我國城市數量，多了還是少了？_風聞

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· 土哥涅夫 | 文·

最近，一條“女子逃離大城市去鶴崗全款1.5萬買房”的消息，令黑龍江鶴崗市又雙叒叕上了熱搜。説的是25歲的職業畫師小趙，因嫌大城市生活壓力大，花一萬五在鶴崗買了一套房，又花五萬塊裝修，並以每個月一千的價格，請了位阿姨每天定時打掃衞生、做飯，過上了“理想中的生活”。

小趙的經歷並非個案，如今在短視頻平台上，“生活在鶴崗”已經是一個常見的話題。許多在北上廣看不到希望的年輕人，都將鶴崗視為安頓靈魂的遠方。

但就像逃離北上廣，還是逃回北上廣的爭論，會一直持續下去一樣，圍繞鶴崗，不同的人也會有不同的看法和選擇。

有人逃離，有人奔赴，有人覺得它已經不可挽救地衰落了，也有專家認為超低房價或將成為鶴崗轉型升級的一次難得機遇。

鶴崗的前途如何，誰也説不準，而我更關注的，倒是另一個話題：鶴崗，還有作為一個地級市存在的必要嗎？

之所以如此發問，是基於以下現實：鶴崗全市6區2縣，總共只有89.12萬人，規模約等於深圳寶安區西鄉街道。其中最少的興山區，根據第七次人口普查數據，常住人口僅2.11萬人，還不及北上廣一些大型小區。

鶴崗的情況，只是眾多收縮城市的一個縮影。在東北及中西部廣大內陸地區，隨着出生率的下降以及人口外流，城市人口規模正在日漸縮小。

以黑龍江為例，鶴崗並非當地人口最少的地級市，後面還有伊春（87.89萬）、七台河（68.96萬）和大興安嶺地區（33.13萬）。

而放眼全國，像鶴崗、伊春這樣常住人口少於100萬的地市州，共有37個，少於50萬的也有18個。其中人口最少的地級市是海南三沙，人口僅2333；人口最少的地區是西藏阿里，為123281；人口最少的州是青海果洛，為215573。

撇開民族地區及三沙這樣的海島城市，我國大陸/內地人口最少的地級市則是坐擁“天下第一雄關”的甘肅嘉峪關市，其全市常住人口僅剩31.5萬。

當然，相比微型地市，微型縣數量就更多了。數據顯示，全國2800多個縣級行政區中，人口規模在10萬人以下的有200多個，其中5萬人以下的袖珍縣也有100多個。

這方面的典型代表是河北。總面積僅18.77萬平方公里、全國排名12位的河北，竟然擁有167個縣（市、區），包括49個市轄區、21個縣級市、91個縣和6個自治縣。數量位居全國第二，僅次於四川的183個。但四川的面積是河北的2.5倍，人口也比河北多出了近千萬。

其中，常住人口低於50萬、並且面積小於1000平方公里的微型縣級行政區數量，竟多達75個，佔到河北全省總數的45%，幾近一半。

為此，去年全國兩會上，全國政協常委、陝西省政協副主席李冬玉專門提交了題為《優化縣級行政區劃 推進經濟一體化發展》的提案，建議推進小縣合併試點，對人口規模低於10萬人的內地小縣先行合併試點。

而今年6月，中央深改委審議通過的《關於加強和改進行政區劃工作的意見》，也提到要“確保行政區劃設置和調整同國家發展戰略、經濟社會發展、國防建設需要相適應”，這被一些人士解讀為“未來要對行政區劃進行改革”。

像知名城市戰略專家羅天昊，此前就提出過具體的合併方案。他認為，在東中部廣大省份，人口少於300萬、面積小於5000平方米的地級市，以及胡煥庸線以西區域，面積小於1萬平方公里的地級單位，都應該考慮合併。

根據羅的方案，遼寧盤錦、吉林遼源、黑龍江七台河、內蒙古烏海、山西陽泉等27個地市州應該被優化合並，涉及全國16個省份。其中安徽、江西、甘肅需要合併的城市數量最多，均為3個。

雖然羅的方案只是民間一家之言，但至少説明一點：中國的地級市數量，太多啦！

與此同時，另一種聲音的分貝也不小，即認為中國的城市數量不是多了，而是少了。

其理據是，中國算上直轄市、副省級城市、地級市、縣級市，總共只有685座城市，而國土面積與我們相當、人口只有四分之一的美國，卻分佈着約35000座城市。

不同於中國複雜的行政級別，美國的城市，無論是紐約、洛杉磯、芝加哥這樣的全球性政經中心都會，還是那些連名字都沒有聽説過的幾萬人小城，都是平級的地方自治單位。沒有什麼直轄市、副省級城市之分，更不存在某個市代管某個市的情況。

相反，中國的市，正如我在《大城市的真相》一文中所説的，本質上就是古代的府，它是一個地理單元，而非建成區的概念。比如蘇州地區，就包含了蘇州、崑山兩座大城市，以及太倉、張家港、常熟等三座中小城市，按照國外的標準，這裏起碼應該分為五座城市。

所以就轄區面積而論，相較國外城市，中國“城市”通常都顯得碩大無比。

我們來看一組數據：巴黎105.4km²、新加坡733.1km²、紐約1214km²（包括海域）、東京都2193.96km²……而中國大陸/內地，除了珠三角的深圳（1997.47km²）、東莞（2460.1km²）、珠海（1736.45km²）這幾個由縣升格而來的城市與此接近外，鮮有5000平方公里以下的地級市。

四大直轄市中，面積最小的上海都有6340.5平方千米，其餘三個則均在一萬平方千米以上，比巴黎所在的法蘭西島大區（12012km²）還要大。

這種獨特的行政區劃體制，表面上看好像精簡了機構，但事實上，代管、下轄制度拉長了市政管理的鏈條。很多本來縣一級就可以處理的事情、做出的決定，非要報到地市一級去審批，疊牀架屋，徒增了流程環節，降低了行政效率。

再加上一些縣在經濟、人口等方面的綜合實力並不弱於上級市，最典型的例子就是福建泉州及代管的縣級晉江市同為II型大城市，而浙江義烏無論是人口規模，還是GDP總量更是全面碾壓上一級的金華市，從而容易導致這些地方兩級城市之間矛盾重重，在城市規劃、產業佈局、資源分配等方面常常互別苗頭，反而不利於協調發展。

所以早在民國年間，就有過“廢府存縣”的嘗試。希望通過壓縮行政層級（客觀上增加城市數量）的方式，來優化地方區劃設置。此次改革也是“市”作為行政區劃的發端，應該説取得了一定成就。

只可惜後來在省縣之間又出現了行政督察區、專區、地區等一系列設置，雖説只是省府的派出機構，本質上卻是朝着“省-府-縣”的傳統舊體制在走回頭路。而改革開放後的大規模撤地設市運動，更是將原先的“虛三級”區劃體制進一步坐實了。從而誕生了像嘉興市海寧市、寧波市慈溪市這等“中國特色”的奇葩城市叫法。

如此看來，中國城市好像確實更應該拆分，而不是合併。只是不知道為什麼，互聯網上只見大家整日裏熱衷於討論各種分省方案，卻鮮有提到拆分、增設城市數量的建議？

看到這裏，可能有些朋友要懵圈了：幾個意思啊？一會兒多了，一會兒少了，給句痛快話，中國城市數量，到底是多了還是少了？

我的看法是，既多了，又少了。

這話是基於中國幅員遼闊，各地情況迥異的現實而説的。就東北和中西部內陸地區而言，隨着人口持續外流，以及省會一城獨大格局的確立，很多地級市已經名不副實，沒有繼續存在的必要。但對於東南沿海，尤其是長三角來説，城市數量又確實是少了。

很多人喜歡拿長三角跟珠三角比較，爭論孰優孰劣？其中一種意見認為，珠三角城市化發展之所以比長三角更成熟，很重要的原因就在於，珠三角的城市區劃更合理。市與市之間的聯繫，也比長三角更加緊密。

而這要追溯到改革開放初期，為了適應經濟發展，廣東曾大刀闊斧地對地方行政區劃進行調整優化，相繼將惠州下轄的東莞、深圳、佛山下轄的中山，以及和中山分分合合糾纏不清的珠海等縣升格為地級市。所以，我們看珠三角的城市，除了廣州，其他面積都很小。像中山、東莞甚至是市-鎮二級、中間無區的“直筒子市”。

在過去幾十年的發展中，這些城市都爆發出了遠超自身面積體量的巨大經濟能量。尤其是深圳，從一個默默無聞的縣城，一躍成為如今全國四大一線城市之一。粵海街道的高新科技企業集羣，甚至影響到中美國運走勢。

當然，珠三角也有相對失敗的案例，其中被人提及最多的就要數順德。

想當年，順德因為縣域經濟表現出眾，與南海、東莞、中山一道，被稱為“廣東四小虎”。後來東莞、中山相繼升格為地級市，而順德、南海在1992年撤縣設（縣級）市後卻沒能更上層樓，反倒於2002年被撤銷市制，成為佛山直轄的區，很多權限上收，經濟活力一度下降，連坐了多年的百強縣頭把交椅，也被長三角的崑山市奪走了。

意識到問題後，廣東方面很快便做出了調整。2010年，省人大授權順德行使地級市管理權限，順德發展這才重新趕了上來。

反觀長三角的行政區劃，基本沿襲了明清時代的格局。唯一較大的變動，是常州府下轄的無錫縣，由於民國時期民族工商業的大發展大繁榮，人稱“小上海”，建國後升格為省轄地級市。原先的松蘇常，變成了如今的滬蘇錫常。

可即便是無錫，下面也還代管着一個經濟實力不遜於崑山的江陰市。這種情況該不該進一步分設，或許可以討論，不過正如2020年印發的《關於新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》中提到的：推進公共資源由按照城市行政等級配置向按照實際服務管理人口規模配置轉變。長三角的城市區劃、資源配置，的確需要進一步優化。

事實上，為了適應人口流動的變化，近年來很多省份都對地方行政區劃進行了調整。比如安徽三分巢湖、濟南接管萊蕪，其意義絕不僅僅是減少了一個地級市。

另外，長春合併公主嶺、成都接管簡陽，雖然沒有減少地市數量，但進一步優化了“一省一城”的格局。

最值得注意的案例，還要數温州下轄龍港鎮由鎮變（縣級）市。雖然從整個温州南部鰲江流域整合的角度來看，此舉未必是最優解——我個人的方案是，應該重新合併平陽、蒼南，縣城設在龍港，但龍港設市起碼體現了行政區劃設置對於人口變動、經濟發展結果的尊重。

列舉了正反兩方面的例子，最後回到文章標題的疑問，其實很難一概而論城市是多了，還是少了。但依據人口變動、經濟發展趨勢，對現有行政區劃進行調整，人少的城市合併，人多的地區拆分，或許應該成為改革的方向。