿富汗的政治現狀，可能是阻力最小的途徑，但這麼做，無法滿足美國的任何利益。美國政府需要明確界定美方期望的對阿關係，並積極努力地建設這一關係。▍重新定義美阿穩定關係阿富汗戰爭對美國的最大教訓是，美國應該更好地控制野心。**美國政府在中短期內建立對阿關係，都應該有所剋制，並且符合以下四個特點：第一，對阿關係的構建應該由美國駐坎布爾政府人員，通過設置在另一國家大使館內的相關利益代表處，持續地開展常規外交接觸來完成。

第二，除了人道主義援助，美國還應納入一個規模不大的發展援助方案，側重於支持醫療保健、教育、農業和農村發展等民生領域。

第三，美國應該修改現有的制裁架構，使其適用於特定的活動事件，比如不準阿富汗轉移武器或資助恐怖主義等。

最後，應當限制美人員與特定塔利班高層的直接接觸，因為他們過去及其當前的行動有違道德或政治原則。

具有如上特點的對阿關係，將有利於美國保護自身利益，因為它在反恐問題上保持了開放的溝通渠道；向塔利班提供足夠的外交正常化和援助，將壓低阿富汗境內的恐怖活動風險。這也為美國提供了一個外交平台，以便開展持續性的外交接觸，幫助獲得美國移民承諾的阿富汗人順利離開。此外，美國能夠防止最壞的人道結果發生，進而促使國際多方努力發揮作用，逐步減少阿富汗對外國援助的依賴。

這種穩定關係，還可以為美國提供外交手段——雖然有限卻更有力——來敦促塔利班關注國家治理和人權問題。儘管結果可能微不足道，但塔利班對國際合法性的渴望，至少可以給美國和他國足夠的集體影響力，來遏制其最惡劣的行為。

**美國並不想控制塔利班的治理方式，而是想讓塔利班在美國利益攸關的問題上，願意與美國接觸。**為了讓塔利班也表達親近意圖，美國可能需要研究全面承認塔利班政權和對等重建大使館的可能性。**一個誘人的問題是，美阿關係是否會大致沿着美越關係的模式去發展？**就像如今美國稱呼越南那樣，也把阿富汗稱作“美國值得信賴的合作伙伴之一，其友誼建立在相互尊重基礎之上”？這並非不可能，但越南戰爭20年後，兩國關係才完全正常化，貿易禁運才得以解除。規劃美阿關係的長期演變，還為時過早，特別是目前我們還不清楚塔利班將如何執政以及執政多長時間。但越南的例子確實表明，美國應該保留任何擴大正常化的機會。****▍****美阿關係的潛在破壞者有幾個重要的潛在因素，會破壞美國與塔利班的穩定關係，比如最具破壞性的恐怖襲擊。在這種情況下，美國除了訴諸武力，將別無選擇。加大制裁，只會傷害民眾，對經受過壓力的塔利班收效甚微。雖然美國也可以在不推翻政權的情況下發動懲罰性攻擊，但任何半正常化的關係都將被打破。

**與塔利班為敵的武裝力量崛起，也會破壞美阿關係。****有人認為阿富汗境內爭奪權力的暴力鬥爭已經結束，這是一種很天真的想法。****如果塔利班的敵對武裝得勢了，美國內部可能會形成支持它的政治勢頭，**特別是當塔利班的行為方式不符合美國利益和價值觀時。如果塔利班的治理方式變得不利於阿富汗人民，比如恢復最嚴厲的道德監管和針對部分人羣實施暴力，那麼，阿富汗內部反對美國介入的聲音，將勢不可擋。最後，由於無能、惡意或兩者兼而有之，塔利班可能會對阿富汗鄰國乃至更廣泛的地區安全構成威脅，嚴重到阻礙美國與阿富汗的正常外交關係。

▍****結語迄今為止，塔利班聲稱，希望與美國建立相互尊重的外交關係，並希望美國正式承認其政權的合法性。但是他們不願意為實現這些目標而有所付出。目前，他們的首要任務，仍然是鞏固權力和鎮壓潛在的挑戰者。塔利班贏得了戰爭，考慮到他們言辭中強烈的民族主義自豪感，他們不願意迎合美國的利益——至少看起來是這樣。**即便如此，美國也應該與塔利班建立關係，但不要期待太多回報。**雖然美國的單向付出，毫無疑問會使塔利班受益，但也會讓阿富汗人受惠，**這其實也是美國保護自身利益的可靠手段之一。**而孤立政策，只能偶爾解決臨時問題，從哪種角度看，繼續採取這種方式，都是不明智的。