王敬波 | “雙減”如何既治標也治本？——治理校外培訓的三個基本問題_風聞

內容摘要

“雙減”政策為亂象叢生的校外培訓市場降温，但只是權宜之策。面對校外培訓的種種亂象，依法加強校外培訓監管成為社會共識。通過梳理可以發現，當下校外培訓監管存在調整對象不周延、監管對象不明確、部門監管權限交叉等問題。為促進學校教育和校外培訓良性發展，需要通過專門立法的方式將校外培訓納入法治化框架。立法涉及的三個基礎性問題分別是：釐清校外培訓的邊界，明確立法的調整對象；框定校外培訓監管的基本原則，明確相關主體的行為準則；構建全鏈條監管制度體系，規範校外培訓市場有序發展。

“雙減”如何既治標也治本？

——治理校外培訓的三個基本問題

王敬波｜對外經濟貿易大學副校長、教授

 本文將刊載於《探索與爭鳴》2022年第9期

具體內容已正刊為準

原題《社會教育視野下校外培訓立法的三個基礎問題》

非經註明，文中圖片來源於網絡

校外培訓既是教育問題，也是社會問題，涉及面廣泛，關注度高，其在對學校教育給予有效補充的同時，也帶來大量的社會問題。主要表現為 ：第一，加重了中小學生課業負擔，危害學生身心健康。對處於義務教育階段的中小學生來説，其正處於身心發展的關鍵時期，也是人生觀、價值觀、世界觀的萌芽和形塑的初期，“每個學生的成長都具有不可逆性和不可替代性”。“校內減負、校外增負”“一週 7 天都要上培訓班”等現象成為基礎教育的痛點，嚴重擠佔學生休息時間，危害學生身心健康。中國科學院心理研究所發佈的《中國國民心理健康發展報告（2019~2020）》顯示，小學四年級到六年級，中度抑鬱的檢出率為 1.9%—3.3%，初中生比例上升到 7.6%—8.6%，而高中生比例高達 10.9%—12.5%。

第二，校外培訓質量參差不齊。校外培訓的“准入門檻偏低，導致現有的教育培訓機構品質良莠不齊，不同的教育培訓機構在資金實力、師資力量、辦學條件、教學服務質量、管理水平等方面存在巨大差異”。如有些培訓機構教學質量往往得不到保障，嚴重損害了消費者的正當權益 ；有些校外培訓機構在招生過程中存在虛假廣告、虛假承諾，倒賣學生個人信息等違法行為，甚至出現捲款跑路等現象。

第三，校外培訓衝擊學校教育。學校教學活動、家長、學生、教師已經在很大程度上被校外培訓機構綁架，校外培訓大有再造一個國民教育體系的趨勢。

第四，校外培訓加劇了家長和社會的教育焦慮和經濟負擔。部分校外培訓機構違背教育規律，開展以應試為導向的培訓，中小學生家長跟風參加校外教育培訓，增加了家庭經濟負擔和教育焦慮。面對校外培訓出現的種種問題，依法加強校外培訓監管成為社會共識，尤其是在資本操控下，校外培訓出現野蠻生長、惡意漲價、虛假宣傳、違規收費、安全事故等問題，亟待依法進行規範引導。現行法律制度中，《教育法》《未成年人保護法》《家庭教育促進法》《民辦教育促進法》《價格法》《廣告法》等法律中均有相關條款可以作為監管依據，筆者將其中主要條款梳理如下 ：

雖然上述法律法規中均有可以作為校外培訓監管的法律依據，但是實踐中校外培訓活動仍然存在監管法律依據不足的問題，主要原因在於 ：一是法律調整對象不周延。現有教育類法律，如《教育法》《義務教育法》《民辦教育促進法》等主要着眼於學校教育。2021年國家出台的《家庭教育促進法》雖然填補了家庭教育領域的立法空白，但是對於校外教育如何規制語焉不詳。例如《教育法》雖然調整範圍包括“學校和其他教育機構”，但是該法中絕大部分條款針對的是國民教育體系中的學校，對於“其他教育機構”的規則甚少。《民辦教育促進法》的調整對象是“舉辦實施學歷教育、學前教育、自學考試助學及其他文化教育的民辦學校”，也不包括校外培訓機構 ；而《未成年人保護法》規定得非常原則，或者如《家庭教育促進法》一樣只是“參照”。如此種種，造成相關法律制度似乎不少，但是真正在實踐中可以作為明確法律依據的不多。

二是校外培訓監管內容不明確。由於現行法律制度中缺乏對於校外培訓監管的規定，因此對校外培訓中哪些事項需要監管並不清晰，尤其校外培訓領域中的廣告宣傳、培訓時間、培訓內容、從業人員、預收費監管、融資上市、安全保障等問題，主要依靠中辦、國辦等“雙減”政策性文件進行規定。以政策作為校外培訓治理的主要依據，導致監管的權威性不強。

三是各部門監管權限不清晰。校外培訓治理涉及教育、宣傳、網信、民政、市場監管、政法、公安、金融監管等多個部門。“政出多門、監管部門繁雜、措施疊牀架屋，缺乏系統有效的治理手段，這些都為校外培訓機構逃避監管營造了空間。”校外培訓既存在因互相推諉形成監管盲區的現象，也存在濫用職權、違法行政的風險。四是監管手段不明確。現行法律制度中對於校外教育的監管多是比較原則性的規定，實踐中缺乏操作性，尤其針對隱形變異的校外培訓缺少具體的監管手段，無法實施。綜上，專門制定校外教育或者校外培訓的立法是依法治理校外培訓的關鍵。本文試圖就校外培訓專門立法涉及的幾個基礎性問題進行分析。

校外培訓與立法調整對象的界定

確定校外培訓立法的調整範圍，需要對“校外培訓”進行界定。基於對“校外”“教育”“培訓”等幾個關鍵詞內涵和外延的界定，“校外培訓”立法的調整範圍可以有不同層次的理解。在已有的法律中，存在“教育”“培訓”“學校教育”“校外教育”“校外培訓”等多種表述，“其他教育機構”“校外培訓機構”“教育培訓機構”也都是在不同層次上出現的概念。

（一）與學校教育相對稱的校外教育

校外教育是與學校教育相對稱的，這是界定校外教育的原點。按照不同的標準，其外延有不同程度的延伸。第一個層次是以學校物理邊界為界限，學校教育延伸到學校之外的教學活動，如參觀博物館等課外活動，是學校教學計劃在學校之外執行的部分，屬於學校教育教學活動的組成部分，只不過其教學地點在學校之外。學校開展的國民教育都是按照國家學制計劃進行的，如《義務教育法》第 35 條規定，“學校和教師按照確定的教育教學內容和課程設置開展教育教學活動，保證達到國家規定的基本質量要求”。《義務教育法》第 37 條規定，“學校應當保證學生的課外活動時間，組織開展文化娛樂等課外活動。社會公共文化體育設施應當為學校開展課外活動提供便利”。這裏的課外活動雖然名為“課外”，但也與學校教育教學內容密切相關，與學校的育人目標一致，本質上仍屬於學校教育的組成部分。

第二個層次是以學校教育教學計劃為標準。學校教育計劃內的課外活動雖然是在學校之外進行的，但是仍然屬於學校教育的組成部分，而學校學制教學計劃之外的非正規教育則應歸入校外教育，如文化宮、少年宮、博物館、展覽館等校外教育機構開展的社會教育。《中國大百科全書·教育卷》將校外活動界定為由校外教育機構或社會團體領導和組織的，在學校教育教學計劃範圍之外對學生進行的多樣化的教育活動。

校外教育是學校教育向社會教育延伸的部分。社會教育是與家庭教育、學校教育相對應的概念，其範圍更為寬泛。校外教育作為其中的一個部分，針對的對象主要是未成年人，而針對成年人的繼續教育、職業培訓不在其中，開展校外教育的主體既包括公立機構，也包括民辦教育機構。校外教育和民辦教育之間是交叉關係。學校教育是與校外教育對應的，以學制為區分標準 ；而民辦教育則與公辦教育相對應，以經費來源為區分標準。民辦教育要求利用非國家財政性經費，而公辦教育則以政府財政撥款為經費來源。從經費來源上看，校外教育不區分是否利用國家財政性經費，而是以從事的活動為標準。從事校外教育的既可能是公立機構，也可能是民辦機構，其經費來源不是決定校外培訓性質的關鍵因素。

（二）作為校外教育形式之一的校外培訓

從一般意義上來説，校外教育的概念更大，《教育法》第 52 條規定 ：“國家、社會建立和發展對未成年人進行校外教育的設施。學校及其他教育機構應當同基層羣眾性自治組織、企業事業組織、社會團體相互配合，加強對未成年人的校外教育工作。”由此可見，《教育法》所稱的校外教育應該是寬泛意義上的，國家和社會都是校外教育的力量。校外培訓是校外教育的形式之一，是一種有目的、有計劃、有組織的教育教學活動。按照開展校外教育的組織者劃分，校外教育可以分為校外教育機構和其他社會組織開展的教育活動。前者如少年宮、青少年宮、兒童活動中心、青少年科技館、少年之家等校外教育機構對學生進行的多種多樣的、有目的、有計劃、有組織的教育活動 ；後者如各類社會組織開展的校外教育活動。

（三）校外培訓立法的調整對象

校外培訓立法的對象可以從兩個維度劃分，一個維度是以《未成年人保護法》確定的未成年人作為標準，另一個維度是以在校學生包括中小學生為標準，二者有重合也有差異。立法在確定調整對象範圍時，義務教育階段的在校學生是校外培訓的重點，也是《義務教育法》保護的重點，因此屬於校外培訓立法保護的重點人羣。需要討論的特殊情況有三個 ：

第一，是否應將 0—3 歲以及 3—6 歲早期教育包括在內。早期教育和校外教育在教育目標、活動形式上差異較大，監管的重點也不同，為強調立法的有效性和針對性，校外培訓立法應將面向 0—3 歲未成年人開展的早期教育排除在外。3—6 歲的兒童大部分進入幼兒園，屬於學前教育，鑑於小幼之間銜接的客觀性，學前教育普遍存在超前超綱現象，因此應將針對 3—6 歲學齡前兒童的培訓納入立法調整範圍。第二，校外培訓立法調整的範圍是否限於義務教育階段的學生，是否應包括高中生。高中生雖然不在《義務教育法》調整範圍之內，但是從寬口徑保護在校學生的角度，應當將高中生涵蓋在內。第三，初中畢業後的未成年人的職業培訓是否包括在內。校外教育的對象是青少年兒童，成人的繼續教育和終身學習不在其中。部分學生初中畢業後不再繼續讀書，而是選擇就業，這些人羣從年齡上仍然屬於未成年人，但是已經不具有在校學生的身份，為就業而參加的職業培訓不屬於校外培訓。校外教育的內容和形式具有多樣化、個性化的特徵，旨在滿足學生在學校學習之外的個性化需求。

校外培訓形式多樣，課程班、夏令營、留學營、遊學營等不同形式的培訓均在立法調整範圍之內。通過概括加列舉的方式明確立法調整範圍，有助於最大限度減少培訓形式變異的可能性，防止立法出現“破窗效應”。在校外培訓立法中，可以將校外培訓界定為 ：與學校教育相對稱的，在學校教育學制計劃之外，自然人、法人或者其他組織針對 3—6 歲的學齡前兒童以及在校中小學生開展的有目的、有計劃、有組織的一種社會教育。

校外培訓立法應堅持的基本原則

校外培訓雖然不在國家學歷教育範疇之內，但是涉及公民的受教育權，尤其是未成年人的受教育權，這從本質上決定了政府加強對其監管的必要性、合理性和合法性。正是教育受益主體的不確定性、多數性、多樣性，使得教育活動所產生的利益具有公共性、共享性、整體性、社會性，即教育所具有的天然的公益性特徵。“公益性是教育事業客觀存在的一種社會屬性，它不以辦學者的主觀意志為轉移，無論由政府辦學還是由非政府組織或個人辦學，教育都具有公益性。”中小學校外教育作為學校教育的有益補充，是整個教育系統的重要組成部分，也具有公益性。也就是説，雖然校外教育與校內教育的供給主體不同，但它們本質上都是教育活動，因此應當都具備教育的公益性本質。

（一）教育公益性原則

校外教育起源於校外活動場所，從建立之初，堅持教育的公益性就是其基本原則。中國的校外教育起源於 1957 年共青團中央與教育部聯合制定的《關於校外教育和少年之家工作的幾項規定》，這是我國校外教育歷史上第一個規範性文件，明確了校外教育的地位，並從人、財、物等方面為校外教育的基礎設施建設提供了保障。1995 年制定的《少年兒童校外教育機構工作規程》第12條規定 ：“校外教育機構開展各項活動不得以營利為目的，不得以少年兒童表演為手段，進行經營性展覽、演出等活動。”2000 年 6 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發佈《關於加強青少年學生活動場所建設和管理工作的通知》，2004 年國務院辦公廳發佈《關於進一步加強和改進未成年人思想道德建設的若干意見》，2006 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳發佈《關於進一步加強和改進未成年人校外活動場所建設和管理工作的意見》，三個文件強調“始終堅持未成年人校外活動場所的公益性質”，要求“未成年人校外活動場所不得開展以贏利為目的的經營性創收”。

校外教育最初開始於“在青少年學生校外活動場所建設和管理方面，也存在不容忽視的問題，無論在數量上、佈局上、規模上，都難以滿足當時 2.4 億青少年學生健康成長的需要”。隨着校外活動場所的擴展，其轉向更加註重發揮不同類型未成年人校外活動場所的教育服務功能，滿足中小學生多樣化選擇的需要。隨着社會主義市場經濟的發展，通過市場對教育的有限介入向社會提供教育服務已經成為一種重要的教育運行機制。正是利益格局的多元化和市場介入這兩個因素，使校外教育發生了深刻變化。但是，校外教育在補充學校教育的過程中，在課程設置、教學活動等方面越來越與學校教育趨同，忽視了青少年的全面發展，背離了校外教育的“初心”。校外培訓市場的快速擴大，特別是線上校外培訓的迅速發展，“先燒錢—規模化—再盈利”的互聯網模式被推崇，以最大限度地追求市場份額和壟斷利潤為目的，校外培訓的逐利性進一步放大，教育的公益性受到嚴重衝擊。

因此，有學者主張“恢復校外教育育人的獨特性、多樣性和差異性”。國務院辦公廳在《關於規範校外培訓機構發展的意見》中明確，校外培訓機構開展的非學歷教育培訓是學校教育的補充，應當避免應試導向，迴歸滿足中小學生選擇性學習需求、培育發展興趣特長、拓展綜合素質等宗旨上來。

（二）個性化選擇原則

學校教育從多數受教育者的共性需求出發，課程設置、課程大綱制定、教材編寫、課程時間等通常由政府相關部門統一制定或審核，難以充分回應受教育者多樣的個性化需求。1995 年制定的《少年兒童校外教育機構工作規程》第 3 條規定 ：“校外教育機構基本任務是通過多種形式向少年兒童進行以愛祖國、愛人民、愛勞動、愛科學、愛社會主義為基本內容的思想品德教育 ；普及科學技術、文化藝術、體育衞生、勞動技術等方面知識 ；培養他們多方面的興趣、愛好和特長 ；培養他們獨立思考、動手動腦、勇於實踐和創新的精神，促進少年兒童全面發展，健康成長。”由此可見，校外教育相對於學校教育更具有差異化、個性化、針對性，有助於彌補校內教育的盲點和不足，提升、完善校內基礎教育，滿足受教育者更高層次的多元化需求，推動中小學生的全面發展。

校外教育從個性化、差異化辦學角度提供校內教育沒有或無法提供教育產品，或者優化提升校內教育提供的初級、基礎的教育產品，通過“滿足人們非基本教育服務的需求來增進社會整體福利”，形成與校內教育產品的錯位、互補供給，實現其應有的查漏補缺、互補完善的功能定位，避免教育供給的重複化。學校教育作為公民教育權的基礎保障，是中小學教育的主體與核心，校外教育則處於一種補充、輔助的地位。全社會教育水平的提高既有賴於學校的普遍化和一般化教育，也應允許家長和學生有根據自身實際情況選擇個性化教育的空間和能力。學生是教育活動的主體，無論是學校、教師還是家長，都應以學生的興趣、能力為出發點培育孩子，使其既貼合社會發展要求又滿足個性化發展需求。

（三）分類治理原則

校外培訓監管立法目的在於規範而非取締，強調回歸教育本質，通過提高校外培訓質量促進未成年人健康發展，構建教育良好生態。對於校外培訓的治理要綜合施策，並在分類的基礎上精準開展。以 2016 年《民辦教育促進法》全面修訂為標誌，我國在民辦教育中構建起了分類治理的體系，分類治理原則作為校外培訓中的一項重要基本原則，是分類施策的基礎。從行為主體、行為內容等角度均可以對校外培訓進行不同的分類。從學科角度進行分類更有利於提高監管的精準度，其核心目標是防止校外培訓與學校學制內教育同構，並衝擊學校教育，增加中小學生課業負擔。學科類培訓是以道德與法治、語文、歷史、地理、數學、外語（英語、日語、俄語）、物理、化學、生物等學科知識與技能培訓為導向，以提高學生課業成績為目的，重在進行學科知識講解、聽説讀寫算等學科能力訓練，以教師（包括虛擬者、人工智能等）講授示範、互動等為主要形式，對學生的評價側重甄別與選拔，以學習成績、考試結果等作為主要評價依據。學科類校外培訓在教學內容、教學形式、教學目標上和學校學制教育之間具有高度相關性，如果監管不力，極易干擾學校教學並加重學生學業負擔，因此學科類校外培訓是國家“雙減”政策監管的重點，要對教學內容、教師資質、上課時間、資本化問題等予以特殊規定。

相對而言，體育（或體育與健康）、藝術（或音樂、美術）以及綜合實踐活動（含信息技術教育、勞動教育、科學教育）等雖然在廣義上也屬於學科，但是目的在於培養學生更廣泛的興趣愛好、創新精神和實踐能力，促進學生個性化發展和全面發展，以體驗式、探究式、項目式、綜合性學習為主要方式，以身體性、實踐性、創造性活動為主要過程，以教師指導、學生實踐探索為主要形式，對學生的評價強調綜合素質的提升與發展，以表現性評價為主，注重教學評一致性，不涉及學業成就與學科類考試成績，應視為非學科類培訓。非學科培訓雖然也與學校教育相關，但是與中高考科目相關性不強，與學科類相比較，其“應試性”特徵較淡，總體上符合國家“五育並舉”的導向。同時，其可以有效彌補當前學校教育中體育教學和美育教學所面臨的資源不足的困境。教育部“雙增”政策主張整合校內、校外資源開展素質教育實踐活動，將非學科類校外培訓作為學校開展素質教育課程的有益補充。

對非學科類培訓監管的重點主要是對其服務過程中侵害羣眾利益的亂象予以規治，重點落實審批設置、內容審核、人員資質、預收費監管、價格監測、廣告宣傳、安全保障方面的規範，保障學員、家庭以及從業人員基本的合法權益。

校外培訓應構建全鏈條監管體系

教育公益性原則並不排斥市場經濟，市場經濟是教育公益性原則賴以存在的客觀社會基礎。“公益性是辦學之後形成的社會影響，營利性則是有關辦學行為和對辦學盈利處理的一種制度安排，二者既不屬於同一範疇的一對矛盾，也不存在直接對應關係，營利性並不一定妨礙民辦教育的公益性。”有別於公立性教育資源應當均衡、公平的要求，校外培訓服務的購買者屬於消費者，經營性的教育培訓行業要發揮市場機制的決定性作用，政府的管制行為應以維護教育的公益性，確保未成年人利益最大化，促進市場公平、有序競爭為宗旨。

（一）市場準入監管

我國現行市場準入的方式按管制強度由高到低包括行政許可、行政備案以及告知承諾三種形式。校外培訓市場準入是監管鏈條的第一個環節。按照《行政許可法》的要求，市場主體申請開展教育活動屬於“提供公眾服務並且直接關係公共利益的職業、行業”，應當設定市場準入機制。再者，《民辦教育促進法》規定民辦教育事業屬於公益性事業，國家應當對民辦教育實行積極鼓勵、大力支持、正確引導和依法管理的方針。舉辦民辦學校的，需要相關行政主管部門的許可。校外培訓提供的教育服務具有不同於一般商品的特徵，並且對象主要為未成年人，在立法中應當設置校外培訓市場準入行政許可。考慮到學科類與非學科類校外培訓的區別，非學科類培訓個體性和商品化特徵更為明顯，在具體設置准入條件時相比學科類培訓可給予其更多的空間。同時，由於線上校外培訓以互聯網為主要媒介，改變了以往傳統教室授課的方式，如果與線下適用同樣的准入規則，則難以有效開展事中、事後監督。在設置准入規則時，必須考慮到互聯網的虛擬性、快速傳播性等特徵，有針對性地就網絡校外培訓設定準入規則，要求開展網絡培訓的機構必須滿足相關法律法規對線上培訓的要求。

綜合以上考慮，可以在立法中規定 ：開展校外培訓應當設立專門機構，取得培訓許可，具有法人資格。根據不同類型的校外培訓，按照屬地原則分別由不同的行政部門負責。申請設立學科類校外培訓機構，由所在地縣級以上人民政府教育行政部門按照國家規定的權限審批，到同級相應部門進行法人登記。申請設立體育、文化藝術、科技等非學科類校外培訓機構，由所在地縣級以上地方各級人民政府確定的有關部門按照國家規定的權限審批，到同級相應部門進行法人登記。利用互聯網技術在線開展校外培訓活動的，還應符合相關法律、行政法規規定。考慮到線上、線下、學科類培訓、非學科類培訓的差異性，可以設置線上、線下、學科類、非學科類四類校外培訓許可，並分別規定許可條件。

（二）從業人員監管

校外培訓機構從業人員的法律身份問題涉及到從業人員是否需要取得教師資格、是否適用《教師法》以及享有教師的權利義務等一系列實踐問題。要回應這一問題，需要區別從業人員的不同類別，既要區分教學、教研人員與其他從業人員，也要區分從事學科類與非學科類的教學、教研人員。從教育學意義來看，校外培訓機構從業人員中的教學、教研人員相當於學校教育中的教師。教師職業兼具公務性和專業性的雙重特徵，且公務性和專業性二者的不同權重形成了教師法律身份的不同類型。

校外培訓機構中的教學、教研人員與其他類型學校（民辦學校或者公辦學校）中從事教育教學活動的專業人員之間的區別，不應當是教師身份上的區別，而是教師身份中公務性和專業性權重的區別。造成這種區別的原因是公辦中小學校與校外培訓機構在性質上存在區別。因此，可以用《教師法》規定的教師義務來要求校外培訓機構中的教學、教研人員，同時校外培訓機構中的教學、教研人員理應也享受《教師法》規定的教師權利，即校外培訓機構中教學、教研人員的管理應當遵循《教師法》的相關規定。依據《教師資格條例》第2 條規定 ：“中國公民在各級各類學校和其他教育機構中專門從事教育教學工作，應當依法取得教師資格。”但是，校外培訓機構畢竟並非學校，校外培訓機構有學科類和非學科類培訓機構之分。對於學科類培訓機構的教學、教研人員而言，要求其取得教師資格，無論是從理論還是實踐操作層面均沒有問題 ；對於非學科類培訓機構的教學、教研人員而言，由於非學科類培訓的範圍十分廣泛，當前主要以學校層次和科目為主要劃分依據的教師資格類型還不能完全涵蓋。

因此，在規範和鼓勵、監督和促進並行的整體思路下，可以在立法中規定 ：從業人員中專職從事教學或教研人員應當達到一定的比例和相應資質要求。具體比例和資質要求由國務院教育行政部門會同科技、文化、體育等相關部門確定，旨在將教學、教研人員必須取得“教師資格”的硬性要求軟化為“相應資質要求”，既考慮到部分非學科類培訓機構中從業人員無法取得對應教師資格的實際困難，又尊重了《教師資格條例》調整教師資格問題的普遍性規定 ；既符合《〈教師資格條例〉實施辦法》中對“確有特殊技藝者”從事教師職業的放寬規定，也與現行《校外培訓機構從業人員管理辦法（試行）》第 4 條第（四）款的規定“教學、教研人員應熟悉教育教學規律和學生身心發展特點，從事按照學科類管理培訓的須具備相應教師資格證書，從事按照非學科類管理培訓的須具備相應的職業（專業）能力證明”的要求保持一致。

（三）培訓內容的監管

校外培訓材料是承載培訓內容的載體，應當參考學校教育中對教材和教科書的監管模式。《義務教育法》第 39 條規定，國家實行教科書審定製度。《中小學教材管理辦法》第 5 條規定 ：“國家實行中小學教材審定製度，未經審定的教材，不得出版、選用。”由此可以認定，校外培訓材料即是校外培訓機構所使用的“教材”，但是校外培訓畢竟是學校教育的補充，對其教學材料的監管不必比教材更加嚴格。考慮到校外培訓目標是滿足社會個性化和多樣性的需要，應賦予校外培訓機構一定的自主權，在立法中可以要求校外培訓機構對編寫和使用的培訓材料質量負責。同時，強化其自我管理，要求校外培訓機構參照中小學教材管理的相關規定加強培訓材料的全流程管理，建立健全校外培訓材料的編寫、審核和使用等工作制度，加強過程控制，確保培訓材料的思想性、科學性、適宜性，確保符合正確的政治方向。校外培訓材料實行備案制，定期將培訓材料和相關工作制度報有關行政主管部門備案，以便行政主管部門對校外培訓材料進行實時監督。

（四）招生、收費、融資等商業行為的監管

校外培訓屬於教育行業，因此教育的公益性是其第一屬性，但是其市場屬性使其不同於學校教育，對校外培訓商業行為的監管在不損害教育公益性和未成年人保護等法律原則的基礎上，也要遵循商業規則。規範校外培訓的目的是將其納入社會公共服務教育範疇之內，與學校教育協同發展，促進教育公平。一是限制營利性。教育的公益性和營利性之間雖然存在矛盾，但並不是全然對立，在有限範疇內，二者可以共存。《民辦教育促進法》第 19 條規定 ：“民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校。但是，不得設立實施義務教育的營利性民辦學校。”由此可見，對於義務教育階段的校外培訓機構可以限制其營利性，並在立法中要求義務教育階段的校外培訓機構登記為非營利法人。為防止限制擴大化，應將非營利性限定在義務教育階段。

二是招生監管。依據《廣告法》《民辦教育促進法》和《未成年人保護法》中有關發佈教育廣告，以及在未成年人活動場所、使用物品上發佈廣告的相關規定。校外培訓立法可以對校外培訓招生廣告的內容、發佈途徑、發佈方式等內容進行規制，如要求校外培訓招生廣告中應當準確、清楚、明白地寫明培訓的內容、對象、地點、授課方式、有效期限、價格等重要事項。同時，對其招生廣告設定限制條件，如不得使用誤導性語言進行宣傳或者虛假宣傳 ；不得包含勸誘不滿十四周歲未成年人的家長購買服務的內容 ；不得在中小學校、幼兒園內開展校外培訓招生廣告活動 ；不得利用中小學生和幼兒的教材、教輔材料、練習冊、文具、教具、校服、校車等發佈或者變相發佈招生廣告。

三是收費監管。根據《民辦教育促進法實施條例》第 42 條規定 ：“民辦學校應當建立辦學成本核算制度，基於辦學成本和市場需求等因素，遵循公平、合法和誠實信用原則，考慮經濟效益與社會效益，合理確定收費項目和標準。對公辦學校參與舉辦、使用國有資產或者接受政府生均經費補助的非營利性民辦學校，省、自治區、直轄市人民政府可以對其收費制定最高限價。”借鑑民辦教育的經驗，考慮到校外培訓涉及社會公眾對多元化教育公共產品的需求，教育是重大民生事項的基本特點，可以將《價格法》有關政府指導價的規定適用於義務教育階段學科類校外培訓機構。校外培訓立法可以要求校外培訓機構建立培訓成本核算制度，基於培訓成本和市場需求等因素，遵循公平合法和誠實信用等原則，考慮經濟效益和社會效益，合理確定收費項目和標準。政府價格主管部門可以對校外培訓機構建立價格監測制度，定期發佈重要校外培訓項目價格指數，促進校外培訓行業科學合理確定計價辦法，明確收費標準，遏制過高收費和過度逐利行為。

除了上述監管方式之外，立法中還可以探索合同監管、信息公示等多種方式。鑑於校外培訓中，學員及其家長和培訓機構之間存在的信息不對稱等問題，可能直接影響學員和家長合法權益，因此在校外培訓立法中還可以考慮加強合同監管，由行政機關制定校外培訓服務合同示範文本，校外培訓機構應當嚴格按照合同規定收取培訓費、提供服務。正是由於校外培訓市場外部負效應的存在，市場機制難以有效控制，政府通過“雙減”政策為過熱的校外培訓市場踩下“剎車”。通過校外培訓專門立法，將有助於進一步彌補市場機制的缺陷，糾正市場失靈，促進校外培訓和學校教育優勢互補、良性互動，推動教育公平，滿足受教育者多樣化的需求，通過法治的手段平衡教育的公益性和市場的營利性，促進校外培訓市場健康有序發展。