金心異解開“深圳創新密碼”55：特區“税制”與科技產業振興_風聞

本文探討税制對深圳地區創新網絡的影響。

税制是一個地區營商環境的重要基礎之一。簡單地説，大部分行業和企業的利潤率一般都在個位數，甚至許多行業和企業的利潤率都在5%以下，而以國家強力拿去的税收，其調整幅度往往對企業行為產生重大影響。

由於我國税制實際上是一個不斷重構的過程，財税體制改革、税制的重設，導致了企業面臨的税制環境在過去40年裏事實上是一個極其激盪的過程。而在深圳經濟特區，更有一個早期形成的獨立“特區税制”被並軌到全國統一税制的過程，尤其振盪劇烈。

粗略地劃分的話，深圳特區的税制演變大致可以分為三個時期，一是1980-1994年的“特區税制”時期；二是1994-2007年的轉軌時期；三是2007年以來的全國統一税制時期。當然這並不完全準確，因為不同的税種的調整節奏並不相同。

不過總的來説，深圳努力維持了對高新技術企業的綜合税率友好，這是深圳地區創新網絡得以茁壯成長的重要因素之一。

一

“特區税制”。

在特區初創之時，構建何樣的税制，完全沒譜，只想儘快吸引外資進來。所以各税種針對不同性質企業（外資、中外合資、內資民企、內資國資等）不同的税基税率，完全雜亂無章。

據時任蛇口税務局局長鄧之駒回憶，1985年，在廣東浮法玻璃廠（後來的深南玻）的開辦談判中，由於外商投資企業的工商統一税比內資企業的税負高出70%，外商認為存在税收歧視，談判有破裂危險。當時的蛇口税務局在企業投產前積極介入，日夜“連軸轉”，研究調閲大量政策文件、安排專人專班聯絡溝通，縝密制訂工作方案，在上級的大力支持下，順利將企業税率降至內資水平，讓外商吃下了定心丸。

筆者完全不明白是怎樣的操作，就能在幾天之內將税率降下來的。但也可見其靈活性，以及靈活性擁有何樣的空間了。

雖然，1980年8月26日，第五屆全國人大常委會第十五次會議批准《廣東經濟特區條例》，適用於在廣東省深圳、珠海和汕頭3個市設置的經濟特區（之後又批准了廈門經濟特區）。該條例規定：特區企業所得税的税率為15%；條例公佈以後2年以內投資興辦的企業，投資額500萬美元以上的企業，技術性比較高、資金週轉期比較長的企業，可以享受特別優惠待遇；外商繳納企業所得税以後的利潤可以按照規定通過銀行匯出；外商將所得利潤在特區再投資5年以上的，可以申請減免再投資部分的所得税。但具體到更復雜的税種，則沒有在條例內明示。1981年7月19日，國務院批轉《廣東、福建兩省和經濟特區工作會議紀要》。該紀要提出：廣東、福建兩省在財政上繼續實行大包乾辦法，在税收方面採取下列措施：1，凡屬國家税收法的制訂、頒佈和實施，税種的開徵和停徵，税目的增減和税率的調整，以及涉及國與國之間的税收規定，由中央統一決定。在上述原則下，除了煙、酒、糖和手錶4種產品以外，兩省對其他產品、某些行業、企業的減税、免税，地方各種税收的減税、免税、開徵和停徵，可以自行確定。2．關税收入和減税、免税，由中央集中統一管理。兩省用進口原材料加工以後出口的商品，其進口的主要原材料和零部件可以免徵關税。3．對經濟特區進口的貨物、物品給予特殊的關税優惠。特區和非特區的分界線進行嚴格的管理控制以後，凡經批准進口供特區使用的生產資料和消費資料，除了煙、酒按照最低税率減半徵税、少數物品照章徵税以外，其他都可以免徵關税。

1980—1984年，深圳經濟特區推出了三資企業所得税減按15%的税率徵收、對進口生產所必需的生產資料免徵工商統一税、免徵地方所得税、企業所得税“兩免三減半”等優惠措施，旨在積極吸引外資，籌集建設發展的資金，所以對外資極其優惠，這就印證了我在《跨國公司的背影》一文裏所述及的，為何1980年代，跨國公司為何雲集深圳特區了，除了別的地方尚未開放之外，也因為有極其優惠的税率。

1985—1988年，深圳特區以發展內聯企業為重點，對特區內資企業不論經濟性質和隸屬關係，一律按15%的税率就地繳納所得税，並對所得税徵税對象和計税依據進行統一。

1988年，為構建更為公平、公正的競爭環境，深圳特區內外資企業在統一適用15%的所得税税率基礎上，享受“生產型企業兩免三減半，服務型企業一免兩減半”的所得税優惠政策，率先在特區建立起完整、規範、統一（所謂“五統一”改革：即統一深圳特區企業所得税税率、統一企業所得税計税標準、統一特區的税收優惠政策、統一特區流轉税制、統一地方税制）的企業所得税制。當時的4個經濟特區中，僅深圳構建完成了這種統一的“特區税制”。

從流轉税來説，1980—1985年，深圳將工商税分解為產品税、增值税、營業税和鹽税四個税種，各司其職，互不交叉，並推出“地產地銷”政策；1985—1993年，又對所有在深圳特區的企業一律徵收產品税、增值税、營業税和城市維護建設税，率先停止執行工商統一税法，從而統一了深圳特區的流轉税制。

從關税來説，改開初期，深圳為了促進特區外向型經濟的快速發展，經中央同意，規定海關對特區進口貨物、物品給予特殊的關税優惠，凡經批准進口供特區使用的生產資料和消費資料，除煙、酒按最低税率減半徵收，少量物品照章徵税外，其他均免徵關税。實際上，深圳當時的免關税政策與當前自貿區、保税區和自由港相比，優惠力度更大，為對外貿易和外向型經濟的蓬勃發展創造了條件。

有學者指出，1980-1984年，深圳經濟特區平均税負水平為4.93%，GDP年均增長率超50%；而1985—1993年，平均税負水平為10.1%，GDP增長率基本保持在25%左右。

可以説，多重優惠形成的超低税負營商環境，促進了深圳經濟的超高速度增長，多重優惠疊加形成的超低税負營商環境，成為誘導資金流、人才流等生產要素的重要槓桿，迅速吸引了大批國際資本以及內聯企業到深圳投資，從而推動了深圳經濟的長期超高速增長。要説深圳經濟特區最初不是靠優惠政策，那不是真的。

但也有學者為特區税制辯護，並希望保持這種特殊的特區税制，如1993年11月《財貿經濟》雜誌發表鄧子基《特區市場經濟與深化市場改革》一文，指出：

“特區税制應相對獨立於全國税制，這是綜合考慮了經濟特區的實際情況和税制建設的內在要求等多方面因素後得出的結論。從經濟特區的實際情況看，它是全國最為特殊的經濟區域，客觀存在着特殊的經濟基礎，作為上層建築範疇的特區税制必須與之相適應，因而特區税制相對全國税制而言，應當具有一定的獨立性。不論是從特區經濟發展的目標模式，還是從特區發展外向型經濟的要求，還是從特區經濟運行機制的要求來看，都需要形成特殊的特區税制。”

二

1994年時任國務院領導推動了中央和地方財政分權的税制改革，劃分了中央和地方的財權和事權範圍，建立了中央財政對地方財政的轉移支付制度。

與此同時，以胡鞍鋼為代表的國情學者呼籲“特區不應該再特下去”，要求取消“特區税制”，全國統一税制。

事實上，早在1991年4月9日，七屆全國人大四次會議通過《中華人民共和國外商投資企業和外國企業所得税法》，6月30日，國務院據此發佈《中華人民共和國外商投資企業和外國企業所得税法實施細則》。至此，實現了外資企業所得税的統一。

1993年10月31日，八屆全國人大常委會第四次會議將對中外個人分別徵收的個人所得税、城鄉個體工商業户所得税和個人收入調節税合併為適用於中外個人的新的個人所得税，通過了《關於修改〈中華人民共和國個人所得税法〉的決定》，自1994年1月1日起施行。至此，實現了個人所得税制度的統一。

雖然時任深圳市委書記厲有為針對取消論的觀點進行了輿論反擊，但深圳特區似乎認識到單一制國家裏不可避免，也深知深圳經濟特區的優惠政策很難持存，因此1990年代中期深圳特區的二次創業，開始大力發展高科技產業，某種意義上也是迫於形勢的改變。

1998年2月5日，深圳市政府出台了重要的文件——《深圳市人民政府關於進一步推動高新技術及其產業發展的若干規定》（“深府（1998）29號”文），也就是著名的舊“22條”，以大力度税收優惠推動高新技術產業發展：

“企業按規定減免所得税期滿後，當年出口產品產值達到當年產品產值70%以上的，經税務部門核實可減按10%的税率徵收企業所得税”；

“高新技術企業和高新技術項目的增值税，可以上一年為基數，新增增值税的地方分成部分，從1998年起三年內由市財政部門按50%的比例返還企業”；

“經市科技主管部門鑑定，屬於我市註冊企業自行開發並達到國內先進水平、具有重大推廣應用價值的計算機軟件，年銷售額達到1000萬元的，三年內由市財政部門對該產品新增增值税的地方分成部分按80%的比例返還”；

“高新技術企業可按當年銷售額的3-5%提取技術開發費用，其中對集成電路、程控交換機、軟件和電子計算機四種產品提取比例可達到10%。所提取的技術開發費當年未使用完的，餘額可結轉下一年度，實行差額補提，但須在下一年度當年使用完畢”；

在各地紛紛模仿深圳出台科技政策之後，深圳感到自己的22條政策已不具優勢，遂於1999年9月24日出台了深圳市人民政府（1999）171號文——《關於進一步扶持高新技術產業發展的若干規定》（修訂），仍然是22條，俗稱“新22條”。

“新22條”與“舊22條”相比，作了很多擴大優惠政策。比如：

在“舊22條”對政府財政投入的基礎上，“新22條”規定，“市本級科技三項經費1999年達到當年預算財政支出的2%（較“舊22條”提前一年實現），以後逐年增長，“十五”期間達到預算內財政支出的2.5%。

再比如，第9條規定，“經認定的擁有自主知識產權的高新技術成果轉化項目，五年免徵企業所得税、營業税，返還增值税地方分成部分的50%，之後三年，減半徵收企業所得税、營業税，返還增值税地方分成部分的50%”，除了加大優惠程度外，更強調了“擁有自主知識產權”的獎勵措施。

第15條則在“舊22條”之第10條的基礎上，增加了生物技術和新材料企業提取技術開發費用的政策。

也有更多新加的內容，比如第4條規定：

“鼓勵國內外風險投資機構來我市設立風險投資機構。凡在我市註冊、對我市高新技術產業領域的投資額佔其總投資額的比重不低於70%的，比照執行高新技術企業税收和其他優惠政策。並可按當年總收益的3-5%提取風險補償金，用於補償以前年度和當年投資性虧損。”

再如第5條規定：“從1999年起市政府每年出資1000萬元設立出國留學人員創業資助資金，並在每年的科技三項經費中安排2000萬元用於資助出國留學人員帶高新技術成果、項目來我市實施轉化和從事高新技術項目的研究開發。”

由於對高新技術企業的税收優惠政策事實上由深圳開始迅速普及到了全國，所以在後面説到的2007年全國税改中，就把對經濟特區和浦東新區的特殊區域税收優惠政策，調整為全國性的針對高新技術企業的税收優惠政策。

這導致2008年我國新的《中華人民共和國企業所得税法》（後來2018年作過第二次修改）及《中華人民共和國企業所得税法實施條例》頒佈施行，對高新技術企業給予優惠税率15%的税收優惠；隨之科技部、財政部、國家税務總局在2008年4月24日頒佈文件對《企業所得税法》及《企業所得税法實施條例》提及的高新技術企業給予認定，並於2016年對《高新技術企業認定管理辦法》進行了修訂。在國家層面完成了高新技術企業的認定標準及流程，並出台了一系列税收優惠政策激勵高新技術企業創新發展，越來越多的企業在科技創新熱潮下，申請認定高新技術企業的認定數量也出現了井噴式增長。

這裏要指出的是，我國的高新技術企業，並不包括所有的科技型公司，而是某些特定行業（具體為8大領域）經省級科技部門認定的企業。高新技術企業是特指根據《高新技術企業認定管理辦法》（2008年制定，2016年修訂）規定，並經企業自身申請且由省級科技部門組織認定。該辦法是由科技部、財政部、國家税務總局三個部門共同制定的，申請認定的企業所屬行業必須是《國家重點支持的高新技術領域》範圍內，持續進行研究開發與技術成果轉化，形成企業核心自主知識產權，並以此為基礎開展經營活動的居民企業。

不少人認為，以税收優惠為主要內容的促進高新技術產業發展的新舊“22條”，直接引領深圳向“高科技產業之城”轉變。

深圳經濟特區發展初期所得税實行15%的税率、增值税等要流轉税種以“地產地銷”方式進行減免、以税收優惠為主要內容的新“22條”，對於培育以科技創新為主導的經濟發展新動能發揮了重要作用。據統計，截至2021年底，深圳擁有超過2萬家國家級高科技企業。

任正非多次談及深圳兩項政策對華為的影響之關鍵，一是1987年的“鼓勵民辦科技企業”政策，另一個就是22條，給予了華為等科技類公司的各類優惠和創新發展的全面支持。

另外一個案例則是騰訊。因為騰訊公司正是在1998年註冊成立的，據説是直接受惠於22條中的產權保護、税費減免、融資優惠、土地資源、人才引進、獎勵制度等。

有學者測算，1994—2011年，深圳特區平均税負水平為15.02%，雖然較1980年代已整體税負已大大提高，但相比較全國的税負水平，仍屬相當低水平，對企業發展極為有利，是以深圳GDP繼續保持15%—20%中高速增長。

三

2007年3月16日，十屆全國人大第五次會議通過《中華人民共和國企業所得税法》，自2008年1月1日起施行。2007年12月6日，國務院據此公佈《中華人民共和國企業所得税法實施條例》。2007年12月26日，國務院發出《關於實施企業所得税過渡優惠政策的通知》和《關於經濟特區和上海浦東新區新設立高新技術企業實行過渡性優惠的通知》。至此，實現了企業所得税制度的全國統一。

但國家也對經濟特區和上海浦東新區給予了一定的寬限。規定這幾個地區在2008年1月1日（含）之後完成登記註冊的國家需要重點扶持的高新技術企業，在經濟特區和上海浦東新區內取得的所得，自取得第一筆生產經營收入所屬納税年度起，第一年至第二年免徵企業所得税，第三年至第五年按照25%的法定税率減半徵收企業所得税。同時在經濟特區和上海浦東新區以外的地區從事生產經營的，應當單獨計算其在經濟特區和上海浦東新區內取得的所得，併合理分攤企業的期間費用；沒有單獨計算的，不得享受企業所得税優惠。

2008年新企業所得税法頒佈後，深圳特區積極爭取中央支持，利用五年緩衝過渡期，逐步將特區税制納入到全國税制的整體框架中。

2012年中國開始了營業税改為增值税（“營改增”）的税制改革，包括運輸、郵政和研發技術等7個服務行業納入到營改增的範圍內。這是自1994年中央地方分税制改革之後的又一重大變革。

在1994年分税制改革之後，在產業結構上地方政府對能夠帶來財政收入的“營業税”非常重視，地方政府通常提高財政收入的方法要麼是專注引進大型生產製造企業，通過產能擴張來提高營業税收入，要麼是積極推進地方房地產市場發展，利用土地財政來解決政府財政税收不足的問題。

由於營業税和增值税是我國現行税制中兩個既並行又互補的主要流轉税，在1994年第一次分税改革中，它推動了中央和地方在經濟發展中的財政分權進程，但隨着我國勞動力成本上升和人口紅利的消失，不得不轉向擴大內需和發展服務業的方向。在國家“穩增長、調結構、去產能、去槓桿和抑制物價”的多重目標下，中央政府視“營改增”為實施結構性減税和重構地方財税體系的一個重要步驟。

比如施文潑和賈康（2010）就認為增值税改革的最終目標是建立一個在全國範圍內涵蓋生產和服務的各個方面的增值税體系，“這對推進我國產業體系從工業生產製造為主的產業結構向擴大內需和科技創新的生產與生活型服務業並重的產業結構轉化有重要的意義”。

但由於營業税在過去是地方財政的主要税種，一般情況下其收入要佔到本級財政收入三分之一以上，所以許多地方政府認為實行“營改增”致使地方政府缺失主體税種，事實上是在削弱地方，加強中央。

事實上在2012年之前，就進行了增值税擴圍改革，深圳成為首批試點地區，後來並在全國率先啓動全面推開“營改增”，實行擴大行業試點範圍、將不動產納入抵扣範圍的“雙擴”政策。

方建國（2020）曾研究營改增對深圳高新技術產業的影響，指“營改增”的税制改革對企業主業和輔業分離，專業化協作生產有積極的意義。由於增值税可以進行進項税抵扣，多數生產服務性企業都需要開具增值税發票，將部分生產服務成本納入進項抵扣的範圍。這將促使更多的生產製造企業主動把生產服務業務外包給社會化服務企業。這樣一方面，可以減輕企業税負，上下游企業間的生產服務鏈條通過增值税發票得以理順；另一方面，由於技術研發、廠房租賃等中間環節投入也可通過增值税抵扣來得到補償，對產業結構的轉型也產生了有力的影響。此外，這樣的税制安排有利於科技創新企業和自主創業服務型中小企業的發展，降低企業經營成本。他由此得出結論，“營改增”更有利於高技術產業和創新型現代服務業的發展，對推進深圳產業結構高級化的轉型有積極的引導作用。

謝路一（2014）也以深圳高新技術產業為例，指出華為在“營改增”後，通過技術服務費作抵扣項，一定程度上減輕了企業税負；彭豔芳（2014）也認為“營改增”的減税效應降低了生產成本進而擴大其投資需求，為企業的升級改造和創新發展創造了良好條件。

2017年4月19日國務院指出國家將繼續推進“營改增”，簡化增值税税率結構，提高科技型中小企業研發費用税前加計扣除比例，持續推動實體經濟降成本增後勁。

2021年《財政部税務總局關於進一步完善研發費用税前加計扣除政策的公告》規定製造業企業開展研發活動中實際發生的研發費用，從2021年1月1日起，沒有形成無形資產的，加計扣除比例為100%；形成無形資產的，以無形資產成本的200%在税前攤銷。

2019年財政部、國家税務總局兩部門相繼出台了系列文件進一步明確了固定資產折舊政策，也即自2019年1月1日，全部製造業企業研發和生產共用固定資產可加速折舊，採用縮短年限或加速折舊的方法。

最新的進展是，2022年10月底，財政部發布《關於支持深圳探索創新財政政策體系與管理體制的實施意見》，允諾讓深圳在全國税制改革中先行先試。

四

税收制度在深圳地區創新網絡的研究者那裏，其重要性從來沒有排在前面過。但在科技企業家那裏，我敢打賭一定其重要性一定會放在前三位。

瑪格麗特.奧馬拉在《硅谷密碼》一書裏，就不斷地有圍繞税收政策在國會進行政治攻防的內容。比如1970年代初，銀行家與投資人就強調，減税將釋放對新產業、新公司、新創業浪潮的投資。1978年的總統大選中，吉米.卡特就把資本增值税問題帶進了主流的政治辯論，“資本增值税作為投資決策的決定因素，甚至比作為財政收入來源更重要”。卡特當選總統後就簽署了一項全面的税制改革法案，其中將資本增值税率降至28%，受到風險投資人的熱烈歡迎，1978-1980年，數額驚人的15億美元風險投資流入了高科技領域，“減税是高科技熱潮的催化劑。”

前面的內容裏，其實羅列了不同時期深圳總體税賦水平與增長率之間的負相關關係。到2012—2019年，深圳税負基本保持在20%—25%之間，已接近了全國的總體水平，但經濟增速平均約9%。當然這是綜合性的因素，但2012年以來較高的税負水平（當然還有成本急劇抬升等因素）是否影響到了深圳科技產業的發展和新的有競爭力的科技公司的湧現，是一個值得研究的課題。

所幸的是，深圳的高新技術產業，恰恰是在1994-2007年那段時間奠定了成功的基礎，一批科技公司成長起來，從而保持了相對全國其它地區的競爭力。我之前多次論述過，這叫打了一個十年的時間差。

我並非説一定要深圳回到那種相對於全國的偏低税負水平中去，從而獲得競爭優勢。而是，整體上需要進一步減税，特別是對科技產業。

當然你也可以説，2007年之前的低税負，特別是1994年之前的超低税賦，是國家在深圳地區所作的風險投資——更準確的説法叫“創業投資”，而2007年之後的税負，是在進行收割：

在改革開放之初的1980年，深圳市總體税收收入僅為0.27億元，到1987年，總體税收收入達到10.12億元；1993年、1995年和2005年的税收收入分別突破50億元、100億元、1000億元大關，分別達到63.1億元、125.67億元和1118.76億元；2007年深圳市總體税收收入首次突破2000億元大關，全年税收總量達到2392.18億元；到2021年，深圳市總體税費收入增至11110億元，其中中央級收入達到6852.2億元。這相當於中央政府通過前面的減税，將深圳孵化成了一隻下金蛋的雞。

當然，深圳自己的財政也日漸豐盈起來。1988年深圳地方一般公共預算收入也才14.6億元，1994年達到74.4億，2007年達到658.06億，而2021年則達到4257.8億元，居全國大中城市第三位。“深圳財大氣粗”是這些年全國甚至全世界都知道的事情。

在2007年之後，深圳，包括全國地方政府，在税制上的話語權已基本歸零之後，有財力的地方政府大都把原來招商引資中的税收優惠政策改為財政政策，採取財政補貼或政府獎勵的方式。其實質乃是税收政策的替代品。

如2021年6月印發的《深圳市鼓勵總部企業高質量發展實施辦法》明確規定，在深設立的總部企業，符合一定條件，即可享落户獎、貢獻獎、租房與購房補助等多項支持。首次購置辦公用房，總部企業最高可獲補助5000萬元。再比如2022年4月，深圳市發佈實施《關於促進深圳風投創投持續高質量發展的若干措施》，對新設立或新遷入的股權投資、創業投資企業，按其自設立之日起三年內，實際投資深圳區域非上市企業的累計每滿人民幣4億元(或等值外幣)的，給予其管理企業獎勵人民幣500萬元，單筆獎勵最高金額不超過人民幣2000萬元。

實際上長三角許多城市也多有地方税收以財政獎勵的方式按比例返還的優惠政策，其作為事實上税收政策的特徵就更加明顯了。對那些財政困窘的內地城市來説，這當然是不公平競爭。但無可否認，這樣的“自制特區政策”對地區發展高新技術產業，確實起到了很強的激勵作用。過於強調公平，其實往往會犧牲效率。對於國家來説，讓那些有條件的地方採取一些優惠措施更多地從全球汲取創新資源（包括資本、產業、人才、技術等），對建設創新型國家是很重要的一個措施，也是全世界通行的做法。