陸銘 | 探求不確定中的確定——複雜社會的危機及應對_風聞

陸銘｜上海交通大學中國發展研究院執行院長、中國城市治理研究院研究員，教育部長江學者特聘教授

本文刊載於《探索與爭鳴》2022年第9期

具體內容以正刊為準

非經註明，文中圖片均來自網絡

在人類社會的現代化進程中，城市不斷經歷挫折，但也越挫越勇。當前，中國經濟和社會發展的現代化水平不斷提高，與此同時也迎來了複雜社會的時代。**複雜社會建立在不同企業和人羣高度分工的基礎之上，需求的多樣性和服務的個性化要求越來越高，社會運行的信息也日益複雜且分散化。**尤其是在國際化大都市，經濟和人口結構的複雜性更加非同尋常。在這種複雜社會背景下，一旦出現城市公共危機，就會給城市治理帶來巨大挑戰。

自2020年新冠肺炎疫情暴發以來，如何改善城市治理及如何應對公共危機，成為在理論和實踐層面都需要深入探討的問題。因此，本文擬從複雜社會的特性入手，提出應對城市公共危機的若干原則，並在此基礎上系統性地提出未來應對城市公共危機的若干舉措。之後本文針對後疫情時期大城市發展的幾點困惑進行梳理，從而在不確定性的環境之下，尋找確定性的城市發展邏輯。

複雜社會的危機及其特性

經濟的現代化過程是人類社會從農業社會發展到工業社會再進一步進入到後工業化社會，社會的複雜度越來越高。在複雜社會，公共危機也表現出新的特性。

**第一，複雜社會是建立在社會高度分工的基礎之上的。**不同的企業和不同的人羣，通過高度深化的分工構成產業鏈上下游關係，或者產業間、企業間的投入產出關係。經濟的現代化程度越高，不同企業和人羣之間的分工合作關係越複雜，而且不同的城市也將形成複雜的城市網絡，不同規模的城市會根據各自不同的條件，形成各具特色的產業。**根據筆者對於城市車流大數據的研究發現，中國已經形成了城市羣一體化發展的空間格局，中心城市輻射帶動城市羣內其他城市共同發展的格局已經非常清晰，而且中心城市的輻射力也隨着到中心城市距離的增加而衰減。**在這樣的複雜社會里，由疫情等因素產生的公共危機，可能通過不同城市之間的經濟聯繫而產生放大效應。尤其是當公共危機發生在中心城市的時候，中心城市的作用越強，公共危機波及其它城市的程度也越高。

**第二，需求的多樣性和服務的個性化。**在後工業化時期，消費在經濟增長中所佔的比重越來越高。而且，隨着消費的升級，工業品的需求日趨飽和，服務消費在消費中所佔的比重持續提高。工業品的生產往往具有標準化的特點，而且工業品的生產和消費可以在時空上相互分離。與此相比，服務業的生產往往具有非標準化的特點，消費者對於服務的需求呈現出多樣性和個性化的趨勢，而且服務的生產和消費通常是在同一個時空之內面對面完成的。越是大城市，服務在經濟發展中的佔比越高，生產服務業為自身和其它城市的製造業賦能，消費服務業則更多地滿足人民多樣化個性化的需求。在疫情衝擊之下，服務業受到的影響巨大，尤其是生活服務業高度依賴面對面的場景，受到的衝擊尤其嚴重，既影響相關從業人員的就業和收入，又影響城市居民的生活質量。此外，疫情還使得城市居民被迫擺脱生活服務（如家政、餐飲），轉向自我或家庭生產，進一步影響了城市居民的勞動生產率。

**第三，經濟高度現代化的一個重要表現是信息的分散化。**信息複雜化是複雜社會的本質，而且複雜的信息高度分散在企業、個體和各類組織機構中。在常態情況下，市場經濟就是一個精密構造、不斷調整的處理信息機制。不僅如此，常態下的市場與政府共同協作，政府對於市場經濟中出現的問題進行規制，並且往往採取自上而下的行政手段。市場經濟的複雜化、個性化和地區之間的差異化，往往與自上而下容易一刀切的行政管理存在矛盾，而信息的分散化，則加劇了這種矛盾。疫情衝擊之下，市場機制在不同程度停擺，常態下的市場—政府關係被打破，信息分散化對行政力量主導的危機治理模式構成了巨大挑戰。

**第四，國際化大都市經濟、社會和人口的複雜性。**社會高度分工、需求的多樣性、信息的分散化這三方面複雜社會的特徵在大城市表現得尤為突出，具體體現在國際化大都市的經濟和人口複雜性方面。以上海為例，其經濟中心功能在很大程度上體現為在長三角城市羣、全國甚至世界範圍內產業鏈中的核心地位。在社會方面，超大城市具有保障和生活服務兩大功能。具體來説，上海承擔着全市乃至全國的醫療及延伸出來的服務“生老病死”的功能。超大城市要運轉，能源、水、交通等缺一不可。常態情況下，現代化的超大城市具有發達的市場，相關行業的商超、物流和人員能夠保障物資和服務需求，同時基層社區服務對於保障城市運轉也具有不可替代的支撐作用。但在疫情衝擊下，市場機制和社會管理均受到巨大沖擊，城市還需要在物資保障、緊急救助等方面應對大量突發需求。此外，經濟和社會的複雜性也伴隨着人口結構的複雜性。上海有 40% 的常住人口是非本地户籍人員，他們中的許多人流動性強、收入不高，這部分人員很多是受疫情衝擊較大的服務行業工作人員。以筆者長期關心的家政服務行業為例，該行業從業人員的收入在3月時已經大幅度下降，4—5月封控期間收入基本歸零。上海的老齡化程度非常嚴重，大量老年人口有照護、就醫需求；上海還是一個外籍人口數量龐大的國際化大都市，其中不少是領館工作人員或跨國企業的管理人員。

在複雜社會之下，城市面臨着自公共危機帶來的巨大不確定性，甚至陷入緊急狀態。本文所指的緊急狀態同時具有四個特徵：**第一，衝擊是全域的，而非局部的；第二，衝擊是有一定持續性的，而非短暫的，超過地震、颱風、洪澇等自然災害；第三，人流和物流基本停滯；第四，生產和生活的核心功能受到衝擊。**在現代人類社會，除了戰爭和社會騷亂之外，只有傳染性極強的疫情同時符合上述特徵。如果在此情況下，存在管理缺陷和次生災害，則有可能使得緊急狀態的負面影響成倍放大，最終釀成嚴重的城市公共危機，筆者將之總結為如下公式：

城市公共危機程度＝緊急狀態（全域的＋持續的＋切斷人流物流＋衝擊核心功能）×（管理缺陷＋次生災害）

為了應對複雜社會中的公共危機，需要考慮到複雜社會的特性，從而在不確定性中探求確定性。在具體討論應對危機的方案之前，筆者嘗試提出四個原則：

**第一，在任何應對危機的方案中，都不能忽視市場與社會的作用。**一旦離開市場和社會的作用，單獨靠行政力量無法應對各種複雜的情況，甚至有可能產生意想不到的後果，引發次生災害。**第二，法治在應對危機中要起到引領作用。**即便在常態情況下，複雜社會的各方利益協調都是一個巨大的工程，存在着各種各樣的不確定性。在城市出現公共危機的時候，市場和社會相對退後，行政力量被前置，常態下的各種利益協調機制被改變。此時，社會公眾將面臨更大的不確定性，各類主體的行動協調需要建立新的信念，而這個信念只能來自於法治，因為法治是建立在最大多數人的最基本共識之上的。反之，如果離開法治，短期內應對危機的行動協調將變得更加困難，人們將失去行動的準則；而在長期內，則有可能會破壞社會公眾對於法治的信心。**第三，法律條文以及政策規定永遠不可能窮盡所有的狀況，而複雜社會尤其在緊急狀態之下出現的很多狀況，更是事先難以預期的。因此，在法治之外，人文與道德永遠是另外一條重要的防線，可以為社會各類主體相互協調行動提供穩定預期，也可以在特定場景下使得各種複雜狀況所產生的後果不至於擊穿人文和道德的底線，產生無法被社會公眾接受的後果。第四，複雜社會應對危機的方案也要有對多樣性需求的回應。**既然人口的多樣性和需求的多樣性是一個無法迴避的現實狀況，那麼，應對危機的方案無論在事前、事中還是事後，都有必要回應多樣化的需求；而在行政力量更加註重標準化應對方案的情況下，市場機制和社會組織可以發揮行政力量所不能替代的作用。

應對城市公共危機的舉措

自2020年初以來，新冠肺炎疫情對我國多座城市形成了衝擊，也暴露了城市在應對公共危機時存在的很多問題。筆者基於對複雜社會的特性的認識，嘗試系統性地從九個方面提出在緊急狀態下應對城市公共危機的舉措。

（一）應急領導機制：統一指揮和協調

**統籌協調的應急領導機制應包括：有相關專家參與的決策機制、分級的管控措施體系、法律諮詢委員會。**其中，建立緊急狀態下城市管控措施的分級體系需通過地方人大立法，提前設置觸發一定管控級別的科學標準。每個級別的應急機制如何定義、如何觸發、包含哪些具體內容，均應在事前予以明確。

法律諮詢委員會的作用是保證相關舉措的出台嚴格置於法律框架之下，避免應急狀態下的行政違法。如出現相關舉措與既有法律法規之間存在矛盾和衝突，確有需要應獲得全國人大常委會授權並由地方人大常委會出台相關法律規定。

在緊急狀態下，應急領導機制應充分發揮統籌協調功能，儘可能避免以“戰爭動員”的形式在短時間內將公權力下放至基層，這容易導致基層組織各自為政、以鄰為壑的局面，甚至可能降低城市應急的反應速度和有效性。**城市要建立統一的應急管理體制，由市委、市政府主要領導統一部署，相關專家參與。**要確保物資保供、物流暢通、場地徵用、政策制定等方面做到統籌協調，避免政出多門和條塊分割。基層、公安等部門的權限邊界應在人大常委會授權的範圍內有明確的邊界，嚴格規範行政和執法流程。

（二）應急預案完善：兼顧一致和細緻

在應急預案的制定過程中，考慮到全國層面的共性特徵，可由中央政府提供應急預案的統一模板，但也需要給地方政府留有靈活的空間，以充分兼顧每個地方面臨緊急狀況的差異和地方各種條件的差異。

例如，上海作為一個人口眾多的直轄市，常態情況下實施兩級政府、三級管理、四級網格。其中，街鎮一級政府在城市管理中發揮着巨大作用。在上海的應急方案中，應更好發揮街鎮政府在上傳下達以及對接居民需求、解決“急難愁盼”等方面的作用。上海在醫務人員、技術人員、管理人員等方面的專業化、國際化程度非常高，可以為應急方案的制定提供有價值的意見。再如，在高度開放的上海，海陸空三個方向均有門户口岸。在應對重大傳染性疫情時，針對不同的傳染性疾病特徵，應由醫務工作者參與，制定科學方案，包括對不同口岸的防控程序和措施，以最低的代價達到最有效防止疫情輸入和擴散的效果。

（三）應急保障隊伍：加強穩定和專業

城市生活看似平淡無奇，實際即使在日常生活中，也存在着不同人的不同需求，**危機之下，需求的多樣性更是難以得到滿足，為此需要一支能夠深入社區的應急保障隊伍。**應急保障隊伍的構成，既可以是現有的民兵和預備役人員，也可以包含一些社區、社會組織以及志願者，還可與一些能夠深入社區最後100米的生活服務類企業進行合作，特別是和家政服務和外賣快遞企業合作，發揮其熟悉社區的優勢。

要對應急保障隊伍常態化地進行技術、管理、法律和人文培訓。尤其要重視開展法律和人文關懷方面的培訓，加強相關人員在緊急情況下應對特殊需求的能力，既能操作規範守法，又能靈活掌控政策。例如，在病毒消殺的工作中，要有科學的規範，尊重居民的意願，消殺工作不應對動物造成不必要的傷害。應急保障隊伍相關人員在常態時就應進行編隊，在緊急狀態需要時，可以馬上響應並閉環管理，保障不同編隊之間無接觸，避免疫情傳播。

（四）應急基層支撐：做到強大且細密

**應建立起緊急狀態下的急救求助體系，通過網絡、電話等聯繫方式，以及深入到居委小區和樓棟的網格化回應體系，**並由這些回應體系對接居民與醫療、喪葬等體系，避免居民一旦在家中發生緊急狀態時，需自行聯繫而導致救助不及時。急救求助體系應包括對於老人、兒童、病人、殘障人士的特殊照料機制，避免這些人羣在隔離（或家庭成員被隔離）時缺乏照料。應允許家庭成員自願選擇是否與需要照料的特殊人士（如老人、兒童、病患、精神疾患等）一起隔離。急救求助體系也應包括對動物的救助，體現現代社會對於生命的平等對待。如果政府公共資源緊缺，應在常態情況下，鼓勵寵物的主人形成社會自救互助體系，在緊急狀態時發揮互助作用。例如，當寵物主人需要被隔離時，寵物可由自助網絡的其他成員代為照看。

要在常態下對居民進行防災教育、宣傳和適度演練。在大中小學課程中，應有適當的教學內容。需要建立在緊急狀態下的心理諮詢和疏導隊伍及熱線電話，尤其是在高校內部，青年人情緒波動大、心理承受能力低，更應建立緊急狀態下的心理諮詢和疏導機制，大學班主任、輔導員平時應接受關於心理諮詢和疏導的專業培訓。應暢通社會監督和投訴機制，對緊急狀態下的違法行為進行有效的反映和監督。當出現黑市、腐敗、權力濫用、執法犯法等現象時，保障居民正當行使合法權利。由於個體能力弱小，在街鎮、居村層面，應建立緊急狀態下的法律援助機制，建立常設的公益性法律諮詢服務機構。

（五）應急保供體系：市場與政府協同

**即使城市出現緊急狀態，市場體系仍應發揮重要保障供應的功能。**日本在發生災害時，利用羅森連鎖便利店作為應急物資保供系統，這一經驗可以借鑑。在商業非常發達的城市，有很多連鎖商超和供應能力強大的物流企業，且網點在佈局上接近居民區。可考慮在常態狀況下建立保供企業名單並向社會公示，接受輿論監督，保供企業名單可根據情況動態更新。在發生緊急狀態時，應啓動保供企業在市內的供應網絡，包括深入社區的最後100米功能。

在生活物資保供方面，政府應制定緊急狀態下的保供物資清單。對於因公共安全原因被封閉隔離的人員，應制定標準化的物資保障清單，並按清單發送物資。人員不分身份（除特殊宗教信仰等少部分特殊人羣外），做到基本一致，既便於管理，也有利於實現對全體市民的公平對待。

（六）應急戰略儲備：預備空間和物資

在平常狀態下，需對一些較大的物理空間準備應對緊急狀態的儲備功能。例如，大型體育場館、大型商場的地下車庫、一些學校的內部公共空間、民政體系的救濟中心、社區居民活動中心、鄰里中心等，均應在常態之下劃出一些區域（或全部），做好隨時承接臨時居住的準備，在緊急狀態時容納流浪人員或隔離人員。一些大型體育、會展設施，應在常態下就具備緊急轉為特殊居住空間（如方艙醫院或隔離點）的能力。此類場所也應建立名單，相關儲備支出應納入政府財政支出預算。

物資儲備方面，應在常態情況下建立起醫療物資和食品物資（特別是易儲存食品）的儲備。同樣道理，應與大型連鎖商超企業合作，即使在常態之下，一些易儲存的食品和藥品也應按照一定比例加強儲備。

（七）應急生產保障：確保暢通和協調

**城市在常態化下應儘快制定面臨緊急狀態時的重點行業和企業白名單，以保證城市核心功能正常運轉。**具體應包括：第一，港口和物流行業；第二，在區域、全國和全球供應鏈上的關鍵企業，特別是一些規模比較大的企業；第三，城市公共部門，包括能源、自來水、公共交通、醫療等行業。對於這些行業，應制定在緊急狀態之下員工編組、輪班和閉環管理的方案。

具體到上海，它的港口等核心功能在長三角經濟一體化中起着龍頭作用。反過來説，要讓上海的核心功能發揮作用，也需要在緊急狀態下藉助長三角一體化的物流暢通來保障。因此，上海需要在中央的統籌下聯合長三角其他省市共同制定保障供應鏈安全的應急方案。即使在出現疫情的狀態之下，也應保障物流運輸行業相關工作人員實現閉環管理。對各行各業進行分級管理，對應緊急情況的不同級別，按照行業和企業的重要性發放長三角互認的車輛和人員電子通行證。電子通行證的發放須公開透明，接受大眾監督，並實施電子化管理和驗證。

（八）危機影響預判：兼顧經濟與社會

**一方面，應由經濟管理方面的專家團隊科學估計緊急狀態下的經濟損失，而且應由若干團隊並行估計，縮小偏誤。**疫情對於經濟的影響，應從經濟增長、失業、破產、金融、房地產、產業鏈等多個方面開展評估，早做預判以便及時採取措施應對，確保緊急狀態緩解後及時復工復產。

**另一方面，在社會層面，要針對具體人羣評估次生災害的影響。**例如，對於獨居老人要評估生活困難和超額病亡的可能性；要評估受衝擊較為嚴重的行業、企業和個體，尤其是低收入羣體受到的影響程度；對於數量龐大的青年人，特別是在校大學生，要預判其心理波動可能帶來的影響；對於嚴重依賴社會服務業、缺乏獨立生活能力的青年人，要提供易加工或即食食物；對流動人口要評估其是否生活困難及成為無家可歸者的可能性；對於少數無法獨立生活的人羣，如失能老人、精神疾患等，要有人性化個性化的方案，保障其在緊急狀態下能得到必要的照料，且優先級要置於一般防疫措施之上；對於外籍人士，要充分預判在中國體制和文化下采取的措施，是否能夠被文化背景不同的外籍人士同等接受，以及由此可能產生的文化衝突。

（九）外來人口友好：強化開放和包容

**數量龐大的外來人口是大城市經濟社會發展必不可少的力量。**要建立起應對緊急狀態的機制和隊伍，年輕的外來人口是一支不可忽視的力量，尤其是能夠深入社區的生活服務業外來人口，更是可以加入到緊急狀態下的應急隊伍和物資保障體系之中。這就需要外來人口能夠有相當程度的居住穩定性和對城市的融入度，從而能夠接受專業培訓，確保在城市出現緊急狀態時深入社區，切實發揮作用。

因此，大城市應考慮結合緊急狀態的應對機制，建設對外來人口友好的包容性城市。具體來説，要加快長期穩定就業、居住的外來勞動力的落户進程，降低外來勞動力落户門檻，如對於加入應急隊伍的外來人口，可在積分落户中予以加分。特別是對長期穩定就業居住，但教育水平不高的勞動力，要為其創造定居城市、融入城市、共享發展成果的條件。要改善外來人口在公租房、廉租房和子女教育方面的待遇。尤其要在改善城市羣租問題的同時，為外來勞動力提供符合規定的、在他們承受範圍之內的替代性租房。

具體到上海這樣高度開放的國際經濟中心城市，其是中國在全球產業鏈中的重要節點，同時也承擔着中國對外開放的外事功能。上海還代表中國進入世界銀行對於營商環境的評估，近年來在依法行政等方面進行了積極努力。上海要建設社會主義現代化國際大都市，必須不能忘記上海有大量外籍人士。在緊急狀態之下，也要充分考慮外籍人士的語言服務需求，充分尊重其文化、宗教差異，幫助外籍人士理解政策；要有適度差異化的舉措，避免文化、商務甚至外交方面的衝突。

回應後疫情時期大城市發展的幾個困惑

對於如何改進大城市治理，應對城市重大公共安全危機，本文首先從九個方面提出了建議。在後疫情時代，首先要做的是經濟的復甦和信心的重建。但與此同時，也有一些觀點提出了對於大城市發展的疑惑，比如將公共危機直接與大城市的人口規模或密度關聯，再比如認為需要通過分散大城市的功能來化解危機。對此，筆者認為有必要把一些大城市發展的理論邏輯再進行辨析。限於篇幅，本文主要回答三個方面的問題。

問題之一：城市發展的邏輯會不會變化？

在一個國家的城市體系中，從大城市到中小城市再到小鎮和農村，人口數量和密度依次遞減，每一等級的城鎮個數依次遞增。而且在這個城市體系裏，每一個城市的人口在整個國家的排序中通常是非常穩定的。之所以出現這樣的現象，主要是因為城市體系和城市發展有三個重要的決定因素。**第一是地理位置，比如是否沿海港口。第二是經濟地理，**在國際市場上，到沿海港口有多遠，就決定了到國際市場的距離；而在國內，到人口眾多的城市羣和中心城市的距離，就決定了在國內市場上的運輸成本。

**第三個導致城市體系穩定的是城市發展的路徑依賴性，**需要單獨説明。城市在歷史上積累的物質資本、人力資本、基礎設施等，會持續地對城市後續的發展產生影響，一些曾經是海港或者河港的大城市，到了今天，即便已經不再承擔港口的功能，仍然是所在國家的城市體系中的中心城市。路徑依賴性導致城市體系是非常穩定的，除非發生重大的技術變革和制度變遷。例如，人類的主流國際貿易方式從路上運輸轉為海洋貿易，使一些沿海大港口取代內陸城市成為世界經濟的中心。再如，中國從計劃經濟和半封閉經濟轉向市場經濟和開放經濟，使得東南沿海的長江三角洲和珠江三角洲城市羣迅速崛起。除此之外，世界上的大城市所經歷過的各種衝擊，包括傳染病、污染事件、戰爭，都沒有改變那些大城市在整個國家城市體系中的位置。舉例來説，在第二次世界大戰時期，日本的東京等城市經歷了嚴重的戰火摧殘，人口急劇下降。但是在戰爭之後的十多年時間，日本城市人口的空間分佈就又回到了二戰前的狀態。

問題之二：人口集聚帶來的問題有多嚴重？

人口集聚源於經濟發展的規模效應，它帶來了勞動生產率的提高、活躍的創新，以及生活服務業的數量、質量和多樣性。當然，人口集聚也一定會伴隨各種各樣的問題，否定這些問題，就不能解釋為什麼世界各地沒有出現一個國家的人口只集中在一個城市的現象。同樣道理，當學者在一個具體的研究裏討論人口集聚帶來的好處，也可以有另外一個研究或者其他的研究來討論人口集聚所帶來的壞處。

**這其中核心的問題在於，人口集聚所帶來的問題有多嚴重，**這可以從人口規模和人口密度兩個方面來進行討論。先説人口規模，筆者所在團隊的研究數據表明，人口規模和污染擁堵之間的關係在數量上並不強。以交通為例，城市人口規模增長一倍，人均通勤時間僅增長2.3分鐘。城市擁堵指數和人口規模之間的係數也很小，平均來看，在中國最大的城市和最小的城市之間的差別，其實只是1.7多和1.6的差別。在房價方面，全世界大城市房價普遍比中小城市更高，中國也是一樣，但是中國一些大城市的房價往往與特定城市在供給側的土地和供應是否跟上了人口增長有關。至於供給和需求是如何影響中國房價的，可以具體參考我們的數據分析。如果用一個簡單的對比來説明問題的話，那麼請看深圳和廣州，這兩個城市人口數量、人均GDP都很接近，但是深圳的土地和住房供應常年遠低於廣州，當前深圳的平均房價大約是廣州的1.5倍。

再來看人口密度。在討論問題的時候不區分人口規模和人口密度是錯誤的。實際上，討論人口密度的影響必須是在人口規模已經給定的情況下去討論，也就是説，在進行數據分析的時候，人口密度和人口規模要分別作為解釋變量，在模型里加以控制。它的實際含義是，給定人口規模，人口密度高是城市形態較為緊湊的表現。人口密度的高低和城市的自然地理條件以及政府是否嚴格控制城市的建築容積率有關。我們這裏暫時不討論人口密度的成因，僅從全世界範圍的大城市的數據分析結果來看，給定城市的人口規模，高人口密度所帶來的緊湊型發展是緩解城市擁堵的，尤其是在人口1000萬以上的超大城市。這其中的道理也並不複雜，大城市的產業結構通常是以服務業為主，而服務業需要人和人之間見面交流。緊湊型城市的發展，在給定見面的頻率時，是可以減少人們見面的距離和成本的。當然，高密度的居住會伴隨着較小的居住面積，有可能影響舒適度。在大城市內部，是住在高人口密度的中心城區，但工作和服務消費的出行距離較短，還是住在低人口密度的郊區，但出行距離更長，居民會根據通勤的成本、房價和就業之間的關係來選擇。

**在特定情況下，比如發生傳染病疫情時，對於人口密度的討論，還要進一步區分城市的人口居住密度以及社交距離意義上的密度。**在常態之下，這兩者的密度是高度相關的，因此，高人口密度既傳播知識和信息，也傳播細菌和病毒。但是，當人們意識到疫情傳播的風險時，就可以在疫情的管控中採取阻斷人流、保持社交距離的做法。這時，整個城市的人口居住密度卻並沒有發生變化，而高人口密度仍然在感染者的檢測、排查和收治以及人員封控時的物資供應保障等方面發揮積極的作用。同時，高人口密度的大城市也有很多工作可以通過居家辦公完成，從而可以減少人員聚集。正是因為這樣的一些原因，我們曾經用2020年疫情在武漢暴發後一段時間的數據做了中國城市的分析，我們發現，中國城市跟武漢之間的經濟聯繫越強，的確越增加了一個城市的病毒感染率。但是在控制了這個有可能因為經濟交往而導致城市間疫情擴散的因素之後，高人口密度的城市反而擁有更低的病毒感染率。在2022年，用奧密克戎株的超強傳染性導致疫情擴散的地方，既有上海這樣的超大城市，也有長春、吉林這樣的大中城市，這使得人口規模、人口密度與病毒傳播之間的機制變得極其複雜。在病毒超強的傳染性下，即使人流被切斷，高居住密度一方面雖不利於疫情防控，但另一方面，高居住密度也在提高核酸檢驗和物資保障的效率等方面有積極作用，這其中的複雜問題有待專門討論。

問題之三：面對集聚帶來的問題，我們選擇解決問題還是解決集聚？

**這裏有必要區分是個體自主的選擇，還是公共政策。**在個體層面，不管是個人還是企業，如果認為在人口集聚的大城市生產生活成本太高，風險太大，因此而選擇離開大城市，或者企業把自己的生產基地分佈在多個地區、多個國家，以此來分散風險，這些決策是個體的自由。

接下來討論公共政策。從人類城市發展的歷史來看，不管是100多年前在倫敦暴發的寬街鼠疫傳染，還是在20世紀東京、倫敦、洛杉磯發生過的嚴重的工業污染，再到本世紀初紐約出現的恐怖襲擊，一些世界上頂級的城市，在經歷過各種各樣的衝擊和磨難之後，環境和生活質量卻不斷改善，獲得了更好的發展，大城市也逐漸成為連接周邊中小城市一體化發展的都市圈。中國在近20年時間裏，在大城市通過軌道交通網提高出行的便捷度，通過環境治理改善空氣和水質量，再到本文針對後疫情時期城市治理提出的這些建議，我們選擇的都是去解決問題。不管是歷史還是當代，每一個解決問題的努力，帶來的都是大城市更好的發展，引領着所在國家的現代化發展和國際化進程。

如果我們反其道而行之，選擇“解決集聚”，那麼我們有必要在邏輯上提出以下幾點問題，供持有“解決集聚”觀點的人們去思考和回答。第一，是不是對於那些權衡了利弊之後，仍然希望在大城市發展的個人和企業，仍然要去拒絕？在這些個體中，拒絕誰，怎麼拒絕？第二，如果真的找到一個標準，能夠決定留下誰和不留下誰，這樣的政策代價是什麼？且不説它直接導致的平等和公正的損失，那些原本願意在大城市獲得發展的人和企業，如果離開了，是不是收入和機會減少了？對於大城市自身來講，是不是人力資源和經濟社會發展的動力也削弱了？第三，一些控制城市規模的辦法所導致的成本是不是也同樣施加在了本地居民身上，比如，控制城市居住用地的政策，是不是反而會加劇房價的上漲？不按照城市常住人口規模來提供公共服務，是不是反而加劇了公共服務的短缺？對於一些常住人口的差別待遇是不是會加劇社會矛盾，最終誰能從社會矛盾所導致的後果中逃脱？

當前，中國正在加快建設全國統一大市場，促進各類要素合理流動和高效集聚。與其他世界各國或經濟體相比，統一大市場和經濟集聚，有利於中心城市發揮引領國家發展的作用，有利於發揮中國經濟超大市場規模的優勢。而人為地打破一體化的進程，以及分散中心城市的功能是與經濟規律相悖的。當前，中國也正在建設以大城市為核心的都市圈，在都市圈範圍內，人口集聚的趨勢仍在繼續。要知道，中國的城市不管是地級市還是直轄市，我們的統計口徑是行政管轄單位的概念，跟國際上其他國家的城市概念完全不一樣，我們的地級市和直轄市更加類似其他國家的都市圈概念，但是單獨看上海，它的管轄面積和人口又小於東京都市圈。如果在跟東京都市圈大致相當的面積範圍之內進行討論，那麼上海跟周邊相鄰的大約11000多平方公里範圍內，人口是3100萬，土地開發強度略高於29%，這兩個數據都是低於面積達13000平方公里的東京都市圈的。

結語

從2020年的新冠肺炎疫情開始，國際上關於大城市如何發展的爭論再起波瀾。在國外，相關的爭論很快就在學者的努力之下得到了平息；而在中國，這樣的努力還遠遠不夠。

隨着中國現代化水平的提高，複雜社會已經來臨。尤其在國際化大都市，經濟和人口的複雜性，給城市治理帶來了越來越多的挑戰。當面臨城市公共危機的不確定性時，需要我們理性地分析複雜社會的特性，在不確定性中探求確定性，為應對城市公共危機尋找合適的方案。**尤其是對於剛剛經歷過疫情衝擊的城市來説，更需要痛定思痛，通過完善城市治理，讓未來城市具有更強的抗風險和戰危機能力。**具體到上海而言，疫情的衝擊給上海帶來了很多困難，但上海作為國家級中心城市和長三角城市羣龍頭的使命並不會變。上海具有長江經濟帶和亞太城市帶交點位置的“地利”，有整個國家推進更高水平改革開放的“天時”，因此，也必須要有不畏艱難險阻、勇於擔當、團結向上的“人和”。長江黃河不會倒流，中國改革開放的步伐也不會停止。關於上海的未來，我們所做的每一點理論的探討和實踐的選擇，都將通過上海在經濟、金融、貿易、航運和科創五個中心的功能，對近到城市自身和長三角，遠到整個國家甚至整個世界產生深遠的影響。

“一切的現在都孕育着未來

未來的一切都生長於它的昨天

希望，而且為它鬥爭

請把這一切放在你的肩上。”