《中央企業合規管理辦法》與合規管理指引之對比淺析_風聞

走出去智庫觀察

國務院國資委日前印發《中央企業合規管理辦法》（《合規管理辦法》）,自2022年10月1日起施行。《合規管理辦法》明確提出中央企業應當結合實際設立首席合規官，領導合規管理部門組織開展相關工作。

走出去智庫(CGGT)特約法律專家、金杜律師事務所合夥人郭歡律師指出**，《合規管理辦法》的發佈，意味着對央企合規管理的要求從原則性的“建議指引”上升為更具約束力的規範管理文件，為中央企業合規管理提供更與時俱進的系統指導，傳遞對中央企業合規管理工作的最新要求，強化了國務院國資委對中央企業合規管理的底線要求。**

《合規管理辦法》有哪些具體措施？今天，走出去智庫(CGGT)刊發金杜律師事務所郭歡、於慶、李維凱、陳月華****的文章，供關注央企合規管理的讀者參閲。

要 點

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、相比《合規管理指引》，《合規管理辦法》一方面將合規管理體系與“三重一大”要求相掛鈎，另一方面由於合規包括遵守黨內法規的相關行為，該辦法通過明確央企中黨建工作機構在企業黨內法規合規方面的權責，避免了其與合規管理部門出現權責重合、不清晰的爭議。

2、《合規管理辦法》調整了合規管理權責，在強調國務院國資委權責、刪除監事會權責、強化第一責任人權責、明確業務及職能部門權責等方面對合規管理組織體系、權責劃分進行了調整、優化。

3、《合規管理辦法》建立了新的合規制度體系，構建了分級分類的合規管理制度體系，賦予企業更多的自主性，進一步確保合規管理體系的契合度及落地性。

4、《合規管理辦法》強調“合規、法律、內控、風控”一體化建設，企業為了高效運營和提升市場競爭能力，迫切需要探索以建立、健全以風險管控為導向，風險管理體系為框架，合規管理監督為重點，內控業務流程為抓手的法律、風險、內控及合規一體化管理體系。

5、相較於《合規管理指引》，《合規管理辦法》在資源保障、信息化建設、持續改進等方面更加貼近ISO37301:2021《合規管理體系要求及使用指南》的要求。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

文**/郭歡、**於慶、李維凱、陳月華

金杜律師事務所

2018年國務院國有資產監督管理委員會（以下簡稱“國務院國資委”）出台《中央企業合規管理指引（試行）》（以下簡稱“《合規管理指引》”）以來，中央企業（以下簡稱“央企”）大力推進合規管理工作，各地各級國有企業（以下簡稱“國企”）亦逐步推進合規管理體系建設。

根據合規管理體系初步建設、鞏固強化、完善提升的“三步走”部署，2021年12月3日國務院國資委召開專題工作部署會，宣佈2022年為中央企業“合規管理強化年”，並隨後印發《關於開展中央企業“合規管理強化年”工作的通知》。

2022年4月1日，國務院國資委按照相關工作要求，發佈《中央企業合規管理辦法（公開徵求意見稿）》（以下簡稱“《公開徵求意見稿》”）正式面向全社會徵求意見，在《合規管理指引》的基礎上，將條款總數從31條擴充至44條，並對絕大多數條款都進行了修改和完善，旨在根據中央企業合規管理體系建設的最新工作經驗，為企業鞏固強化合規管理體系提供更為有效、明確的指導。

經過歷時數月的反覆討論修改，《中央企業合規管理辦法》（以下簡稱“《合規管理辦法》”）最終定稿，國務院國資委於2022年9月13日召開中央企業合規管理工作推進會，強調中央企業要深入貫徹落實《合規管理辦法》，該文件將於2022年10月1日起施行。

本團隊第一時間對新辦法進行了研究，並結合一線的實務工作經驗，從綱領性要求、管理權責、制度建設、與內控風控的協同、與國際接軌等方面出發，分析《合規管理辦法》與《合規管理指引》的主要差異變化，以期為企業打造或升級合規管理體系提供參考。

01、強化黨的領導

《合規管理辦法》第五條對央企合規管理工作提出新的原則要求，並將“堅持黨的領導”放在首位，強調應當將黨的領導貫穿合規管理全過程。

同時，該辦法第七條第一款，新增黨委（黨組）在合規管理體系中的組織地位及相應職責，確立黨委（黨組）“把方向、管大局、促落實”的領導作用；該條文第二款，在《合規管理辦法》第三條明確要求應當符合國家法律法規、監管規定等要求的基礎上，進一步強調央企應當嚴格遵守黨內法規制度、其黨建工作機構應當推動黨內法規制度有效貫徹落實。

結合國企“三重一大”相關要求，可以看出上述條文是國企黨委（黨組）在企業中領導地位在合規管理體系中的延續，相比《合規管理指引》，《合規管理辦法》一方面將合規管理體系與“三重一大”要求相掛鈎，另一方面由於合規包括遵守黨內法規的相關行為，該辦法通過明確央企中黨建工作機構在企業黨內法規合規方面的權責，避免了其與合規管理部門出現權責重合、不清晰的爭議。

02、調整合規管理權責

《合規管理辦法》第五條第三項確立了“堅持權責清晰”的工作原則，強調“管業務必須管合規”，釐清業務及職能部門、合規管理部門和監督部門的職責。

對此，就合規管理組織體系，《合規管理指引》第二章“合規管理職責”（如圖①），與《合規管理辦法》第二章“組織和職責”（如圖②）有明顯不同。

△《合規管理指引》“合規管理職責”圖①

△《合規管理辦法》“組織和職責”圖②

《合規管理辦法》對合規管理組織體系、權責劃分的調整、優化要點如下：

1. 強調國務院國資委權責

《合規管理辦法》第四條新增國務院國資委在合規管理體系考核、評價以及違規行為追究方面權責。

在《合規管理指引》項下，合規考核評價、違規問責均由董事會負責，企業僅需按要求向國務院國資委報告年度合規管理工作。因此，由於董事會既要負責企業合規管理重大事項，又要負責對合規管理運行情況、違規問題進行監督、處置，一定程度上使合規管理監督機制缺乏獨立性；企業出於國資監管體系內考評以及自身利益出發，也缺乏全面向國務院國資委報告真實情況的動力。

現階段央企已初步完成合規管理體系建立，已具備由國務院國資委直接對央企進行監督、考核的基礎，因此，這樣的設置既符合“合規管理強化年”深化合規管理的工作要求，又有益於落實體系運行、釐清國務院國資委與央企的合規權責關係、增強了國資監管體系下合規管理體系的可操作性。

2. 刪除監事會權責

《合規管理辦法》刪除了《合規管理指引》第六條所規定的監事會監督職責。根據實務經驗，因背景情況不同、內外設監事體制實操存在爭議等因素，國企未設置內設監事會的情況屢見不鮮。

同時，根據我國公司法最新修訂草案，存在要求國有獨資公司不再設置監事會的趨勢。因此，該辦法可能是出於前述考慮刪除監事會在合規管理體系職責，由企業紀檢監察機構和審計、巡視巡察、監督追責等部門協同國務院國資委履行監督職責的方式，保障合規管理監督機制發揮應有作用。

3. 強化第一責任人權責

眾所周知，合規管理體系的建立、健全是一個長期和不斷完善的過程，非一蹴而就，需要企業領導在資源保障、合規文化培育、傳達合規方針準則等方面持續推動。

相比《合規管理指引》僅在第四條中提及第一責任人應當負責加強合規管理，《合規管理辦法》第十條將第一責任人合規權責單獨規定，更加強化對第一責任人的職責要求。

4. 明確業務及職能部門權責

實踐中，普遍存在合規管理相關工作由合規管理牽頭部門負責，其他業務及職能部門僅提供協助與支持的情況。但是，有效運行合規管理體系、及時發現及應對合規風險、形成濃厚的合規文化等重要事項，均需要業務及職能部門積極主動落實合規審查、合規風險識別與評估、報告合規問題等工作。

基於此，《合規管理辦法》第十三條在《合規管理指引》基礎上，細化相關職能、避免了合規管理牽頭部門與其他部門間合規權責不清晰導致合規機制難以有效運行的風險。

03、增加制度建設專章

《合規管理辦法》將《合規管理指引》第三章“合規管理重點”變更為“制度建設”，去掉了原有的“重點領域”、“重點環節”、“重點人員”以及“海外投資經營行為”合規管理的詳細要求，轉而構建了分級分類的合規管理制度體系（如圖③），賦予企業更多的自主性，進一步確保合規管理體系的契合度及落地性：

第一，“分級”的合規管理制度體系

首先企業應當搭建頂層的合規管理制度體系；

其次在合規管理制度體系框架內製定合規管理基本制度、具體制度或者專項指南。

第二，“分類”的合規管理制度體系

一類為合規管理基本制度，明確總體目標、機構職責、運行機制、考核評價、監督問責等內容；

一類為針對重點領域以及合規風險較高的業務制定的合規管理具體制度或者專項指南；

一類為針對涉外業務重要領域制定的專項合規管理制度。

△分級分類的合規管理制度體系圖③

與此同時，央企“合規管理強化年”工作部署會強調，有效防範境外合規風險是央企合規管理工作的重中之重，而《合規管理辦法》第三章第十八條規定央企應當針對涉外業務重要領域制定專項合規管理制度；該辦法第四章第二十二條將央企“被國際組織制裁”確定為重大合規風險事件。相關修改充分反映出現階段國際形勢下，應當全面落實“着力抓好境外合規，全面保障國際化經營”的要求。

另外，《合規管理指引》未明確要求建立合規風險數據庫，實踐中亦常有將全面風險庫直接用作合規風險數據庫的做法。《合規管理辦法》實施後，可能需要單獨製作專門的合規風險數據庫或細化原有風險庫。

04、“合規、法律、內控、風控”一體化建設

《合規管理辦法》第四章“運行機制”二十六條就“合規、法律、內控、風控”四大體系的一體化建設進行了專門規定，而這與國企經營管理實踐過程的實際情況相契合，在國企經營管理實踐過程中，大多數企業已經或探索建立了法律管理、內控、風控的三位一體的管理體系。

但是，在探索實施企業合規管理體系建設過程中，由於前述各管理體系是在同一個企業組織架構、管理基礎及業務流程中運行，而法律管理、風控、內控及合規管理工作需要遵守的外部法律規範、監管要求存在重合性，不同管理工作內容存在交叉，邊界不清，實際執行落地環節也存在交集與重合部分，導致企業管理資源分散和重複，在一定程度加大了企業管理成本和業務執行負擔。

因此，為了企業高效運營和提升市場競爭能力，迫切需要探索現有“合規、法律、內控、風控”管理體系協同聯動的一體化管理體系建設，以建立、健全以風險管控為導向，風險管理體系為框架，合規管理監督為重點，內控業務流程為抓手的法律、風險、內控及合規一體化管理體系。

《合規管理辦法》第二十六條正是探索“合規、法律、內控、風控”管理體系協同聯動的一體化管理體系建設的制度體現。

05、與最新國際標準接軌

ISO組織基於良好實踐經驗於2021年4月發佈ISO 37301:2021《合規管理體系要求及使用指南》（以下簡稱“ISO37301”），為企業建立並運行合規管理體系提供了全新的標準。

根據我們為各大國企提供ISO37301認證輔導諮詢服務經驗，通常情況下，按照《合規管理指引》建立的合規管理體系，雖已符合ISO37301的大部分認證要求，但仍需要在申請認證前留有足夠的時間進行一定程度的調整。對此，新制定的《合規管理辦法》更加貼近ISO37301的規定，舉例而言：

1. 強調資源保障

《合規管理辦法》第六條明確央企應當在機構、人員、經費、技術等方面為合規管理工作提供必要條件，保障相關工作有序開展。這不僅是“合規管理強化年”部署對“加大資源投入力度”的要求，同樣與ISO37301第7.1條“資源”的要求相契合。

2. 信息化建設獨立成章

按照“合規管理強化年”工作部署會要求，《合規管理辦法》將信息化建設明確在“務實高效”原則中，並在第六章進行專門規定，體現了合規管理信息化的趨勢。其中，該辦法第三十三條規定央企應當通過信息化建設將合規制度、典型案例、合規培訓、違規行為記錄等保存。由於央企規模體量大，只有通過信息化建設才能夠保證合規管理相關信息有效、及時、準確傳遞，滿足了ISO37301第7.5條對相關信息存檔保存的要求。

3. 持續改進

《合規管理辦法》第三章第十九條強調央企應當及時對規章制度進行修訂完善，相比《合規管理指引》第二十二條，更加貼近ISO37301第10.1條的規定要求。

06、其他

1. 地方國有資產監督管理機構的工作要求

《合規管理辦法》要求“地方國有資產監督管理機構參照本辦法，指導所出資企業加強合規管理工作”，與《合規管理指引》以及《公開徵求意見稿》中規定地方國有資產監督管理機構“可以參照”不同，一定程度提升了該辦法對地方國有資產監督管理機構推進國企合規工作的指導作用，因此該辦法更加值得各地方關注。

2. 《合規管理指引》效力問題

《合規管理辦法》與《公開徵求意見稿》相比，刪除了《公開徵求意見稿》中關於“《央企合規管理指引（試行）》（國資發法規〔2018〕106號）同時廢止”的規定，《合規管理指引》之後是否繼續有效有待明確。

07、結語

《合規管理辦法》相比《公開徵求意見稿》有較大程度調整，整體內容更加精簡、更加強調黨的重要性、取消合規“三道防線“的提法、強化中央企業境外合規要求等等。本文以重要修改點為核心，以期拋磚引玉，供參考、研討。

《合規管理辦法》的發佈，意味着對央企合規管理的要求從原則性的“建議指引”上升為更具約束力的規範管理文件，為中央企業合規管理提供更與時俱進的系統指導，傳遞對中央企業合規管理工作的最新要求，強化了國務院國資委對中央企業合規管理的底線要求，為各地政府加強所屬國企合規管理工作提供了政策指南，對國企進一步開展合規管理強化工作具有重要借鑑意義。

此前，鑑於《合規管理辦法》對“組織和職責”、“制度建設”、“運行機制”、“評價與追責”、“合規文化”、“信息化建設”等多方面都升級了要求和標準，已經基於《合規管理指引》搭建了合規管理體系的企業，需要結合《合規管理辦法》的最新要求查漏補缺，與時俱進，實現體系從1.0版本向2.0版本的全面升級。

▼向下滑動閲覽

來源：金杜律師事務所