一種狡猾的“表僚主義”, 正讓我們所有人陷入危險循環? | 文化縱橫_風聞

張乾友

南京大學政府管理學院

【導讀】今天，各種表格已經成為大多數人生活和工作的一部分。身份履歷、項目條款、績效評價、情況説明……各種表格相互疊加，使許多人和組織都陷在“表”中，無法自拔。為什麼“表格氾濫”愈演愈烈？本文犀利指出：表格其實是技術官僚主義的一種工作方式，它一定程度上是治理者積極解決問題的態度體現，但從實際效果看，似乎事與願違。

作者指出，由於傳統的官僚機構難以應對現代複雜治理問題，新的技術官僚隨之出現。技術官僚代表的，是一種正視社會問題並積極運用技術手段解決問題的管理理念，他們相信，只要不斷開發新技術、不斷獲取更完整的信息，所有社會問題都能找到技術解決方案，而表格就是以高效、標準化的方式來整理信息的手段。但是，表格因其標準化而自我合理化，進而成為填表者的考題，填入表格的信息可能與現實不符。這樣一來，表格上認識的世界，就不是現實的世界，由此發現和解決的問題，就可能不是現實問題。不僅如此，現實中有許多問題可能是無法解決的，但在表格中，卻總有一種技術性的解決方案。這就造成一種弔詭的現象：實際問題沒有解決，甚至本身不可解決，但在“表格”背後的技術官僚眼中，問題已經在書面上被解決了，這種解決問題的認知，帶來道德上的誠摯感和治理上的正當性，卻遮蔽了真正的問題本身。

作者也強調，説“表僚主義”是官僚主義的第二階段，並不代表官僚主義被替代了，實際上，二者同時存在；而“表僚主義”的興起也證明着，不可治理性已成為當代社會非常重要的特徵。要突破自我肯定卻脱離實際的“表僚主義”，我們應調整思維方式，換個角度看待和解決社會公共問題，與世界更好地共處。

本文原載《公共管理與政策評論》2022年第5期，原題為《“表僚主義”論》，僅代表作者觀點，供諸君參考。

“表僚主義”論

**********▍**********引言

對當代人來説，填表是一種日常性的社會實踐，因為無論是組織還是國家，都越來越多地通過表格來建立和處理它們與其內外部受眾間的關係。從一個角度來看，表格並不是一種新生現象，而是與官僚機構相伴而生的，因而，填表這一日常現象似乎並不構成社會科學的重要研究對象；但從另一個角度來看，今天的官僚機構對於表格的運用與此前有了非常大的不同，這不僅表現為它們對錶格的運用越來越頻繁，也表現為它們賦予了表格越來越重要的功能。在某種意義上，對錶格的新型運用構成了當代官僚制的關鍵特徵，因而，要理解當代官僚制的運行，就必須對錶格做出深入分析。傳統上，官僚制的運行是以規則為基礎的。在理想意義上，官僚的所有行為都是對規則的忠實執行，但由於現實的複雜性，官僚則可以經常繞開甚至逾越規則，這種緊張就被稱作官僚主義。在社會科學研究中，官僚主義是一個備受批評的概念，許多人都把它視作現代社會的頑疾。近幾十年來，這一觀念也實際催生了許多去官僚化的政府改革。

**隨着社會的不斷演變，官僚制及其官僚主義也不斷進行着自我更新，其中的關鍵就是社會治理與組織管理對錶格的依賴都與日俱增，甚至官僚制的存在及其中所有人的行為都正在發生表格化。**比如，央行是當代社會中最為重要的治理機構之一，而從某個角度來看，央行其實就是一張資產負債表，它對社會的所有影響都是通過擴表或縮表得以展開的，而鑑於央行的特殊重要性，表格上任何數字的細微變化都可能帶來複雜的社會後果。類似地，今天的許多組織都可以被理解為一張績效預算表，它們的經營管理狀況都反映在表格結構上，而表格結構的調整又反過來構成了現實的組織變革。這種現象迄今並未得到恰當解釋。在本文看來，這意味着官僚主義獲得了作為“表僚主義”的全新存在形態。官僚主義是現代社會及其治理中一種根深蒂固的現象，對官僚主義的研究也構成了公共行政研究的一個基本主題，現在，隨着“表僚主義”成為官僚主義的新形態，對“表僚主義”的研究也就成了公共行政學知識更新的一個新的突破口。

**********▍**********官僚制與官僚主義

在現代社會科學研究中，被用來指稱官僚制的主要是英文中的“bureaucracy”一詞。根據帕克的考察，“bureaucracy”在歐洲語言中的詞源一是“burel”，意思是桌布;二是從“burel”變形而來的“bureau”，意思是桌子。到18世紀中期的法國，開始出現了“bureaucratie”一詞，從字面來看，意思是桌子後的統治，而在當時的語境下，與之相對的就是馬背上的統治。在這裏，坐在馬背上的是將領，坐在桌子後的是官員，所以，“Bureaucratie是一種由官員進行治理(governance by officials)的形式，而這一詞語很快傳進了意大利語(burocrazia)、德語(Bureaucratie，後來變成了Bürokratie)以及英語中”。

從詞源的演變來看，“bureaucracy”一詞有着豐富的含義。首先，它意味着官僚的工作圍繞桌子展開，而桌子是用來處理文書的，所以，官僚的日常工作就是坐在桌子後處理文書，而官僚制就是一種以文書治天下的統治形式。其次，桌子是放在某個辦公室中的，這些辦公室因為封閉而具有某種神秘性，在外人看來，有的人進入辦公室後成功地拿着簽好字的文件出門，有的人手中的文件則被原樣退回，顯示出坐在桌子後的人擁有裁決一切的權威。在這個意義上，放置桌子的封閉空間就獲得了作為官府的含義，相應地，官僚則成了官府的代言人。基於以上分析反觀中文的“官僚制”，我們就不能將“官”和“僚”視為同義反復，相反，在這裏，“官”是指官府，“僚”是指官員，“官僚”的字面含義則是指官府中的官員。之所以要強調官員“在官府中”的屬性，是為了突出他們的權威地位，他們看似對文書的形式化處理，實為官府權威的制度化行使。

**總體而言，官府的權威是分配性的，即它可以權威性地決定某些資源、資格與機會的分配，而作為一種以文書治天下的統治形式，官僚制對這種分配權威的行使不是任意的，而具有合理化的形式，**即它總是試圖將分配轉化為基於文書的審核。所以，當個體希望通過官僚制獲得某種權威性的分配結果時，他總是要向官僚機構提交某種文書材料，而官僚也總是通過對這些文書的審核來做出他是否符合資格，進而可否獲得相應資源或機會的決定。

**官僚機構通過文書審核來做出權威性分配，體現了一種文牘主義的世界觀，即只有體現在文書中的社會現實才屬於真實的社會現實。**如赫梅爾所説，官僚“就像一個漁夫，他用有可能豐收的那些因素編織成一張漁網……漁網的形狀決定着能夠捕撈到的東西”。在這裏，“漁網”即官僚案頭存放的文書，只有文書上載明的事項才屬於他的審核範圍。同時，官僚對所有文書的審核都是形式主義的。當一個人拿着屬於審核事項的文書走進官僚的辦公室，官僚要做的就是一一比對申請者所提交文書中包含的要件與自己案頭文書中所提出的要求是否相符，由於個案間的實際情況千差萬別，官僚的審核對象就只能是文書的形式，而非實質。在這裏，對形式的關注被韋伯概括為官僚的“切事化”特徵，即“根據可以計算的規則、‘不問對象是誰’地來處理事務”。而所謂“可以計算”，是指官僚機構一定要在自己發佈的文書中提出明確的數量要求。如果沒有這種可計算性，官僚就不可能“不問對象是誰”地處理事務，而不可避免地會受到“對象是誰”的干擾。當所有文書都具有這種可計算性時，在理念上，所有申請人都失去了作為人的存在形態，而變成了一系列參數的集合。“於是官僚的任務便是測量每個顧客的每個相關方面相距模型的距離。一些潛在的顧客與模型的特徵相去甚遠，於是便被篩掉。就像從漁網裏滑出去的魚一樣，它們不具備體積、表面的粗糙度等必要的表面特徵，沒法被漁網的某個網眼纏住。”當官僚機構真的是以這樣一種方式運行時，它似乎就變成了一架機器，完全在工具理性的指引下自動運轉，而不帶有權力支配的痕跡。

**在實踐中，官僚機構要能像機器一樣運轉，前提是其所發佈每一項文書中的每一條要求都是複雜現實的精確呈現。但顯然，這一前提並不成立。**如格雷伯所説，官僚制藴含着一種結構性的愚蠢，因為它的基礎是一種結構性的暴力。每一個試圖踏入官僚機構大門的人都知道，如果他不按照官僚的要求來準備文書，就無法使自己的申請得到通過，如果他拒不服從官僚的決定，就一定會有保安式的角色通過威脅或實際使用暴力將他趕出官僚機構。所以，無論官僚提出什麼要求，其他人都不得不服從，也正是由於其他人無論如何都會服從，官僚就總是傾向於提出愚蠢的要求。比如，某個官僚機構可能要求申請者提供一份根據其他地方的規則無法開具的證明，由於沒有人提出異議，這個機構就會認為這個要求是完全合理的;為了開具這一證明，申請者不得不徒勞無功地奔波於其他官僚機構，其中，嚴格按程序辦事的申請者將永遠無法開出這樣的證明，能找到辦法特事特辦的申請者則可以開出證明，從而成功通過申請;這裏的關鍵在於，後者成功開出證明的事實證明了開具該證明之愚蠢要求的合理性，並反過來凸顯了無法開出這一證明的申請者的愚蠢，但由於後者證明的開具是出自另一個官僚的違規行為，那麼在這整個行為鏈條中，所有人的行為就都是愚蠢的。

就此而言，**官僚制的“切事化”實質上是一種“看人下菜”式的切事化，**而看人下菜與切事化間的緊張就構成了官僚主義的基本特徵，希望官僚照章辦事的人會批評看人下菜的官僚是官僚主義，反過來，希望官僚看人下菜的人也會批評照章辦事的官僚是官僚主義。而對官僚這一羣體來説，所謂官僚主義就是在應該照章辦事的時候照章辦事，應該看人下菜的時候看人下菜。並且，這裏的“應該”不是一個規範範疇，而是一個計算範疇，即官僚不是通過訴諸規範價值來判斷應該如何做，而是通過對得失的理性計算來判斷什麼時候應該照章辦事，什麼時候應該看人下菜。換句話説，所謂官僚主義就是一種基於理性計算的偽形式主義，雖然韋伯所説的官僚制的技術優越性源自其形式主義，但只要計算顯示有利，官僚就可以隨時拋棄形式主義。

**********▍**********表格在官僚機構中的傳統運用

前文表明，官僚制是通過形式來認識和塑造世界的。傳統上，官僚機構的基本功能是通過資格審核來分配資源，在這裏，資格本身就是一種形式。如果一個政府機構的職能是分配公租房，那為了履行職能，它首先要做的就是確定申請資格，而這種資格必然表現為申請者的收入水平、是否擁有住房等形式要件。如果一個人長期居住在其朋友的別墅裏，且他的朋友為他提供了生活所需的一切物資，那在實質層面，他並不需要公租房，但在形式上，他完全可以提供相關的申請證明，且政府機構也應當基於這些證明承認其申請資格。在這裏，形式首先是官僚制認識世界的工具。由於現實世界是如此的複雜，官僚機構沒有能力獲得對其受眾的完整認識，就只能基於特定的形式要件來建立關於其對象世界的虛擬認識。同時，只要官僚機構在這種認識的基礎上做出審核判斷和分配決策，這些抽象的形式就獲得了重塑世界的能力。還以公租房為例，如果政府住房部門規定申請者的月收入不能高於3000元，那麼，為了獲得申請資格，一個本來月收入3500元的人就可能和僱主協商將能通過文書得到證明的收入改為3000元，再以其他形式補償其另外500元。由此，與這個申請者相關的實質就被改變了。

作為一種理性的制度實體，官僚制不僅要求將所有社會現實都轉化為可載入文書的形式要件，更要求以合理的方式來組織這些要件。在實踐中，官僚制用以組織這些形式要件的基本工具就是表格。在這裏，表格因其正式性而具有合理性。所有看到表格的人都會認為，表格的設計一定包含了某種理性邏輯，否則，為什麼不簡單地將所有形式要件羅列在一起，而要多此一舉地設計一張表格？正由於其暗含着強烈的理性預期，官僚制越是追求組織行為的合理性，就越是傾向於通過表格來開展行動。結果，在官僚制的日常運行中，官僚的基本工作就是製表、填表、發放以及審核表格，而任何人要和官僚機構打交道，在形式上就是和各種各樣的表格打交道。

**表格的正式性不僅賦予了其合理性，也賦予了其權威性。**當一個人來到官僚機構並接過官僚遞給他的表格時，他拿到的是表格而非白紙的事實就在提醒他，他寫下的一切都會被記錄在案，隨時接受某個權威機構的審核或複查，因此，他必須按照表格所體現的權威意圖來填表。比如，如果一個人是在申請公租房，且申請表中有“家庭常住人口”一欄，他可能不會立馬寫上真實數字，而是會停下來想一下表格的審核者希望看到什麼數字。在這裏，家庭常住人口是權威機構希望掌握的關鍵信息，但由於表格裏充滿了這樣的官方術語，通常來講，表格本身不會對所有這些概念都做出詳細解釋，這就使填表者能夠以自證合理的方式填上不同的數字。不過，到底填什麼數字顯然並不出自填表者的自主判斷，而是出自他對權威意圖的揣摩，結果，他填表的過程就變成了官僚權威的實現過程。在這一點上，更典型的是填表過程中的空欄現象。某個申請者可能發現某張表格中的某個欄目不適用於他。在這種情況下，表格本身可能允許留空。但在填表者看來，權威機構之所以要設計這一欄目，就表明其中的信息是有意義的，因此，從對權威意圖的揣摩出發，他應當儘可能填上一些相關的信息，以表明他確實在這方面也與權威要求的精神相契合。在這裏，表格中的每一欄都是如此正式，在填表者看來，每一欄就都不容懈怠，而在面對不適用自己的欄目時的無意義填表行為就是對其“不懈怠”的一種表態，或者説，是承認官僚權威的一種儀式。

在實踐中，表格之所以必須具有正式形式，是為了承擔計算功能。官僚機構之所以要通過表格來收集所有申請信息，而不是讓申請者隨意填寫在白紙上，一是為了對信息進行標準化分類，從而降低審核成本;二是為了方便對不同信息條目進行賦值，並在此基礎上進行計算。要計算，首先就得有數字，而表格的功能就是生成數字。在最理想的意義上，表格中的所有欄目都由類似“家庭常住人口”的條目構成，相應地，填表者需要做的就是在每一個空白處寫下一個數字，而官僚需要做的就是比對每一張表上的所有數字是否符合要求，或在存在競爭的條件下基於這些數字對所有申請者進行排序。

當然，現實並不僅僅是一組數字，所以，在大多數時候，申請者都需要通過文字的質性描述來闡明其申請理由。在這種情況下，**表格可以被理解為一張考卷，其中每一個欄目都被賦予了一個分值;申請者就像考生，基於自身所掌握信息及對出題者意圖的揣摩來作答；審核者就像閲卷人，根據參考答案來為每道題打分，且所有欄目的分數加總到一起就構成了申請者的總分。**與考卷不同的是，表格上通常不會寫明不同欄目的分值，但諸如欄目的空間大小等因素也會暗示其在重要性上的差異。由此帶來的影響是，一方面，申請者在填表時要突出重點，從而在關鍵欄目上獲得加分;另一方面，由於每一個欄目都會算分，填表者就不能讓任何一個欄目成為失分項。由此，填表的過程就也成了一個運用計算式理性的過程，而表格也成了申請者通向成功的計算公式。

**********▍**********社會變革與表格的功能轉變

在現代社會中，表格幾乎可以被視為官僚制的同義語，一旦我們開始填表，就進入了官僚制的作用領域。同時，雖然去官僚化成為近幾十年各國政府改革的潮流，但作為一種經驗現象，今天，所有人都比以往要填更多的表格。在這裏，去官僚化的政治話語與日益普遍的填表實踐間存在着明顯的緊張，在格雷伯看來，這意味着“官僚制已經變成了我們遊於其中的水”。當然，今天的官僚制已經顯著不同於韋伯時代的官僚制，今天的官僚主義也已獲得了新的存在形態。

在韋伯的時代，官僚制經常被比喻為一架機器，這種比喻所反映的則是一種機械主義的世界觀。根據這種觀念，所有社會現實都可以被視為原材料，社會的治理機構—官僚制—則是一架龐大的機器，通過對原材料進行符合操作規程的加工來開展社會治理，並通過將各種社會現實轉化成公共產品來提供治理秩序。在這裏，正如所有原材料在進入機器前都必須符合相應規格條件一樣，所有社會現實在進入官僚機構的處理程序之前也必須滿足相應的規格條件，而表格就是對原材料進行加工、使其符合官僚機構處理要求的工具。在很大程度上，機械主義的世界觀預設了一個自我重複的世界，其運行遵循一套可觀察到的規律，官僚制則將這種規律變成了自己的規則，並通過對這套規則的執行來確保世界以重複的方式持續運行。不過，在實踐中，世界的運行並不總是自我重複的，因而，無論多麼完善的規則也總會碰到無法適用的情況，使得官僚總能找到合理的理由繞開規則，也使得官僚主義成為現代社會運行中的一種普遍現象。

20世紀後期以來，官僚制陷入了羣起而攻之的處境。人們對它的一個集中批評是，社會已經進入了一種急劇變動的狀態，官僚制則仍然試圖一成不變地維持現狀，使得大量新生社會問題無法得到解決。不過，經過幾十年的改革，這樣一種批評已經在很大程度上與我們今天的官僚經驗不相符了。比如，在分析20世紀60年代美國以解決貧困問題為主要政策目標的“偉大社會”改革時，費希爾指出，當時美國社會實際上缺乏關於貧困問題的嚴肅公共討論，同時貧困人羣也缺乏表達自身訴求的能力，因而，這場改革實際上是由官僚機構自身驅動的，“它們來自於白宮內部”。而在分析20世紀80年代以來英國各級政府以顧客為導向的自我重塑時，杜蓋伊與薩拉曼也發現，被視為顧客的公民實際上並沒有提出這樣的要求，相反，“在這些例子中，顧客主權的引入(或創造)是由中央政府的立法強加的”。同樣，對於當代中國的放管服改革，官方與學術界的定位都非常清楚，這是一場“刀刃向內的自我革命”，它並不是在運用學術界提出的某種理論，也不是在回應社會的某種直接需求，而在很大程度上超出了學界與社會的既有期待。這表明，官僚制已經完成了蜕變，它不再像高速路上的老爺車一樣成為社會正常運行的障礙，而變成了不斷更新換代的中央處理器，支撐和推動着社會的加速運行。

在解釋為什麼20世紀60年代的美國會發生一場由官僚機構內部驅動的社會改革時，一種有代表性的觀點是，當時的官僚制本身已經發生了變化，從行政官僚制變成了技術官僚制，而新興的技術官僚們“自視為社會的醫生，隨時準備治療一個病態的社會”，所以發起了對貧困這一社會頑疾的戰爭。技術官僚是現代政府中不同於政治家和行政官僚的另一個重要羣體。相比於行政官僚，技術官僚是一種政策專家，掌握了重要的決策權力，而不只是負責執行;相比於政治家，技術官僚又不用對民眾負責，他們憑藉其專業知識獲得了決策權力，也被預期基於專業判斷來制定決策。從西方來看，技術官僚自第二次世界大戰後開始進入政府的權力中心，一些國家甚至組成了完全由技術官僚構成的內閣。從中國來看，黨的組織系統在改革開放後有意識地推動了技術官僚對革命精英的替代，在使幹部管理制度不斷走向理性化的同時，也為貫徹“以經濟建設為中心”的新路線提供了幹部儲備。在某種意義上，技術官僚制已在當代各國政府中紮下根來，而技術官僚的世界觀與方法論也深刻重塑了當代社會的治理。

與官僚將世界看成靜止不變的不同，技術官僚清楚地認識到了世界的變動特徵，也認識到變動一定會產生問題。在這裏，我們可以使用“變老”的比喻。如果所有人都不會變老，那麼所有人就都不會生病，但只要人會變老，他就會不斷生病，相應地，就需要有醫生來不斷地為他對症治療。在這裏，“醫生”就是技術官僚，他們清楚地認識到社會的變動會帶來社會問題，所以，在急劇變動的狀態下，社會本身就是一個病人，而當某種疾病到了比較嚴重的狀態，就需要進行手術治療，也就是進行改革。換句話説，**技術官僚是以發現和解決問題為己任的新型官僚，技術官僚機構則是以通過改革來解決問題為己任的新型官僚機構。不過，這並不意味着技術官僚與技術官僚機構已經完成了對官僚及官僚機構的替代，相反，二者是共存於今天的社會世界中的。**但隨着技術官僚制的生成，傳統官僚及官僚機構的行為也越來越多地受到了技術邏輯的影響。就像得到科學技術武裝的醫生和醫療機構，**技術官僚與技術官僚機構深信，只要能夠不斷開發新的技術、不斷獲取更完整的信息，所有社會問題都一定能夠找到技術上的解決方案。**對病人來説，現狀就是病態，這是一種惡，改革是為了消除病態，當然就成了善。問題在於，如何確定哪裏存在病態，並開展相應的改革呢？在醫學實踐中，這要求對病人進行體檢，而在社會實踐中，這要求對社會主體進行績效評估—體檢就是對身體的績效評估。在體檢時，體檢的過程和結果最後會凝結為一張表格，同樣，在績效評估時，表格也是基本的工具和產出，因此，從官僚制向技術官僚制的轉型並沒有使表格消失，而是使表格獲得了新的功能。

**首先，表格具有問題建構的功能。**所有表格都是有名稱的，而表格的命名過程就是建構社會問題的過程。比如，如果某個技術官僚機構制定了一張“××人才申請表”，那就意味着這張表格就成了“××人才”的定義。在這裏，通過了績效評估的“人才”被視為組織的健康因素，反過來，沒有通過績效評估的人則成了組織的病態所在。也就是説，通過制定一張“××人才申請表”，技術官僚機構就將達不到表格要求的人建構成了組織所面對的問題，進而，所有組織改革都應以他們為對象，要麼通過某些手段將他們改造成符合表格要求的“人才”，要麼將他們逐出組織。或者，某個技術官僚機構也可以以表格的形式列出一張“問題清單”，更直接地進行問題建構，而所有這些問題也必然都是因為沒有達到相應的績效標準才被列為問題的。無論如何，只要有了表格，技術官僚機構就建構出了社會問題。

**其次，表格具有簡化現實的功能。**社會是一個複雜的系統，在紛繁複雜的現象面前，技術官僚機構到底如何獲得關於問題的認識？在這裏，要認識現實，就必須化簡，而表格就是一種有效的化簡工具。通過這種簡化，技術官僚機構更容易獲得關於現實的一種形式上合理的認識，進而也更容易通過表格來合理地定義問題所在。比如，如果一個城市的居民普遍反映“不安全”，那麼這個城市的政府機構就應該想辦法提高城市的安全水平。問題是，安全是一個非常複雜的問題，沒有哪個機構能夠抽象地促進安全，而必須將安全具體化為惡性犯罪率、一般財產案件發生率、鄰里糾紛發生率等數量指標，並將它們放到同一張表格裏，進而，安全這一複雜問題就被簡化成了幾個數量指標，而對現實的簡化帶來的則是對官僚機構任務的簡化，使官僚機構可以通過對一些簡單任務—如降低惡性犯罪率—的承擔來解決非常複雜的問題。

**最後，表格具有因果解釋的功能。**如前所述，表格裏每一個欄目都是有分值的，而分值不僅可以幫助技術官僚機構進行比較分析，也可以幫助技術官僚機構尋找因果聯繫。如果一張以“城市安全”為名的表格設置了惡性犯罪率、一般財產案件發生率、鄰里糾紛發生率三個欄目，且三個欄目分別設置了40分、30分、30分的分值，而某個城市在三個欄目上的得分分別為20、30、30分，那麼，這個城市之所以不安全，原因就在於其惡性犯罪率過高。在這裏，通過將複雜現實簡化為有限的數量指標，再以量化的形式來呈現不同指標間的關係，技術官僚機構就可以清晰地識別出造成特定社會問題的具體原因，可以通過表格所呈現的因果解釋來提出問題的解決方案。當然，在現實中，在涉及像安全這樣的問題時，技術官僚機構設計出的表格會複雜得多，表格所呈現的原因也可能不是一元，而是多元的。但無論如何，有了表格這一工具，技術官僚機構就總是能夠以合理的形式證明其找到了問題的原因，並採取相應的行動。

今天，**所有類型的官僚機構都面臨兩方面的挑戰：一方面，隨着社會進入急劇變動的狀態，它們面對着大量需要解決的問題;另一方面，對官僚機構的不信任已成了當代公共文化的一大特徵。**這意味着，現實要求官僚機構採取大量解決問題的行動，但如果官僚機構完全出自自身的邏輯採取這樣的行動，很可能被理解為是在尋租、擴權。要避免這樣一種誤解甚至是污名化，官僚機構選擇了尋求科學權威的幫助，試圖通過表明它們是以科學的方式來識別和解決問題的，來讓公眾相信它們真的是在解決問題，而不是在製造問題。由於表格具有如上功能，當某個官僚機構意識到存在需要其解決的問題時，藉助各種表格，它就能以看起來科學的方式找到問題，再以看起來科學的方式解決問題。在這個過程中，官僚機構不斷向技術官僚機構轉型，表格則成了技術官僚機構開展改革行動的重要工具。

▍********************“表僚主義”的生成

在社會處於相對靜態時，官僚制通過規則為社會建構出一種簡化的秩序，並以相對靈活的方式將這套秩序作用於現實的人，從而催生了官僚主義。在這裏，表格是官僚藉以適用規則的工具。通過將申請材料轉化為表格得分，官僚就可以準確判斷出申請者與規則要求間的距離，從而做出是否同意申請的決策。在官僚機構的日常實踐中，表格之所以重要，是因為它對前述“距離”提供了一種客觀測度，使得官僚決策具有了客觀性。當社會的存在獲得了動態的形式，官僚制也不再能夠墨守成規，而必須通過推動與自身或特定社會主體相關的改革來解決不斷湧現的社會問題。根據前面的分析，只要技術官僚機構藉助某些科學的手段制定出一張表格，就能以科學的形式建構出它所要解決的問題，進而，只要它能將所有相關社會現象都轉化成數據填入這張表格，就能準確找到該問題的成因，並通過官僚機構採取相應的改革行動。在這裏，通過表格建構問題和採取行動以解決前述問題成了技術官僚機構與官僚機構間的治理分工。而在技術官僚機構的運行中，**表格的功能不再是反映現實，而是以化簡的方式建構可治理或者説可解的問題。當代社會存在無數的治理問題，且其中許多問題都屬於“抗解問題”(wicked problems)，在本質上是不可解的。**面對這些問題，官僚機構不可能無所作為，否則就會陷入合法性危機，而要有所作為，它們就必須通過自身的技術化來把不可解的問題變成可解的問題，而表格就變成了求解這些抗解問題的工具。

要解釋這一點，讓我們再次使用變老的比喻。所有人一出生就進入了變老的過程，就成了疾病的生產者，就此而言，健康本質上就是一個抗解問題，但這並不意味着醫生就無需對病人的健康承擔責任了。當一位病人來到醫院，醫生當然需要有所作為。要有所作為，他首先必須弄清自己面對的是什麼疾病，而要做到這一點，他就得拿出一張或許多張表格，要麼通過“望聞問切”的經驗方式，要麼通過儀器檢查的科學方式將病人轉化成數據填入相應表格之中。由此，他就獲得了一系列醫學指標，可以由此來定義他所面對的問題了。同樣的，當技術官僚機構試圖診治社會這一病人時，它也必須使用各種表格來建構並相應地解決問題，“這裏的假設是，如果管事的人知道發生了什麼，他們就能更好地管理一個社會系統。在這一語境下，‘知道’意味着擁有關於某些指標的變化信息，這些指標被認為捕捉到了眼前現象的本質”，也就可以幫助技術官僚機構去求解問題。在醫學實踐中，將“不健康”等同於患有經表格確診的疾病是一種化簡，而經過化簡的現實必然不同於完整的現實，所以，一位所有經表格確診的疾病都得到妥善治療的病人可能仍然處於不健康的狀態。同樣**，技術官僚機構通過表格建構出來的問題與實際問題之間必然也存在差距，結果，即使通過表格建構出來的所有問題都以最科學的方式得到了解決，實際存在的社會問題則可能仍然懸而未決。**

表格是以量化的方式建構問題的。在表格中，有的欄目要求填數字，有的欄目要求填文字，但即使是文字，也會在技術官僚機構的審核過程中通過打分轉化為數字。所以，表格中的所有欄目本質上都是量化指標，它們都是技術官僚機構用來求解抗解問題的數學工具。數字是量化比較的基礎，有了數字，技術官僚機構就可以通過對同一表格內不同指標間的量化比較來判斷究竟哪一指標是造成表格總分低下的原因，也可以通過對不同表格的橫向比較來尋找造成不同社會主體表現差異的原因。在這個過程中，數字轉化成了分數，而分數就具有定義問題的功能。在考試中，如果一個學生考了滿分或排在了所有考生的第一位，那對教育管理者來説，他顯然不是問題所在。而如果另一個學生沒能及格或排在了所有考生的最後一位，那他顯然就成了一個問題。在這裏，教育問題是由分數表定義的。同樣，在社會層面，只要表格將所有社會現實都轉化為分數，那所有社會問題就都將通過這些分數表得到定義。具體來説，在所有分數表中，低分項就是問題，高分項就是問題的解決方案，所以，技術官僚機構要解決問題，就是要將高分項作為“最佳實踐”複製到低分項，就是要以高分項為模板來改革低分項。在這個意義上，指標及其表格化的運用為今天的技術官僚機構提供了一種重要的改革技術，使它們能以一種公開透明的方式做出改革決策。問題在於，教育並不等同於分數，所以，讓所有學生都考上滿分雖然可能解決了分數表中的問題，卻並沒有解決教育中的問題。同樣，如果技術官僚機構通過某種改革讓所有社會主體在某一分數表中的分數都大幅提高，雖然可能部分地解決了分數表本身所呈現出來的問題，卻也並未解決分數表背後的社會問題。

今天，通過表格來建構問題，並根據表格所提供的因果解釋來採取解決問題之改革行動，正成為所有官僚機構的一種具有普遍性的行為邏輯。本文將這種行為邏輯稱為“表僚主義”。“表僚主義”是技術官僚制時代的官僚主義。官僚以照章辦事為理想，現實的複雜性則讓他無法嚴格照章辦事，並讓他在照章辦事與看人下菜之間形成了官僚主義的習性。技術官僚以解決社會問題為理想，抗解問題的普遍存在則讓他無法解決真實存在的問題，而只能去解決那些通過表格建構出來的問題。在這裏，表格是科學的產物，正是科學的進步使得“量化一切”成為可能，進而使得所有社會現象都可以被填進表格之中，都可以被轉化成數字和分數，並由此成為技術官僚建構問題、成因及對策的證據基礎。隨着科學的不斷進步，表格將獲得越來越強的解題能力，幫助技術官僚機構以越來越科學的形式解決越來越多以科學的方式建構出來的問題。但同時，**由於所有以這種方式得到解決的問題都不是真實的問題，**社會本身仍然呈現出抗解的特徵，而這又驅使官僚機構發明更新、更多的表格，如此循環往復，使得“表僚主義”成為當代社會治理的一個基本特徵。

就其設計原則而言，官僚機構是一種消極的制度實體。總是在某個擁有超然地位的主體設計出一套規則體系之後，官僚機構才應運而生，以適用這套規則。在這裏，規則既是官僚機構的存在依據，也是官僚行為的合法性來源。相比之下，技術官僚機構則是一種積極的制度實體。對技術官僚機構來説，只要它能讓特定對象填寫特定表格，就能對不同對象做出標準化的比較，而這種比較就一定能夠發現問題，進而，這種問題就成了它開展相應改革的科學依據。就此而言，**“表僚主義”可以被視為一種自我賦權的改革哲學，只要遵循這一哲學的指引，今天的技術官僚機構將非常容易做出對其改革計劃的正當性證明，也能夠非常容易地通過改革來實現自我賦權。**無論是官僚主義還是“表僚主義”，都是權威的表現形態。不同的是，在官僚機構中，官府本身就是一個權威性的分配機構，所以官僚就作為機構的一員而行使着某種分配權威；在技術官僚機構中，雖然機構本身可能並不掌握制度性的權威，但只要技術官僚能夠通過表格建構出迫切需要解決的問題，他與整個機構就都獲得了開展行動的權威。在這裏，表格不是權威的載體，但通過符合科學程序的問題建構，它則能夠生成行動式的權威。比如，如果一個“第三方評估機構”拿出一張表格，非常科學地顯示出某個評價對象的得分遠遠低於其他評價對象的平均水平，那它就此提出的改革建議就將呈現出一種讓人難以反駁的權威性，而通過看似中立的“評價”，該機構也就實現了某種自我賦權。

官僚制是一個黑箱，因為官府必然是對外封閉的，只有在封閉的前提下，官僚的行為才具有神秘性，而這種神秘性才能賦予其指令以想象的權威性。相比之下，在技術官僚制中，表格的生產則經常表現出開放的特徵，為了確定到底要在一張表格中設置哪些指標、每個指標賦予多少分值，技術官僚機構經常會邀請許多外部專家參與諮詢，同時，對填寫完成的表格的審核與評分也可能不是由技術官僚機構本身，而是由一個隨機產生的外部專家團隊執行的。這使得表格的生產與應用都呈現出很強的網絡治理特徵，技術官僚機構通過表格來建構和解決問題的過程也表現為一個開放的專家網絡採取合作式的治理行動的過程。但在“表僚主義”的實踐中，開放與合作都只是一種形式。即使所有專家都被允許參加表格生產與應用的過程，他們的參與方式也是被嚴格限定的，即他們必須通過表格將複雜的社會現實轉化為數字與分數，在這一點上，“表僚主義”不允許專家持有關於世界的任何不同的本體論認識。進而，專家間的合作行動本質上就只是一種分散行動，通過將專家分散在數字生產的不同環節，技術官僚機構削弱了專家認識問題全貌的能力;通過將專家放入不同的計分環節，技術官僚機構在客觀上製造出了專家間的“分權制衡”，從而確立起了自身作為專家網絡內部衝突裁決者的地位。由此，所有專家就都只能服務於“表僚主義”的實踐，而無法對其提出挑戰。

**需要強調的是，官僚主義與“表僚主義”並不是非此即彼的關係，並不是説隨着“表僚主義”的出現，官僚主義就銷聲匿跡了。當代社會仍然存在大量需要官僚制去處理的問題，而在對這些問題的處理上，官僚行為經常性地表現出官僚主義的特徵；同時，當代社會又存在大量需要技術官僚制去處理的問題，而在對這些問題的處理上，技術官僚的行為也經常性地表現出“表僚主義”的特徵。**官僚制所存在的世界是靜態的，所有問題似乎都是可解的，進而，整個世界就是可治理的，官僚機構可以相當任意地採取照章辦事或看人下菜的方式來採取行動，本身就是世界具有可治理性的一大標誌。技術官僚制所存在的世界是動態的，其中的大量問題都具有抗解性，使得整個世界也呈現出不可治理的特徵，而通過表格，技術官僚機構則得以在一個不可治理的世界中人為建構出某種可治理性，進而，通過對一個個自己建構出來的問題的解答，技術官僚制就在形式上完成了對世界的治理，也由此證明了自身的合法性。

**********▍**********結語

**“表僚主義”的興起表明，不可治理性已經成為當今世界的本質特徵，其突出表現就是不同類型官僚機構的治理能力與社會的治理需求間存在持久性的失衡，導致官僚制難以實際地治理這個世界，而只能通過表格證明它在治理這個世界。**因為，“要是一個問題本身並沒有真正可行的解決方案，此時，績效數據的收集和公開，充當了一種散發‘美德’信號的形式。它並沒有實現真正的進展，但收集和公佈數據所表現出的努力，滿足了道德上的誠摯感”。所以，在經歷了幾十年的去官僚化改革之後，今天的我們仍然生活在一個高度官僚化的世界之中。問題是，這種回應是錯位的。官僚製為自己虛構了一個對手，這個對手非常強大，因而官僚制也必須變得更加強大，但這個如此強大的官僚制是為一個虛構的對手準備的，當它碰上真實的對手—不可治理性—時，就會失去用武之地。要正確回應不可治理性所提出的挑戰，我們可能需要改變思維方式，不再從“求解”的前提出發去思考一切治理問題。只有這樣，我們才可能擺脱“表僚主義”，進而走出官僚制的“鐵籠”。

本文在解釋“表僚主義”的特徵時多次借用醫生與病人的類比，這會引發潛在的批評，即醫生確實可以治療疾病，因而，如果技術官僚可以被類比於醫生，那“表僚主義”又有什麼不好？無疑，醫生的確可以治療疾病，但醫生可以通過表格來建構和治療疾病與健康本質上是一個抗解問題，二者並不矛盾。所以，説健康是一個抗解問題並不是貶低醫生的貢獻，而是提醒我們改變看待問題的方式，不要把健康看成一個通過醫生治病就能達成的目標——這一過高期待往往加劇了現實中的醫患緊張。同樣，技術官僚也是可以解決問題的，但這並不能改變世界的不可治理性。所以，本文的目的不是證明“表僚主義”好還是不好，而是提醒讀者反思這一問題，即為什麼“表僚主義”並不能克服世界的不可治理性，卻日益成為當代人處理公共問題的支配性方式？為什麼我們不能有其他方式來看待和處理公共問題？

本文的論述基於這樣一個前提，即官僚制經歷了兩個大的發展階段，在前一個階段，它主要表現為行政官僚制—本文單獨使用官僚制一詞大多時候就是指行政官僚制，在後一個階段—主要是20世紀中期以來，技術官僚制從行政官僚制中相對獨立地發展了出來。關於這一過程及其一般性後果，學界已有較為充分的研究。對本文而言，這一發展的意義在於，官僚主義與行政官僚制相伴而生，技術官僚制的形成則讓官僚主義也獲得了新的存在形態。由於技術官僚制突出地表現出通過運用表格這種工具來建構改革問題與制定改革方案的特徵，本文就把這種新型官僚主義命名為“表僚主義”，並通過對錶格功能的演變及其作用機制的分析來論證了這種命名的合理性。如果技術官僚制可以取代行政官僚制，那麼，官僚主義的概念就可以被“表僚主義”取代了。對此，本文的觀點是，技術官僚制並未取代行政官僚制，相反，二者實際上共存於今天的公共機構之中，由此，對官僚主義與“表僚主義”的區分就是有意義的，它讓我們能夠更準確地把握行政官僚制與技術官僚制的區別。同時，鑑於今天的許多改革行動都是由技術官僚制推動的，提出“表僚主義”的概念也可以幫助我們更好地理解當代公共機構的行為特徵。

在格雷伯看來，無論官僚機構發佈了多麼愚蠢的規則，其他人都不得不遵守這些規則，表明官僚主義變成了一種“規則的烏托邦”，在這裏，規則要兑現其將一切都變得理性的承諾只能是一種空想。類似地，今天的技術官僚機構無論碰到什麼問題，都試圖通過表格把它轉化成能夠進行科學分析的問題，但即使它的確以科學的方式解決了以科學的方式建構起來的問題，這一科學問題背後的社會問題則仍然懸而未決，表明“表僚主義”變成了一種“科學的烏托邦”，在這裏，科學要兑現其為所有問題找到答案的承諾也只能是一種空想。在某種意義上，反思“表僚主義”要求我們放棄科學的確定性語言(language of certainty)，不再把公共生活看成一個通過科學的方式解決某種確定問題的過程，而從某種赤誠謙恭(passionate humility)的立場出發，把公共生活看成一種通過探索性語言(language of inquiry)展開的反思性實踐(reflective practice)。這樣做，我們將失去對於世界的確定性信念，但同時，也能與世界的不可治理性更好地共處。