郡縣制如何變成了州縣制？因為郡被廢了_風聞

秦統一天下，廢封建行郡縣，這意味着以統一的中央集權革替裂地分治，以中央委派的官僚取代世襲諸侯治理地方。郡縣制的精髓影響了中國兩千年，然而就地方行政區劃而言，郡這個建制早就消失了。州取而代之成為縣的上一級行政單位，這個過程從西漢開始到隋代完成，其間經歷了600餘年。

在此期間，州郡長期並存。從兩者關係及州的屬性變化來看，大概可分三個階段：兩漢時期，設州為監察區，以州監郡。魏晉南北朝時期，州郡縣依序為三級地方行政單位，以州管郡。隋代開皇年間，州郡合併，以州代郡。

一、兩漢時期。漢武帝元封5年，在十三州設十三部刺史，始有作為監察區的州及刺史制度。

                                                  （“漢並天下”瓦當）

州是個古老的概念，自古有依據地理形勢將天下劃野分州的説法。《漢書》中記載，堯帝時分天下為十二州，禹平水土後改為九州。西漢時將十二州和九州兩種分州合併，成為十一州，再加上武帝時新增的朔方和交趾兩州，是為十三州。元封5年頒佈詔令，設十三部刺史，於十三州內監督巡察所部郡國。

西漢初年分封諸侯，各諸侯王國與郡行政級別相同，所以並稱郡國。侯國則與縣級別相同。至漢景帝時，諸侯王已完全喪失在封國內的治民權和任命主要官吏的權力。諸侯國的實際治理者是行政長官國相，他和各郡太守是平級，按官秩都屬二千石。侯國國相與縣令（長）官秩相當。

郡國作為最重要的地方行政層級，是國家地方治理的樞紐，為落實制度法令，提高治理效率，勢必要強化中央對郡國的控制。派監察官分部巡察究責不法，就是實現這一目標的手段之一。關於刺史的糾察職能範圍，漢武帝在相關詔令中規定了六條，史稱六條問事。除了第一條是針對地方豪強，後五條都是針對二千石的郡太守和國相。

簡單總結其大概內容：1，地方豪強佔有田宅違規，以強凌弱。2，二千石違反詔令典制，侵漁百姓，謀取私財。3，二千石處理司法案件不公。4，二千石選任官吏不公，任人唯親。5，二千石子弟仗勢行事，謀取私利。6，二千石與豪強勾結，收受賄賂。

西漢時刺史沒有固定治所，每年定期巡行各郡縣，有事就在當地官署臨時辦公，到年底回京奏事報告工作。對於犯事的二千石，刺史只是調查奏報，無權審理處置。東漢時，刺史有了固定治所，年底可以派屬吏進京彙報。對於二千石違法有權直接處置。權力明顯擴大。

漢代刺史雖以二千石為監督對象，但官秩只有六百石，相差好幾級。漢成帝時為提高監察官的權威性，將刺史改稱州牧，官秩二千石，與郡太守平級。漢哀帝時先改回刺史，後又改為州牧。東漢初年仍為刺史，末期靈帝時又變成州牧。

關於州數，兩漢時略有變化。漢武帝時十三州：幷州、兗州、豫州、荊州、揚州、冀州、幽州、青州、徐州、益州、涼州、朔方州、交（趾）州。王莽時，為附會古代十二州，將朔方州去除，所部郡國分別納入幷州和涼州。長安及洛陽周邊七郡未納入州部，不屬於刺史監督範圍，由司隸校尉負責監察。這七郡為三輔（京兆尹、左馮翊、右扶風）、三河（河內、河東、河南）、弘農郡。東漢時，上述七郡仍歸司隸校尉所部，為內一州。其餘各州為外十二州，合起來仍是十三州。

二、魏晉南北朝時期，形成州郡縣三級行政層級，州刺史成為行政長官甚或一方藩鎮。

東漢末年，天下始亂。有中央九卿身份的官員到地方出任州牧，地方豪強也熱衷於追逐州牧職位，州牧的權重陡增。魏晉以後，地方行政體系出現兩種明顯的變化發展趨勢。一是州郡縣數量大增，二是州刺史權力擴充成為地方行政長官乃至軍政長官。

                                            （代表文武官員形象的翁仲石雕）

州郡縣數量增加，並不是因為地域擴大，而是原有的行政區劃被拆分而形成新的行政單位。以州數變化來看，三國時三地共有18州，西晉時19州，這個增量不算多。但到南北朝時期，州數增加迅猛，如南陳雖只據半壁江山，最多時有64州。郡縣的數量也隨之增加，但總體上趕不上州數的增加，以致某些地方出現一州管二郡，一郡管二縣的情況。當然，各級政府官吏的規模也隨之擴大。

這一時期，因為戰事頻仍地方不寧，州刺史獲得更廣泛的地方治理權力。相當一部分刺史兼任多項職務，如兼領將軍、都督、持節等，因而享有軍權和在外便宜行事的權力。有的都督據一州而督多州軍事。都督（北周稱總管）所督範圍形成都督區或總管區，刺史兼都督軍政統管，成為有實力的一方藩鎮。兼任多職的刺史享有監察權、治民權、治軍權、任用屬吏的人事權，外修軍旅，內治民事。雖然仍稱刺史，但較之漢代刺史性質已變，州也從監察區變為行政區。

三、隋代州郡合併，廢郡立州。開皇3年，因蘇威等朝臣奏請廢郡，罷諸郡為州，隋文帝下詔廢郡行州縣。理由是，民少官多，十羊九牧。的確，州郡縣數量的不合理配置造成過多官署和冗員，增加了百姓負擔。

隋煬帝即位後熱衷於制度興廢，又把州改為郡。唐朝初期，改郡為州。唐玄宗天寶元年，又一次改州為郡。安史之亂髮生，唐肅宗上位，第三度改郡為州。雖然隋唐之間有這幾次反覆，但州郡已無實質差異，只是地名和官名的變化而已。此後，郡不再是正式的行政層級，州縣替代了郡縣。

觀察從郡縣到州縣的制度變遷，有兩個面向的問題值得總結。一是地方監察權限如何把握才合宜。二是地方行政層級應如何設置才合理。

作為地方監察官員，其權力宜專不宜廣，一旦變廣，勢必演變成行政權。秦並無監察區，只是由御史府向各郡派出監郡御史監督郡長官。漢武帝始設部刺史而有了作為監察區的州，同時，以六條問事限定刺史權力。明確規定，六條以外不問。然而在歷史變遷中刺史權力越來越大，遠超出六條範圍。對刺史監察權予以限定的原因在於，他是天子耳目，代表中央。一旦掌握行政權乃至軍政大權，就會下沉成為地方官，立場發生了變化。換言之，當監察官權力過度擴張，必然造成對監察權本身的侵蝕與消弭。在唐以後，這種從監察官演變為地方行政官或軍政大員的情形一再發生。

在郡縣向州縣的演變過程中，地方行政層級從郡縣兩級變成三級，加上都督區等軍政區劃，就不止三級了。西漢末年平帝時有郡國138，東漢初年郡國98。就行政效率角度而言，在郡國之上增設新的行政層級確實有必要。因此，州從監察區演變為行政區似有不可避免的趨勢。問題在於，南北朝時期州郡數量過度膨脹，這和亂世中各方勢力爭奪地盤有關。加上西晉末期北方官民南遷，南朝出現大量所謂僑居州郡，有官署有人頭無地盤。

在州因數量增加而致分量稀釋的同時，軍事單位以軍領政進而成為地方行政體系的組成部分。魏晉南北朝時期的都督區據一州督數州，本來是督軍事，實際上兼理民事，這種形式沿用至隋唐時期。

另一種軍事單位是北魏末年出現的大行台（省）、行台（省）。這裏的台或省是指中央政府的行政中樞尚書省，尚書省的派出機構即所謂行台。行台根據需要設置於特定區域，其長官為尚書僕射。雖然名義上是尚書省的派出機構，其性質仍是軍事單位。大行台較行台統領州數更多，也有一個大行台下轄數個行台的。

隋代初期仍沿用大行台制度，後改為大總管，轄區仍稱作道，只設於特定地區。唐初沿用大總管制，後期演變為節度使。

秦始行郡縣制，郡縣制的本質是官治。官治則必有對官吏的監督，還有地方行政體系的合理配置，這都關係到國家治理的效率，不可不察。