“對沖中國, 突破口在西線”: 美前高官一份最新計劃耐人尋味 | 文化縱橫_風聞

 [美]梅雷迪斯·布羅德本特

美國國際貿易委員會前主席

慧諾 (譯)｜文化縱橫新媒體

【導讀】繼520億美元的美國芯片法案後，**生物科技正成為中美下一個競爭高地。**當地時間2022年9月12日，拜登簽署一項啓動國家生物技術和生物製造倡議的行政令，要求促進製藥業以及農業、塑料和能源等行業的美國本土製造，以替代海外供應鏈，併為美國人創造高薪崗位。**據媒體報道，該令一經發布，我國醫藥相關板塊的股價引來集體跌停。**那麼，美國政府為何突然將目光轉向生物技術？為重塑其醫療供應鏈，美國又會採取什麼措施？對中國又將帶來哪些影響？

事實上，早在疫情初期，美國就開始炒作**生物醫藥產業的****“供應鏈安全”**問題。為此，美國戰略與國際問題研究中心（CSIS）2020年就開始研究建立“可靠供應商網絡”，其研究成果後來體現在拜登政府一系列“競爭法案”和產業政策中。

在此基礎上，今年美國國際貿易委員會前主席梅雷迪斯·布羅德本特（Meredith Broadbent）牽頭推出政策報告，**強調****美國必須開闢西線供應鏈，從對亞洲的離岸外包轉變為對西半球的近岸外包，在西半球國家重建可靠的醫療供應鏈。**該報告認為，南北美洲國家已意識到強大醫療供應鏈的戰略價值，並具備醫療產業和市場基礎，產業潛力巨大。而且美國與美洲國家有着穩固的貿易關係，醫療產業鏈互補明顯。通過加強合作，有利於實現產業從亞洲向西迴流。

該報告提出“可靠貿易伙伴”標準，建議美國政府重點選取墨西哥、加拿大、哥倫比亞和巴西四國作為候選合作對象**，**分析這些國家在中美之間可能的權衡選擇，儘快啓動西半球“安全醫療供應鏈協議”談判。

**本文原載美國戰略與國際問題研究中心（CSIS）官網，原題為Securing Medical Supply Chains with Trusted Trade Partners -- Western Hemisphere Case Studies，由文化縱橫新媒體編譯，**僅代表作者觀點，供諸君參考。

文化縱橫新媒體·國際觀察

2022年第39期  總第90期

與可靠貿易伙伴一起

確保醫療供應鏈安全

——基於西半球案例的分析

在參眾兩院和拜登政府中，**民主黨與共和黨已就美國對中國製造的“嚴重依賴”達成共識。**這點共識的一個重要延伸是，只有實現某些醫療產品供應鏈的多樣化，才能讓美國公民在對抗未來健康風險時更加安全。

目前還沒有明確的證據，顯示歐美公司正在轉移供應鏈。但**美國戰略與國際問題研究中心（CSIS）在2020年對260名全球供應鏈企業領導人的調查表明，33%的公司已將採購和製造活動遷出中國，或計劃在未來三年內遷移。25%的受訪者表示他們已實現供應鏈的歐美本地化或區域化。**當歐美企業考慮把業務從中國轉移出去時，西半球或許能獲得一個難得的歷史機遇，吸引新的資本並引來產業發展。

由於全球疫情蔓延、中美貿易衝突和俄烏衝突造成的供需失調，高度混亂的國際經濟環境，正促使**西半球某些國家抓住時機，積極推銷自己，使自己成為美國市場周邊有吸引力的外國直接投資（FDI）目的地。**如果這些國家的政府能專注於改善大健康產業的投資和監管環境，並努力降低當地的結構性生產成本，他們將在全球健康產業的更新升級中，獲得巨大收益。

同時，**現在也是美國重塑全球經濟秩序、調整投資和生產資料流動的恰當時機。**醫療供應鏈重心來到西半球，這將幫助美國應對有關安全挑戰，通過降低運輸成本提高可持續性，並有利於採取新的政策，重新以美國市場為中心，吸引全球健康產業的聚集。增加西半球的醫療產業生產，還將提高美國企業和工人的能力，並通過建廠、生產、研發等各方面的合作，提升美國的出口實力。

目前，中國旨在成為全球健康產業的領導者，並充分開展疫苗外交等衞生外交活動。對此，美國必須和盟友建立更強的貿易聯繫，並塑造多樣化供應鏈，以促進健康、加強經濟和外交接觸、交換產業數據，並獲得防治疾病的最佳做法。聯合健康領域的研發和生產活動，並優先產出疫苗等醫療產品，是應對“後疫情”時代的關鍵。

2020年12月，美國戰略與國際問題研究中心（CSIS）提出建立“可靠供應商網絡”（Trusted Supplier Network）的政策建議，旨在推進美國和西半球國家的各項供應鏈（包括醫療產業）的合作。該報告指出，如果盲目推行自給自足的目標，推出政策要求所有重大疫情相關醫療產品都在美國製造，結果只會導致價格上漲併產生更多短缺。因此，美國需要引入更廣泛的西半球供應鏈合作對象。現在這份報告將是2020年建議的細化和完善。

(本文發表截圖)

********************▍********************美國當前的供應鏈安全戰略

繼2020年CSIS報告之後，根據第14017號行政命令，**白宮於2021年6月發佈《建立彈性供應鏈、振興美國製造業和促進廣泛增長》的“百日評估”報告（以下簡稱“百日報告”）。**製藥業就是其中需要被重點審查的部門之一。百日報告指出，強大的醫藥供應鏈具備三個關鍵特徵，即：

（1）為美國市場製造高質量產品的能力；

（2）藥品供應鏈的多樣化，如供應商應實現地緣多樣化；

以及（3）供應鏈存在冗餘，如每種產品及其前體存在多個供應商。

報告特別指出，美國必須與“志同道合的監管夥伴”合作，發展安全和有彈性的供應鏈。2021年11月18日舉行的“2021年北美領導人峯會”的關鍵交付成果清單中，也重申了類似的主題，即“通過探索增加北美本土的疫苗和其他公共衞生用品生產商比重，進而支撐我們的醫療供應鏈”。

後來，在2022年2月24日，白宮發表聲明進一步提出：

拜登政府將與北美的貿易伙伴合作，為未來的危機做好準備，並減輕由此造成的供應鏈風險。通過美國-墨西哥高級別經濟對話，美國和墨西哥將建立一個涉及跨境供應鏈的關鍵部門聯合清單，並建設在危機發生時保持供應鏈連續性的程序。《美墨加三國協議》的競爭力委員會也將努力強化供應鏈。

2022年2月7日，拜登在評估美國供應鏈戰略的頂點報告中提到：

“美國不可能自己製造、開採或生產一切。我們必須與盟友和夥伴合作，培養和促進集體的供應鏈韌性”。

**雖然白宮的聲明在原則上值得肯定，但新政府上台兩年、疫情發生近三年後，美國依然沒有就醫療供應鏈問題，與貿易伙伴採取更多具體措施。**拜登政府已經反覆表明增加醫療供應鏈韌性的願望，但如果只期待美國生產，可能會在無意中增加成本，並在長期內降低供應鏈的安全性。

有鑑於此，本文認為，白宮應該在西半球找到若干可靠貿易伙伴，開啓“安全醫療供應鏈協議”的談判試點，以確保未來關鍵醫療產品的更可靠供應。這一試點工作應該由美國國家安全委員會（National Security Council）和美國國家經濟委員會（National Economic Council）牽頭，通過美國的機構間程序推動。在與行政部門的密切協商下，美國國會的領導人也應該確保這一目標的相關新政策儘快到位。

********************▍********************拉美具備醫療供應鏈基礎

疫情背景下，全球醫療供應鏈正迅速增長。根據世界貿易組織（WTO）秘書處的數據，在2020年上半年，醫療產品貿易與2020年同期相比增長了12.4%，佔世界貿易總額的6.1%。疫苗注射相關的重要物品，如橡膠手套、注射器和針頭，其貿易額增長了34.8%。在這些關鍵物品中，橡膠手套的生產在地理上集中在亞洲——在該產品的五大供應商中，亞洲佔了四個，而手套只是世界對該地區醫療產品依賴性的縮影。

歷史上，拉美的巴西、哥倫比亞和墨西哥等國擁有重要的製藥業。在拉美和加勒比海國家中，**美國98%的新冠疫情相關進口產品來自墨西哥、哥斯達黎加、巴西和多米尼加共和國。與新冠疫情有關的藥品方面，墨西哥和巴西是美國的主要供應商。墨西哥和巴西也是與新冠疫情有關或無關的醫藥產品和抗生素的主要供應商。**具體就疫苗生產而言，墨西哥和阿根廷就阿斯利康疫苗的生產和銷售達成了合作關係，而巴西的Eurofarma實驗室與輝瑞和BioNTech早已形成了一個成功的聯盟。

**中國與拉丁美洲的貿易總額已從2002年的180億美元急劇增加到2020年的近3180億美元。**中國從該地區的進口原材料和食品，主要包括自然資源，包括礦石、大豆、肉類和銅。另一方面，中國對該地區主要出口有附加值的製成品，如電氣設備、機械和機動車及零部件。

為此，我們鼓勵美國公司與巴西、加拿大、哥倫比亞和墨西哥的同行合作，增加高淨值產品的互惠貿易，包括藥品、醫療設備和個人防護用品（PPE）。**相比亞洲而言，美洲的生產設施和消費產品的主要來源依然是美國。因此，**將供應鏈從中國轉移到這裏確定的四個國家，可望增加美國的出口水平，並有助於實現供應的多樣化和可靠性。

**在疫情期間，拉美政治家和公民強烈希望增加對該地區疫苗、藥品等醫療產品的分配，並推動醫療產品的本地化生產。**因此，美國將有機會影響該地區醫療供應行業的輪廓以及監管環境，並加強美國及其盟友在該地區的供應鏈安全。

雖然同在西半球，但本文考慮的四個國家（墨西哥、巴西、加拿大和哥倫比亞）的概況和優勢也有較明顯的差別。如果美國企業瞭解哪些關鍵產品已被納入管制範疇，以及哪些領域過度依賴亞洲的一個或兩個國家，那麼醫療供應鏈的重塑就回相對容易。美國政府可以協助企業，將供應鏈拆分成小部分後交付給美洲各國從事生產和運營。

如果有具體推進的需要，還需要美國政府對此全力以赴，包括利用（1）美國的技術專長和市場規模；（2）美國常用的貿易管理工具；以及（3）持續的外交舉措，激勵有潛力成為可信貿易伙伴的國家進行必要的改革。

********************▍********************美洲地區的近岸外包機會

**那麼，拉美和加勒比地區的商業環境狀況如何？美國曾將醫療供應鏈的重點放在亞洲而非就近地區，這是否就是個錯誤呢？**從其他生產部門（如服裝製造業）的研究可以看出，運輸成本、有效的港口設施、海關程序和電力成本的差異，是美國選擇在中國和亞洲而不是拉美國家生產的因素。

拉美國家長期存在明顯的政策問題，例如缺乏高水平貿易保護，並且有着令人窒息的、不可預測的監管制度，這些都限制其國家發揮其增長潛力。疫情期間，拉美國家不僅未能及時有效應對公共衞生危機的衝擊，也面臨着嚴重的經濟問題。

危中有機，美洲可以藉此建立合作網絡，重塑醫療供應鏈。沒有投資就不會有近岸外包，那麼拉美國家創造一個有吸引力的投資環境是至關重要的。此外，基於美國和歐洲的知識產權優勢，能夠加快疫苗和相關醫療產品的研發。

因此，在“後疫情時代”，美國可以致力於建立完善的知識產權保護和開明監管框架，並着力實現兩個關鍵目標：

（1）持續激勵疫苗、診斷和治療等領域的創新，以戰勝下一次大流行病；

（2）強化美洲地區的醫療供應鏈，不僅抵禦未來公共衞生風險，也要助力區域經濟的高質量發展。

與此同時，若能抗衡對外界醫療供應鏈的依賴程度，或能得到美洲其他國家的積極響應。

********************▍********************如何鑑別和篩選“可靠貿易伙伴”？

根據美國的安全目標，美國戰略與國際問題研究中心（CSIS）認為有四個重要候選國能成為“可靠貿易伙伴”：墨西哥、加拿大、哥倫比亞和巴西。CSIS與訪談候選國的政商學界領袖，病總結了為何他們的政策和經濟環境是可信貿易伙伴網絡的合適人選。雖然這些國家在監管結構上存在差異，但也有意為美國投資安全的醫療供應鏈提供了有吸引力的基本條件，並具備制定更詳細的“友邦外包”戰略的所需條件。

在選擇可信貿易伙伴的標準中，**首要的是與美國存在成熟的貿易關係。**所有受訪者都認為，各國最好已具備自由貿易協定（FTA），或者至少具有有限的貿易和經濟合作協定（ATEC），如巴西。為了在“後疫情時代”中取得恢復和發展，世界銀行敦促中等收入國家致力於實現 “全球價值鏈自由化”（global value chain liberalization）的總體目標。世界銀行強調，“精簡關税、通關程序等，以降低貿易成本”十分重要，例如，各國可以相互承認彼此的個人防護產品的標準及測試評估體系。在醫療設備領域，可靠貿易伙伴應增加對國際統一標準的認同，並遵守世貿組織（WTO）《技術性貿易壁壘協議》的義務。

《美墨加三國協議》、《美國-巴西貿易和經濟合作協議》和《美國-哥倫比亞自貿協定》中，都對優化監管、反腐敗和貿易便利化的內容做了強調。在此基礎上，在建立可信貿易伙伴網絡時，各國政府還應該建設行業信息的共享渠道，包括基本產品的庫存、生產能力和正在考慮的新建制造設施。

**選擇可靠貿易伙伴的另一個關鍵標準是法治體系。**根據“世界正義工程”（World Justice Project）組織的研究，加拿大排名最高——2016年，加拿大在世界排名第12位，到2020年已提高到第9位。相反，其他國家都經歷了某種程度的倒退。2016年，哥倫比亞排名第71位，但在2020年下降到第77位。巴西在2016年排名第52位，但在2020年下降到第67位。墨西哥在案例研究中表現最差，2016年排名第88位，2020年滑落到第104位，排名僅高於馬裏。同一時期，美國也從第18位跌至第21位。

********************▍********************典型案例分析

（一）墨西哥

**墨西哥是拉美第二大醫藥市場，也是全球第十二大醫藥市場。**2019年，該國的醫藥批發業營收超過84億美元。到2028年，墨西哥的藥品銷售額預計將超過130億美元。墨西哥也是抗生素、消炎藥和癌症等藥物的重要生產商，並且還在本地大量生產藥品的原料、活性成分和成品。此外，墨西哥也是拉美最大的醫療器械出口國，在北美醫療技術供應鏈中發揮着重要作用。由於墨西哥工廠在疫情期間停工，美國的醫療供應鏈遭受了嚴重破壞。

**世界上25家最大的製藥公司中有20家在墨西哥有業務。**這些公司包括默克、先靈葆雅、勃林格殷格翰、輝瑞、拜耳、阿斯利康、葛蘭素史克和羅氏。最近，醫療行業的穩健性也因監管、生產實踐和藥物審批的改善而得了青睞。從2005年到2014年，美國也是墨西哥醫療行業的最大外國投資者。該行業的生產成本估計比美國低17%，也是經合組織（OECD）成員中最低的。

墨西哥最近採取了一些舉措，旨在進一步吸引醫療行業投資。該國於2020年7月修改《一般進出口税法》，為出口提供免税待遇。2021年2月，這一法律被進一步修訂，使疫苗的進出口都免税。2022年4月，墨西哥政府將發佈其國家醫療產業政策，計劃進一步解決該行業的創新和供應鏈問題，搭建統一的法律框架，並推出一個充分的國家產業發展計劃。

政府採購方面，墨西哥似乎違背了《美墨加三國協議》。該國推出一項雄心勃勃的計劃，將政府採購集中起來，努力根除腐敗。此外，它最近還修訂了聯邦採購法，以繞過三國協議設定的公開招標程序，而將其衞生產品的採購外包給聯合國項目事務署（UNOPS）。

墨西哥聯邦衞生風險保護委員會（COFEPRIS）的程序和審批嚴重積壓，可追溯到10多年前，影響了新品的普及和推廣。**在墨西哥，一種創新藥物平均需要4.3年才能在公立醫院上市，2021年的註冊時間更是比2018年長57%。**目前COFEPRIS授權臨牀試驗和批准新藥的工作嚴重積壓，其中包括36項臨牀試驗和11種等待行動的新藥，這些藥物在其他國家早已得到批准。由於該機構和醫療產業的溝通有限，加劇了行業的高成本運營。若墨西哥能夠改進藥物審批及相關流程體系，那麼它將迅速成為美國醫療公司從亞洲轉出後的重要目的地。

後疫情時代，美國和墨西哥政府可以共同暢想醫療物資的生產計劃。目前，美國和墨西哥已在多個高級別會議上宣佈，要積極推進醫療供應鏈合作。但是，目前最重要的任務，就是是儘快取得可識別的進展。一旦美國衞生與福利部（U.S. Dept. HHS）確定了必須在西半球實現供應鏈多樣化的前20或25種藥物、醫療設備和個人防護用品，高級別會議就應責成美墨的監管機構與私營部門合作，在墨西哥開啓相關的產能投資。

最近，因包括癌症治療在內的各種關鍵藥品嚴重短缺，墨西哥政府也飽受其國內嚴厲批評。因此，如果墨西哥政府想要在保障人民健康方面開啓新篇章，也會有意向成為一個可信賴的醫療產品研發和生產平台，併為之努力。

（二）加拿大

加拿大政府已清醒地認識到，針對疫情的疫苗和藥物，幾乎完全來自於在其他地區醫療公司的研發和生產。因此，加拿大製藥企業在經歷長期衰退之後，現在正看到新的投資和穩定的增長。

該國製藥行業的全球市場份額為2.1%，是世界第九大市場，五年的複合年增長率為2.4%。這種增長主要來自於政府最新的產業政策，通過公私合作將研發成本外部化，鼓勵跨國製藥和生物技術公司投資，並配合製藥公司開展臨牀試驗。這些因素，再加上加拿大不斷增長的老年人口，廣泛的公共醫療支出，以及健全的醫療器械監管程序，使其成為可信貿易伙伴的候選國。

從1995年到2017年，加拿大衞生和生物科學產業以4%的速度增長。加拿大政府的政策旨在2025年將該領域的公司數量從900家增加到1800家，並將重點放在高增長的公司。目前主導加拿大製藥市場的主要公司包括強生/Actelion、艾伯維、諾華、默克/Cubist和輝瑞/Hospira。被加拿大政府的税收條件優惠並且資金充沛，正在吸引大量外商投資。

2021年7月，該國政府宣佈《生物製造和生命科學戰略》，其中有五個支柱：（1）建立強大的協調治理；（2）加強研究系統和人才渠道；（3）加強新興優勢領域的發展；（4）建設公共能力；以及（5）基於全球監管標準來實現創新。第一個支柱旨在確保通過公開、可靠地獲取專家信息來實現快速決策。第二個支柱支持從大學到醫院的培訓和研究機會，以加強對未來科學家和研究人員的教育。第三支柱利用加拿大的戰略創新基金來填補該國生物製造供應鏈中的空白。在第四個支柱中，政府尋求成立一個新的機構，致力於生產未來的新生物製品和疫苗。最後，第五個支柱試圖將生物製造的法規與新的生命科學公司的優先事項相協調，使加拿大成為一個有吸引力的投資和研發目的地。該計劃將在未來七年獲得22億加元（17億美元）的資金。

**雖然加拿大政府已經承諾為生物製造和生命科學產業提供大量的財政支持，但其知識產權保護方面仍有改善空間。**目前，加拿大已經同意了歐盟-加拿大全面經貿協定中及USMCA中強有力的知識產權條款，但美國特別301報告仍然將加拿大留在“觀察名單”上。該報告指出，加拿大的知識產權問題涉及在邊境和國內對盜版和假冒商品的執法不力，專利保護程序不足，以及對創新藥品的專利和定價環境不友好。

此外，加拿大的衞生技術審批和價格談判程序影響了醫藥投資的吸引力。加拿大專利藥品價格審查委員會正在調整監管政策，或將重塑該國專利藥品和設定價格上限的方式。這些變化預計將降低加拿大的整體生物製藥價格水平，同時增加報銷過程的複雜性。業界認為這些變化或將減少加拿大新藥的引進。醫藥公司往往會在美歐藥物審批通過後，再前往加拿大——他們認為加拿大是一個相對較小的市場，並且監管環境不太協調。

（三）哥倫比亞

作為美國強有力的盟友，哥倫比亞在過去五年中的經濟增長率為每年4.8%，是拉美經濟增長最快的國家之一。**根據美國國務院的説法，投資哥倫比亞投資的最大價值可能在於它在南美洲、中美洲和北美洲之間的戰略位置，以及它通往太平洋和大西洋的通道。**哥倫比亞在該地區是獨一無二的，因為它有彈性的行政機構、發達的私營部門和整體穩定的政局，這也使它在2020年成為經合組織的成員。2019年，在世界銀行的經商便利指數中，哥倫比亞在190個國家中排名第67位，比2016年的第53位有所下降。

**哥倫比亞的製藥業規模很大，在拉美排名第三。2018年，超過四分之一的哥倫比亞製藥業出口是由跨國公司生產的。**2019年，這些出口與前一年相比增長率為10.8%。由於該國當前較完善的外國投資和貿易基礎設施，使哥倫比亞成為與美國加強供應鏈協調的合適人選。2019年，哥倫比亞醫藥行業的出口額達到3.584億美元，而其國內醫藥市場價值為48億美元。同年，該國醫療產值達到29億美元，以消化和代謝產品為主。

政府在醫療保健方面的強勁支出（2020年佔國內生產總值的9%），並且擁有南美最高的醫療保險覆蓋率之一，這使得哥倫比亞有着強勁的國內消費市場。許多美國醫療用品公司在哥倫比亞佔有市場份額，包括輝瑞、楊森、諾華、默克和聯合利華。醫療器械和設備方面，哥倫比亞繼續嚴重依賴進口，2018年約佔該國市場的80%。一項研究發現，“投入成本、物流成本、以往的經驗和制度環境影響了哥倫比亞醫療產業的出口”。該研究還發現，該產業對原材料進口的依賴，導致“國內產業缺乏增加國內原材料生產的主動性”。

中國對哥倫比亞的經濟拓展的影響在雙邊貿易和投資水平的提高中顯而易見。現在，**中國作為哥倫比亞的進口夥伴，排名在美國之前。哥倫比亞的進口夥伴依次是中國（佔總進口的26.1%）、美國（22.9%）、墨西哥（6.1%）和巴西（5.3%）。**年初至今的進口額與去年同期相比增長了49.9%，躍升至62億美元。來自中國的投資主要集中在石油和天然氣領域，近年來一直以緩慢但穩定的速度增長。2000年，中國是哥倫比亞第37大貿易伙伴，但到2022年，中國是哥倫比亞最重要的貿易伙伴，反映了中國在拉美地區商業活動的整體上升。

美國是哥倫比亞的第二大貿易伙伴。2006年談判並在2012年實施的《美國-哥倫比亞貿易促進協定》（CTPA）提供了一個堅實的基礎。2018年，哥倫比亞被美國貿易代表辦公室（USTR）指定為“優先觀察名單”國家，在2019年升級為觀察名單國家，這表明該國在知識產權執法方面的改善。

目前，哥倫比亞已參與超過60個自貿協定，對象包括與美國、歐盟和歐洲自由貿易聯盟國家。開放貿易的全球網絡，體現了哥倫比亞對國際合作和改善其監管環境的接受程度。儘管哥倫比亞批准了世貿組織貿易便利化協定（TFA），但其在進出口邊境合規性方面的世界銀行評分仍然很低。最近，TFA聯盟在哥倫比亞的衞生機構INVIMA引入了藥品和醫療器械進口的風險管理系統，將有關產品的實物檢查減少了34%。

雖然哥倫比亞在貿易便利方面還有進步空間，但該國存在運作良好的經濟特區（special economic zones, SEZs），使其成為近岸外包的合適人選。經濟特區是針對海關法而在地理上劃定的區域，為在區內經營的投資者提供優惠。這些區域可以被設計成：（1）自由貿易區（提供倉庫和存儲設施的免税區）；（2）出口加工區（主要針對國外市場）；（3）綜合經濟特區或工業園區（擁有不同行業和服務業務的區域）；（4）保税區（用於存儲貨物而無需支付關税的保税倉庫）；（5）專業區（科技或物流園區）；或（6）生態工業區（專注於減少廢物和改善環境績效）。根據《2019年經濟特區世界投資報告》，拉丁美洲和加勒比地區有486個經濟特區，其中哥倫比亞有39個，包括14個健康產業自由貿易區和8個健康產業的集羣。

**哥倫比亞的一個長期問題，是藥品定價的不一致。在哥倫比亞，國家藥品和醫療器械價格委員會（CNPMDM）決定藥品定價。此外，哥倫比亞衞生部已將整個醫療市場的價格控制制度化。**它已將數千種醫療產品置於價格控制之下，包括在2020年將770種產品列入價格控制清單，並在2021年再增加88種產品。

自2013年以來，哥倫比亞在藥品報銷方面採用國際價格參考方法，將創新和有競爭力的藥品價格與其他17個國家的價格進行比較。令業界十分關注的是，目前正在考慮一種新的方法，通過在控制價格的定義中考慮非專利藥品價格和修改用於確定價格的國家名單，來降低報銷率。2020年1月27日，該國衞生部還命令CNPMDM對1800種藥品和化合物實施價格上限。

2020年1月27日，衞生部命令CNPMDM對1800種藥品和化合物實施價格上限。美國藥品研究和製造商協會（PhRMA）發現，該藥品定價方案既武斷又不透明。PhRMA還發現，哥倫比亞的醫藥部門政策存在生物製品監管不達標、新的藥品定價監管方法壓低價格以及2015年頒佈的國家發展計劃導致監管障礙增加等問題。建立一個更統一的定價系統並更新國內法規以更好地遵守全球最佳做法，將使哥倫比亞的藥品出口更具競爭力。

2021年4月，動亂使該國陷入癱瘓。在過去一年裏，哥倫比亞經歷了一系列抗議示威活動。在整個拉丁美洲，對日益嚴重的不平等、經濟增速放緩和疫情蔓延的憤怒，使洪都拉斯和智利的左翼政府上台。哥倫比亞最新總統選舉的結果也可能導致意識形態從右到左專項，導致較少的市場導向政策和更多的貿易保護。儘管如此，大西洋理事會（Atlantic Council）美國-哥倫比亞工作組的一份報告表示，哥倫比亞的獨特的地理和政治位置，依然是美國醫療供應鏈迴流的重要目的地。

（四）巴西

**巴西是世界第六大人口大國，是拉美最大的市場，也是世界第七大醫藥市場。****它為生物製藥業的發展，提供了與中國同等規模的市場機會。**巴西的醫藥市場擁有約1.8%的全球市場份額，規模接近210億美元。**醫療產業巴西的經濟增長和創造就業非常重要，並有潛力成為整個地區的核心醫療產品供應商。**2019年，該國醫藥行業的產值達到460多億巴西雷亞爾（96億美元），僱用100多萬人。據估計，到2023年，巴西的醫療設備市場每年增長9%，到2023年預計將達到18億美元。2019年，美國是巴西醫療和牙科設備出口的主要目的地，其價值超過2億美元。不幸的是，巴西的醫療產品出口在2011年達到頂峯，此後穩步下降。

雖然巴西對美國製藥和醫療器械公司來説是一個巨大的市場機會，但它的投資環境存在長期性問題。一個主要因素是巴西的外國所有權規則，曾經禁止了外國在衞生領域投資。2015年，巴西通過了一項法律，才放寬了該行業的外國投資要求。如今，巴西仍然有強大的本土製藥公司——Aché Laboratorios Farmacéuticos S.A.公司100%由巴西人擁有，2020年的收入約為35億巴西雷亞爾（7.3億美元），與2015年相比增加了近三分之一。

總的來説，巴西的税收制度、政治不穩定和監管環境，使其成為一個對外國投資和合作相對缺乏吸引力的東道國。巴西的公司税率為15%，但它也對進口、出口、交易、財產、服務、收入和其他資產徵税。這種税收制度是非常複雜和繁瑣的，這意味着税收改革將使該國對外國投資更具吸引力。在世界銀行的經商便利指數中，巴西在190個國家中排名第124位，僅次於塞內加爾。

然而，巴西在培養更先進的勞動力方面已取得了明顯成效。世界銀行的一項研究發現，巴西已從“人口紅利”中獲益，越來越多受過教育的人加入了勞動力隊伍。然而，該報告警告説，與其他拉美國家和其他地區相比，巴西的生產力仍然落後。

**與哥倫比亞或USMCA夥伴相比，美國-巴西貿易關係中的信任要素非常缺乏。**最近的一個改進是在2020年10月19日簽署了一項議定書，對2011年的ATEC進行了升級。該議定書包括了與USMCA類似的關於貿易便利化和海關管理、良好監管實踐和反腐敗的條款。

關於知識產權保護，巴西沒有做出超出世貿組織要求的承諾，並且在許多領域甚至沒有履行其現有的世貿組織義務。**該國缺乏對藥品的專利保護政策，和也缺乏對作為上市批准條件而提交的臨牀試驗測試數據的保護。**雖然巴西最近取消了專利審查過程中的事先同意要求，但巴西最高法院撤銷了《知識產權法章程》第40條，該條規定專利期限可延長10年。這個舉措將影響到超過10,000項專利申請，並且在明顯針對醫藥產品和醫療設備。在積極的一面，巴西專利局在2019年通過了一項計劃，旨在消除處理專利註冊的巨大積壓，但對製藥業的待處理申請的積壓情況還沒有改善。

2022年10月的巴西總統選舉中，現總統博索納羅（Jair Bolsonaro）將與與左派工人黨的前總統盧拉展開激烈的競爭。若盧拉獲勝，或許將回到更高的國家支出和税收、貿易保護主義，並可能與中國重新建立政治和經濟聯盟。

在疫情期間遭受嚴重損失後，巴西政府加強了改善醫療健康的政治意願。美國商會指出，巴西政府正在積極研究知識產權對國家經濟產出和發展的影響。2021年5月，巴西政府發佈了一份關於巴西知識產權密集型產業對國家GDP、就業和出口貢獻的評估——在最近的三年時間裏，這些產業對總附加值的貢獻達到44.2%，同時僱傭了超過1900萬巴西人，佔勞動力的36%。無論最終誰上台，醫療產業作為重要的知識密集產業，在“後疫情時代”的巴西都將有着重要作用。

********************▍********************結論

面對持續性的全球疫情和日益攀升的中國對拉經濟影響力，**美國必須調整其政策框架，並致力於在西半球重塑醫療供應鏈。增加國際醫療產品供應的多樣性，用以改善美洲人的健康安全，這將繼續成為美國的一個關鍵戰略目標。**然而，可以預期的是，只有當美洲各國都能從中獲益時，才能取得實際的改善。

因此，美國和其貿易伙伴們，需要擬定計劃，重新將其經濟納入新的全球供應鏈中。基於該計劃，各國可以通過外交途徑與美國貿易代表溝通，共同制定雙邊政府政策，以實現關鍵醫療用品的多樣性和冗餘。此外，美國也應該致力於為可靠貿易伙伴提供具體支持，以便共同應對未來的大流行病。

**拜登政府已明確表示，把所有醫療產品離岸外包到亞洲，已行不通；相反，鑑於交通、產業鏈互補等因素，在西半球實現近岸外包，才是更可持續的路徑。**因此在許多方面，擴大與加拿大、墨西哥、巴西、哥倫比亞四國的醫療供應合作，是可行且重要的。

目前，美國已經在西半球建立起了一個複雜的自由貿易協定體系，在這個堅固的平台上，四國可以從以下因素出發，探索與美國在醫療供應鏈領域建立“可靠貿易伙伴關係”：（1）現有自貿協定和貿易和經濟合作協議；（2）美國在疫苗和其他醫療領域的科學和生產技術；（3）良好監管做法的國際標準；（4）美國的貿易優惠政策，包括最惠國待遇和301條款；以及（5）美國市場的巨大規模。

墨西哥、加拿大和哥倫比亞在地理上與美國更近，並且已有成熟的自貿協定，這些都為下一步合作打下堅實基礎。相比之下，巴西需要改善其投資和税收環境，推動更進一步的貿易談判，還有很長的路要走。拉美專家Juan Cortiñas和Peter Schechter強調，在拉美地區，不同國家的近岸外包機會是不同的，例如哥倫比亞和墨西哥“擁有更堅實的醫療產業和技術基礎”，有較強競爭力。值得注意的是，政治問題依然在危及巴西、哥倫比亞和墨西哥的穩定，但加拿大卻沒有類似問題。

在各國考慮具體政策時，必須加強對知識產權的保護和監管，進而加速最新技術和藥品的流通。**目前的全球健康體系，正是依靠知識產權來促進激勵措施、分配資源、形成良好的夥伴關係，並以商業條件轉讓技術。**例如，有效的知識產權促進了數以百計的疫苗自願許可協議，從而在大流行病的高峯期迅速擴大了全球生產規模。數據顯示，到2022年6月，全球疫苗製造能力將達到240億劑。未來，如果各國承若打造良好的監管和製造環境，除疫苗生產外，還有機會可以將更多醫療產品的生產從亞洲轉移到拉美。

總體而言，美國需要全面的外交努力，進一步確認哪些條款有助於建立新的、可靠的貿易伙伴關係，也加強對貿易對象的進一步審查和篩選。無論如何，建立起安全的西半球醫療供應鏈，不僅能帶來新的經濟發展機遇，更是對未來全球健康風險的最大保障。