鄂爾多斯“自救”通告刷屏，背後的法治思維培育問題或許才是關鍵_風聞

編者按

據“平安鄂爾多斯”微信公眾號消息，鄂爾多斯市委政法委員會11月3日發佈通告，公告指出，“在鄂爾多斯，如您遭遇危及人身安全的情況，特別是危及生命安全的緊急情況時，根據《中華人民共和國刑法》第二十一條、《民法典》第一百八十二條等相關法律之規定，您有權採取措施自救，或及時緊急避險，但請謹記：在自救和避險時，不要損害他人生命。事後，我們會安排相關部門對事情過程進行回溯和研判，並提供必要的法律援助，依法依規處置。”這份通告迅速引發公眾熱議和稱讚，在社交圈刷屏。通告對上述兩個法律條款向公眾進行了普法，使公眾在面對緊急情況時有了依法行為的思維；也有部分觀點將之與保定市男子為買奶粉持刀闖卡一事結合討論。除了強調公權力應尊重權利，凸顯人文關懷。從更深層次來看，這些問題本質都指向了不確定性時代公眾法治思維的塑造。

本文指出，當社會處於應急狀態時，保守的公民會變得激進，平常的守法行為偏好會改變，不守法的行為會增多，且許多違法行為都帶有“應激”的特徵。而擁有法治思維的主體在面臨不確定性選擇或事件時，將不會依賴於自身的感性好惡，而是充分依據立法規範率先做出合法性與合理性判斷，進而選擇相應的合規合法行為，從而極大地降低違規違法行為產生的概率。全民法治思維的培育將促進集體行動合法性的形成，破解緊急權力下的守法難題，形成全民自覺守法用法的實踐形態。本公眾號特此推出，供讀者思考。僅代表作者觀點，不代表本公眾號立場。

不確定性時代如何形塑確定性的法治思維

——基於法治教育的視角

任海濤｜華東師範大學法學院教授

本文原載《探索與爭鳴》2022年第10期

為方便閲讀，有刪減

具體內容以正刊為準

非經註明，文中圖片均來自網絡

**伴隨着全球化、現代化進程的深入發展，當下人類社會已經進入到以複雜性、脆弱性、易變性為鮮明表徵的階段。在這一階段，各類行為主體之間產生了極其複雜的聯繫與互動，各種社會風險的發生不僅完全超出了個體的認知能力與預測範圍，而且傳統的社會管理機制也無法有效應對，甚至還會在管理過程中產生更大的不確定性，這即是不確定性時代的顯著外在表徵。**有論者針對不確定性時代的運行規律指出，當前人類社會面臨的全球治理的不確定性是全球化進程的必然邏輯結果，其源自人類活動的高度全球化以及現代社會制度的極端複雜化，因而，過往的治理機制必然會出現失靈的狀況，並進一步在各類治理領域中引發多樣化的不可預測性、缺乏規律性的後果。

因此，在不確定性時代，諸多行為主體很難再依循過去的行為方式與理性從事社會活動，特別是在面對網絡、金融、環境、衞生等領域的風險時，任何主體都難以具備充足的經驗、知識、技能來精準地判斷風險的產生源頭、相關責任者以及合適的應對路徑。各類違規違法行為大量產生，儘管該類行為所導致的後果並非出自行為者的本意，但不確定性時代在客觀上確實導致了許多行為主體因無所適從而“被迫”做出某類違規違法行為，並進一步加劇了時代的不確定性，形成惡性循環。

在這種複雜的背景下，法治思維的重要性不言而喻。法治思維意指行為主體在法律知識和法治理念的指導下，運用法律規範、法律邏輯以及法律精神對其所遇到的各類問題展開分析、研判、推理並形成結論的認知過程。**擁有法治思維的主體在面臨不確定性選擇或事件時，將不會依賴於自身的感性好惡，而是充分依據立法規範率先做出合法性與合理性判斷，進而選擇相應的合規合法行為，從而極大地降低違規違法行為產生的概率。**法治思維的確立可以使行為主體時刻注意自身行為的規範性，從而在不確定性時代儘可能地降低違規違法行為的發生概率。有論者指出，法治思維內涵的多種意識要素，如程序優先、權利本位、尊重製度等，都是當前推動國家治理體系和治理能力現代化的必備思維要素。由此可知，法治思維顯然是降低不確定性時代各類風險發生的重要智識資源，一個普遍確立了法治思維的社會必然是一個法治社會，而要促使全體社會成員形成法治思維，法治教育的助力是必不可少的。本文擬從法治教育與法治思維的辯證關係、法治教育的實踐困境、完善法治教育體系的路徑等方面展開分析。

法治教育與法治思維的辯證關係

**在實踐維度上，**唯有規範健全的法治教育才能促進行為主體形成完善的法治思維，就二者的關係而言，法治教育是形塑法治思維的重要途徑，而法治思維是實施法治教育的重要內容。

（一）法治教育是提升法治思維的重要途徑

思維的形成是一種內化與外化相結合的過程，法治思維亦是如此。法治思維的養成既需要行為主體自覺主動地將理論與實際相結合，也需要依靠外部的環境與機制對行為主體形成促進作用，兩者共同形成現代化的法治思維。在上述外化的進程中，法治教育發揮了不可替代的作用，完備的法治教育能夠促使行為主體正確高效地養成法治思維。

第一，針對部分行為主體對法治思維重視不足的情況，法治教育能夠為其提供紮實的制度及政策保障。實踐中，法治教育具備健全性、穩定性的特質，可以通過制度化的設計，為行為主體法治思維的養成提供針對性的目標、原則、理念、方法等。這不僅有助於提升行為主體對法治思維的重視程度，也能為社會擘畫長期穩定的法治教育格局。譬如，法治教育可以提升領導幹部的守法意識。不確定性時代下，部分領導幹部盲目追求社會穩定而採取一系列突破法治底線的“硬核”手段，減損公民權利或增加公民義務，如疫情防控過程中的技術濫用、粗暴執法等行為。法治教育可以提升領導幹部的守法意識，使其嚴格遵守法律、堅守法治底線。

圖源：“平安鄂爾多斯”公眾號

第二，法治教育能夠提供大量專業的法治教育人才，形成健全的人才培育機制，為提升全社會的法治思維貢獻人才力量。正如同法律知識本身具有高度的專業性一樣，法治思維亦需要經過專業的培訓與學習才能夠被相關主體所掌握和運用，僅靠自學很難形成規範健全的法治思維。法治教育所依靠的眾多專業人才恰恰可以彌補行為主體的上述不足，這類專業人才普遍接受過良好的法學教育，掌握了基本的法律知識與技能，在法治教育過程中能夠以高效益的手段夯實行為主體法治思維的根基，提升大眾的整體法治素養。

第三，法治教育亦可為行為主體法治思維的養成提供紮實的物質保障。法治思維需要紮實的物質層面的支持，只有當全體社會成員的法治思維普遍得以養成，法治社會方能擁有穩定的根基,而這顯然需要大量的物質支持。其中，除了專業人才資源以外，財政支撐是不可或缺的因素。在這一方面，專業的法治教育為法治思維的培育活動提供了豐富的資金支持，提供各類必要的宣講場所、文件資料，這就確保了法治思維的培育活動能夠長期穩定地運行，避免可能產生的中斷、低效等不良局面。總之，通過健全的法治教育來促進行為主體形成法治思維是當前適宜的選擇。健全的法治教育能夠促使行為主體規範地掌握相關理論知識與實踐技能，進而對法律意識、法律文化、法律精神、法治理念等要素形成正確認知，並形成紮實深刻的法治思維。

（二）法治思維是實施法治教育的重要內容

法治思維的概念範疇較為雜糅，主要是指公民信仰法律、崇尚法治，並積極運用法律思考問題、解決問題的意識。法治思維要求樹立權利本位、約束權力、嚴格守法、尊重規則的意識，而這些意識恰恰是法治教育的核心實踐領域，這決定了法治思維是實施法治教育的重要內容。

第一，法治思維體現為規則思維，尤其是憲法思維。規則是法律的三大要素之一，法治是規則之治。法治思維首要體現為規則思維，是一種基於法律規則以及其他社會規則的思維方式，要求樹立規則意識與契約精神，意味着在任何條件下行為主體都必須對已經確定的合法規則無條件服從。法治思維意味着無論是公權力還是私權利主體，他們在行使權力或權利的進程中，都必須尋求已經生效的規則的支持，確保自身行為的合規與合法性。**這意味着無論是公權力主體還是私權利主體，都應該秉持法治思維，在一個健全的法治社會中，對規則的尊重與恪守並不僅僅是公權力機關人員的職責，每一位公民也須責無旁貸地追求規則之治。**法治思維中最重要的是憲法思維，也就是以憲法為依據，從憲法的文本和精神出發認識問題並解決問題。不確定性時代的憲法在保障基本權利、規範社會秩序等方面的功能更為凸顯，如緊急狀態下仍應遵守《憲法》第33條第3款規定的“國家尊重和保障人權”條款。

第二，法治思維還呈現為權利思維。現代法治以維護權利為核心導向，權利思維是法治思維的重要組成部分，權利思維要求公權力在行使進程中須始終以維護公民合法權益為使命追求，絕對不得損害公民基本權益。**同時，對於普通公民而言，法治思維的權利思維特質則要求公民應積極主動地運用法律來捍衞自身權利。在此基礎上，公民仍須注意行使權利時不能將自身權利凌駕於他人權利之上。**易言之，權利思維不僅要求私權利主體積極維護自身利益，也要求其充分尊重他人權利。

第三，法治思維也是程序思維。法治要求限制公權力，而公開、健全的程序則是限制公權力的有效手段，程序通過可見且中立的方式有效避免了潛在的暗箱操作與偏見，確保了公權力的依法規範行使。現代法治首先體現為形式法治，追求程序正義，沒有程序正義也就無法獲得實體正義，這亦是為何現代法治如此強調機會公平、中立公正、權利救濟的原因。故此，法治思維也是程序思維，這要求行為主體在從事相關法律活動時必須恪守程序規則，不能為了實體正義而犧牲程序正義。

可以看到，法治思維不是一個內涵單一的概念，其概念範疇較為龐大，是一個雜糅了多種法律概念的綜合體，而這些被法治思維所包含的概念也正是當前法治教育的重要內容。因之，法治思維必然是實施法治教育的重要內容，法治教育的目的也正在於推動行為主體形成完善的法治思維，進而規範自身行為。

不確定性時代對公眾法治教育的新挑戰

不確定性時代下，法治教育的對象呈現多元化特徵，既包括學校法治教育，即各級各類學校對學生進行的課堂與實踐法治教育；亦包括社會法治教育，即通過向社會公眾傳播法律知識、法治觀念和法治精神，使其具備運用法治邏輯分析和解決社會問題的能力。社會法治教育又可分為公眾法治教育和領導幹部法治教育。根據《憲法》第33條第4款之規定，全體社會成員都有着提升法治思維的內在動力。**但在不確定性時代下，不同羣體在提升法治思維方面的要求是有差異的。**公眾法治思維的形成是塑造全社會法治思維的基礎性前提，換言之，全社會法治思維的培養有賴於整個國家深入推進依法治國戰略以及公眾積極參與法治社會建設。在不確定性時代下，公眾法治教育是一項極為複雜且系統的工程，直接關乎全社會法治教育能否順利開展。本文無法對全社會法治教育的種種困境及根源逐一列舉，僅擇其大端，集中探討不確定性時代下公眾法治教育的困境及其根源。

（一）不確定性時代公眾法治教育的困境

1.不確定性時代的技術風險對公眾法治教育的挑戰

現代社會在推動科技進步的同時也伴生着一系列不可預知的技術風險，成為不確定性時代的“阿喀琉斯之踵”不確定性時代的技術風險呈現出多樣化、隱蔽性和高度複雜性等特徵。多樣化意指技術風險的形式多樣，囊括金融風險、信息風險、生物技術風險、衞生健康風險等多種類型**。隱蔽性是指相較於傳統技術風險，不確定性時代下的技術風險是潛在的，對公眾的侵害可能來自諸多環節。很多新興技術的災難性後果在其發展的早期無法被準確地預測，公眾對其危害也想象不足，更談不上有效控制。**高度複雜性體現在技術風險層出不窮並衍生出諸多不法行為，普通公眾難以糾偏和抵禦這些風險。所以，新興科技在推動傳統產業創新的同時，亦催生出大量的技術風險，增加了公眾法治教育的難度。

以數字技術為例，以人臉識別、健康碼為代表的數字技術在變革社會治理模式的同時，也給公民的權利保護帶來前所未有的挑戰，如部分企業過度搜集人臉信息涉嫌侵犯公眾的隱私權。“郭兵訴杭州市野生動物世界服務合同糾紛案”被稱為“人臉識別第一案”，該案二審判決認為：“現野生動物世界欲利用收集的照片擴大信息處理範圍，超出事前收集目的，表明其存在侵害郭兵面部特徵信息之人格利益的可能與危險”該案不僅體現了數字技術風險對公眾人格權的侵害，更是直接彰顯了公眾運用法治思維維護自身權益的重要意義。但實際上，該案原告郭兵系杭州某高校法學教師，接受過系統的法學教育，具備良好的法律素養和法治思維，能夠敏鋭地發現潛在技術風險並運用法律武器進行維權。相比之下，社會公眾法治能力有限，在面對不確定的技術風險時多是選擇被動接受、忍氣吞聲。個人在生物識別信息維權上處於明顯的弱勢地位，難以察覺、監督和救濟，並在侵權之訴中也往往難以舉證。因此，不確定性時代下，技術風險充斥在社會生活的方方面面，產生了大量的“科技弱勢羣體”對“科技弱勢羣體”進行法治教育，塑造其應對科技風險的法治思維，至關重要且迫在眉睫。

2.不確定性時代的緊急權力對公眾法治教育的挑戰

不確定性時代下人類處於高風險之中，既面臨着乾旱、地震等自然危機，又遭受着突發公共衞生事件等風險的影響。在種種風險的包圍下，根據《憲法》和相關法律之規定，國家負有保障公眾生命財產安全和維護社會秩序的義務。在面對一般等級的社會風險時，國家尚可運用常規權力進行解決，但當社會處於高度風險狀態時，國家不得不突破常規權力的限制，啓動緊急權力化解社會危機。**此時，如何讓公眾理解幷包容因緊急權力擴張造成的私權利克減，是擺在公眾法治教育面前的另一挑戰。**面對緊急狀態下的國家權力，最重要的是加強應急相關法律知識的宣傳教育，引導公眾自覺守法。具體來説，普法既包括憲法知識的學習，使社會公眾能夠從憲法的文本和精神出發認識問題並解決問題，形成憲法思維，還包括《突發事件應對法》等突發事件專門法以及《傳染病防治法》《消防法》《防洪法》《氣象法》等應對突發事件單行法的學習。除了法律規範，還應重視將社會規範納入公眾法治教育的範疇，如《四川省法治宣傳教育第八個五年規劃（2021—2025年）》提出把公民法治素養的基本要求融入市民公約、鄉規民約、學生守則、行業規章、團體章程等社會規範。不確定性時代下社會規範承載的治理功能日益凸顯，如六盤水市尖山街道各村（社區）在街道疫情防控指揮部的指導下，將測温掃碼戴口罩、不串門、不聚眾賭博等疫情防控措施寫進村民公約。總之，當一個社會處於緊急狀態時，保守的公民會變得激進，平常的守法行為偏好會改變，不守法的行為會增多，且許多違法行為都帶有“應激”的特徵。全民法治思維的培育將促進集體行動合法性的形成，破解緊急權力下的守法難題，形成全民自覺守法用法的實踐形態。

3.不確定性時代的立法供給對公眾法治教育的挑戰

不確定性時代產生了大量新型社會問題，現行法律在應對上顯得捉襟見肘，呼喚着立法工作的及時跟進。譬如，為防範和應對生物安全風險，國家於2020年頒佈了《生物安全法》，並在《刑法修正案（十一）》增設了有關生物安全的罪名。借鑑經濟學上的供給需求理論，當現行法律制度不能有效滿足社會穩定和秩序要求，不能滿足公眾需求，亦不能滿足國家機關統治的意願和利益時，法律需求就此產生。**不確定性時代充分暴露了我國法律制度的薄弱之處，立法供給的數量尚無法滿足社會治理的訴求。對此，加快立法速度、增加立法供給以及對現行立法法典化是應對不確定性時代種種風險的有效措施。**比如，不確定性時代國家安全問題日趨嚴峻，2010年以來我國相繼制定或修改了包括《反間諜法》《國家情報法》在內的20餘部國家安全相關法。再比如，不確定性時代應善於運用類型化思維解決問題，相關部門推動了民法典的成功編纂以及環境法典、教育法典等其他部門法典的研究工作。

不確定性時代下增加立法供給對於提升社會治理法治化水平尤為重要，但應注意，立法數量的激增亦導致公眾法治教育面臨着巨大的壓力和難度。以民法典的法治教育為例，習近平總書記提出：“加強民法典重大意義的宣傳教育。”民法典雖然是在已有的民事法律規範基礎上編纂而成，但又不同於以往的民事法律。這種區別不僅體現在民法典的內容空前龐大，即採取七編制共計1260條，還體現在民法典的編纂並非簡單彙總，而是在精神、原則和制度等方面均有創新，故民法典的宣傳教育無論是對法治教育主體還是法治教育對象都提出了更高要求。因此，公眾法治教育之道應與時俱進，積極應對不確定性時代下持續增長的立法供給所提出的新挑戰。

（二）不確定性時代公眾法治教育困境之根源

1.公眾法治教育的重視不足

**在不確定性時代，國家對公眾法治教育的定位認識比較模糊，未能明確其重要意義。**全國第八個五年法治宣傳教育決議提出將法治教育納入國民教育體系和社會教育體系。在不確定性時代,學校法治教育與社會法治教育本應相輔相成、同等重要。但長期以來，學校法治教育處於優先地位,社會法治教育的受關注度嚴重不足，如2016年《青少年法治教育大綱》從國家層面明確了“青少年法治教育”的定位，強調的主要是學校法治教育。近年來，我國推行“誰執法誰普法”普法責任制，一定程度上推動了公眾法治教育工作。但實踐中，受普法主體不明確、普法範圍模糊、普法方式不科學、普法監督考評機制不健全等因素影響，“誰執法誰普法”責任制的實際運行效果大打折扣。從各地出台的法治宣傳教育第八個五年規劃來看，在經費保障方面，各地普法人均經費標準並不相同，差距明顯。比如，安徽省太和縣普法人均經費為0.1元，而張家港市南豐鎮“六五”普法人均經費超過10元。因此，在政策規定和經費保障等方面，公眾法治教育的重要性都有着明顯不足，成為公眾法治教育困境的根源之一。

2.公眾法治教育的理念與形式滯後

從法治教育的理念來看，**在不確定性時代，法治教育雖幾經變遷卻有效果弱化的趨勢，究其原因，主要是公眾法治教育理念相對滯後，仍沿用舊的單向度、灌輸式的教育理念。**這體現在司法機關、羣團組織、企事業單位等公眾法治教育主體，注重將與本單位、本行業密切相關的法律知識、法治理念傳播給受眾，但這種以教育主體為中心的法治教育方式未能充分考慮到受教育者的實際需求，沒有提前對受眾的法律基礎、現實需求等進行摸底調研，未能形成科學合理的教育方案。比如，部分執法機關認為普法就是單純地傳播通識性法律知識，將法治教育與法律常識普及混為一談，片面地追求技術主義，機械地普及法律條文，忽視了法治情感注入和法律思維的培養。此外，傳統法治教育模式下的教育主體一般是國家機關、羣團組織、企事業單位中的業務骨幹,他們有較豐富的法學知識儲備和法律實踐經驗，但往往沒有教育經驗，在教學技能上難與專業教師比肩，法治教育的實際效果欠佳。

從形式上來看，現階段利用新媒體進行法治教育的嘗試處於起步期，在技術開發、平台管理、運營機制等方面仍存在諸多有待完善之處。一些普法微信、微博等新載體存在欄目設置不健全、內容同質化、更新頻率低等問題，所傳播的信息較為零散，缺乏體系性。同時，一些新媒體工作人員自身的法治素養有待提升，運營中常出現違規使用他人智力成果的侵權行為，這也暴露出了新媒體平台缺乏科學高效的常態化管理機制的深層問題。雖然一些學校設置了傳媒中心等機構,由專人管理運營新媒體平台，但其未能與專業法律團隊合作，這些都直接影響了利用新媒體進行法治教育的廣度與深度。因此，長期以來，法治教育實踐侷限於法治講座、旁聽庭審、參觀展館等碎片化的普法活動，忽視了法治情感、法治能力的培養，這就必然導致法治教育形式因循守舊，與不確定性時代的背景和受教育者多樣化的法律需求脱鈎，難以達到預期效果。

3.未考慮不確定性時代教育對象的特殊性

參鑑學者的研究成果，教育對象的差異會造成法治教育內容各不相同。比如，基礎法治教育的受眾為初等義務教育階段的學生，即小學生及與其文化程度相當者。對這一羣體而言，法治教育應當以啓蒙法治意識、樹立基本法治概念為目標，為後續系統的法治教育夯實基礎。**而對於公眾法治教育而言，不同階段對個體價值培育的要求是有差異的，故不同階段應採取有差別的法治教育方式。**法治教育應當貫穿於全社會法治教育的始終，尤其是注重老年人、貧困人羣、教育程度較低的法律弱勢羣體法治思維的提升。以老年人法治教育為例，改革開放以來，隨着我國人口年齡結構的轉變，我國正在步入老齡化社會，併產生了大量涉及老年人的違法和犯罪行為。比如2022年1—6月，全國檢察機關共起訴涉養老詐騙犯罪767件，涉及1863人。養老詐騙案件集中體現出犯罪場景網絡化、犯罪手段多樣化和受害對象涉眾化等特徵。可見，我國步入老齡化社會的節點恰逢不確定性時代的大背景，而老年人普遍缺乏甄別和預防新型犯罪行為的能力，其合法權益不可避免地受到不確定性時代潛在風險的影響。

**考慮到不同羣體的特殊性，不適合採取整齊劃一的法治教育模式，而應根據不同教育對象的心理、生理特徵開展專門的、有針對性的法治教育。**從現狀來看，當下存在法治教育內容刻板化、碎片化，未能因材施教的問題。公眾法治教育內容一般為法律常識和重要的新頒佈法律，這些都是必不可少的法治教育內容，但若不充分考慮受教育者的知識背景、學習能力、現實需求等差異,採取同質化的教育方式，則會影響到教育效果，不利於公民全面提升法治素養。有學者也指出，當前的法治教育過於追求廣泛性和全面性，反而忽視了個體差異，導致教育內容龐雜、形式刻板,人為地割裂了法治內容的系統性和關聯性。

此外，當下的法治教育存在理論與實踐脱節，重記憶、輕運用等問題。隨着社會的高速發展,生產生活的全過程基本都有相應的法律保障、規範，但一些重要的法律卻未能納入相關受眾的法治教育範圍。例如，與學生權益密切相關的各種教育單行法，未能受到應有的重視。在公眾法治教育中，普法工作部門和人員在思想上還未真正實現從“法制”向“法治”的徹底轉變。在開展法治宣傳教育工作理念上未着眼於人民羣眾法治意識的培育，未充分注重公民的法治實踐和法治情感，普法工作缺乏理論支撐和客觀效果。教育思維行政化導致了受教育者對法治教育的淡漠。這種“知識一能力一情感”的三重脱離使法治教育的效果不盡如人意。

不確定性時代全民法治教育的諸多困境，可以通過全民法治教育的系統整合與優化升級加以紓解。其主要涉及專業化普法教育體制的健全，完備且分層次的全民法治教育體系的自身建構以及相關社會協調機制的完善等方面。而對全民法治教育困境的突破及相關機制的建立健全，對於我國的法治教育乃至法治事業的發展都具有關鍵性意義。

全民法治教育實踐困境的化解途徑

（一）健全專業化的普法教育體制

**在法治實踐中，全民法治教育體現為全民普法教育。我國的全民普法教育始於1986年，至今已經取得了巨大的進展。**普法教育的初衷是結合改革開放的基本國情，讓全國人民知法、守法。當時認為，全民普法教育工作可以在五年內完成。但是，隨着普法教育的開展，至1991年，黨和國家認識到，全民普法教育是一項長期工程，並非短時間內可以成就。因此，從中央宣傳部、司法部着手實施第二個“五年普法規劃”後，以五年作為一個普法週期的做法得到推行，至今已從“一五”普法演進至“八五”普法（2021—2025年）。經過近40年的全民普法教育，我國公民的知法、守法水平不斷提高，隨着“更具理性的法律主體的形塑”，我國法治進程不斷深化，依法治國水平不斷提高。

**雖然我國的全民普法教育已經取得了顯著的成就，但仍然還存在一些不足。**首先，我國目前的普法教育依然保有某些“運動式”教育的特徵。在實踐中，普法教育宣講的主要材料通常是領導人講話、重要會議的精神以及新出台的文件，或者針對某些重要的部門法反覆宣講，缺乏專業系統、體系完備、有專業理論支持的普法內容框架。其次，普法教育在實務中更多體現為基層政府組織的宣講行為，而實際的普法者往往是青年學生或其他志願者，他們以非規範性的表達進行法律宣講，這一過程往往缺乏專業的法律人士實質參與其中。如此，將會造成普法質量難以保證,甚至出現宣講內容訛誤、以訛傳訛的現象。最後，雖然普法教育有五年規劃，但規劃本身更偏向宏觀導向的規定，缺少細緻的實踐操作指南，沒有規定具象化的普法目標及其完成期限，相關的協調保障機制也付之闕如。比如，一般公眾在接受普法教育後，其學習效果並沒有相應的考評或監督機制，效果自然也難以保障。

**如上問題的出現，與我國普法教育缺乏明確、有力的主導機制有關。從1986年以來，我國的普法教育都是由中央宣傳部、司法部實施的，經過八個普法五年規劃的積累，其已經擁有了較為成熟的實行機制。但是，司法行政部門本質上屬於行政機關，其在管理上有豐富的經驗，但在保障普法內容的專業性上可能有欠缺。筆者認為，在現有的普法教育框架下，在司法行政部門主管的前提下，可以將司法機關引入全民普法教育工作中。**司法機關具有法律專業性優勢，能夠更好地提升普法教育的實施質量。申言之，就是建立司法行政機關主管，司法機關配合的普法工作主導機制。司法機關可以在中央宣傳部、司法部發布的“五年規劃”精神的指引下，制定具體可操作的普法目標和實施細則。最高人民法院可以設立“全國普法工作辦公室”，或與最高人民檢察院設立全國普法工作聯合部門，再借助司法機關的建置體系，由各級法院、檢察院設立各級各地方的普法實施責任單位。如此，引入司法機關和司法工作人員參與，不僅能解決普法的專業性問題，而且可以確立與地方司法單位掛鈎的普法責任落實機制與監督機制。地方司法機關熟知當地法律實施的狀況，能夠因地制宜地設定符合當地需求的普法目標，而司法機關豐富的工作成果，包括各種具有地方特色與典型意義的案例等，能夠充實普法的內容，使當地人民羣眾更好地瞭解他們需求的各種法律知識，從而確立起具有目標導向的、落實細緻化與責任制原則的普法主導機制，優化提升我國普法教育工作的效果。

（二）構建完備且分層次的全民法治教育體系

全民法治教育體系的優化和提升是一個系統性工程，從法治教育的主體定位到實施對象都需要進行全面的完善，這關係到法治教育的內容建設、實施方式、長遠發展等各個方面。

**一方面，應當建立獨立的“法治教育”學科。**就主體定位上説，目前法治教育的薄弱性主要體現在法治教育獨立學科的地位尚未確立。這造成了法治教育缺少高水平教材和研究成果的支持,相關的師資力量比較缺乏，沒有專門的教育實施規劃，更不存在相應的學術共同體與教研轉化機制。在此之前，法治教育往往被安排在思想政治教育專業範疇下，這對於法治教育內容的專業化建設會造成不利影響。在法學一級學科下，將法治教育作為一個獨立的二級學科進行設置是可行的，其既符合法學學科發展的要求，對於我國法治教育的長遠發展也更為有利，其既可以推動法學知識向社會各個階層的傳播，也能夠助力於中國特色社會主義法治建設的實踐。解決了法治教育主體定位問題後，相關的教材統編、課程開發、教研配置、師資安排等都將會陸續跟進，從而使法治教育形成一個內容完備的綜合體系，使其能夠發揮推動法治教育事業的核心作用，這對於推進全民法治教育有重大意義。

**另一方面，應當建立法治教育的科學分類體系。**就實施對象與實施方式而言，全民法治教育的設計應當秉持分層次、有針對性的發展思路。在實務中，不同階層、不同階段的人，對於法治教育的需求也是不一樣的。因此，建設更加完備、實施效果更好的全民法治教育體系，就不能搞“一刀切”，應當將法治教育從“粗放”的推廣模式，轉化為細緻的、分類別的、針對不同受眾因材施教的實施模式。

總而言之，全民法治教育的完善關鍵在於構建起內容完備、針對不同受眾分層次的全民法治教育體系。法治教育需要逐步實現制度化和學科化的建設，逐步建立起“一體化分層式”的新型教育模式，改灌輸和填鴨為浸潤與體驗，從而實現法治教育質的飛躍。

（三）發展全民法治教育相關的社會協同機制

紓解全民法治教育實踐困境，完善全民法治教育體系，還需要搭建起能夠與全民法治教育緊密聯結，對其進行支持與配合的社會協同機制。我們知道，**全民法治教育既需要政府機關主導，也需要社會力量配合、對接與協調。**社會協同機制之於全民法治教育的重要意義，主要體現在以下幾個方面：

**第一，全民法治教育的落腳點在於服務社會文明、發展和進步，因此其需要各種社會機制的有力協同和配合。**其一，全民法治教育需要與弘揚社會公德結合起來，即需統籌法治與道德兩個命題。在推進依法治國的同時，也應當大力闡揚道德價值，提高國民社會公德、家庭美德、個人品德等道德素養。其二，法治教育需要與法律援助、“送法進基層”等法律公益實踐相結合，這需要社會力量全力予以輔助。高水平的全民法治教育需要在政府的指導下，以普法工作站點等社會組織為基礎，在中國社會基層與城鄉各地推廣普法工作，建構法治宣傳、教育的網絡，併為社會公眾提供優質的法律服務。這一目標的實現需要政府支持、鼓勵和引導多元社會力量，協同政府進行法治教育工作，將社會組織策劃、實施的法治教育項目納入當地普法工作的規劃安排中，建設高效的法律信息和服務分享平台，以更好地服務社會公眾。其三，在疫情防控常態化的背景下，法治教育更應當在社會生活中發揮積極效用。疫情防控工作的順利推進離不開相關的法治教育和法律服務的支持。通過高質量的法治引導和教育宣傳，廣大人民羣眾能夠更好地維護自身合法權益，社會管理與疫情防控工作也將更為順暢、協調地進行，這些積極因素不僅有利於社會戰勝疫情,也有助於社會法治思維的普遍提升。

**第二，全民法治教育的社會協同特別強調社會媒體在其中發揮積極作用。**法治教育是一個社會系統工程，尤其需要新聞媒體的配合，無論是傳統媒體還是新媒體平台，都應當加大對新時代中國特色社會主義法律體系的宣傳。同時，發揮媒體的優勢，堅持依法監督，關注法治教育的社會效果。將法治教育與民生事件關聯起來，讓民眾能夠以更加親民的視角知悉、瞭解法律。當然，新聞媒體對法治教育也可能會產生負面效果，應當積極予以規制。比如，新聞媒體過度關注、干擾執法和司法活動，造成負面影響。應當理順新聞媒體和法律工作的關係。媒體有權關注和監督執法和司法機關的工作，報道相關案件，但絕不可以煽惑公眾，製造“輿論審判”社會媒體與執法和司法活動形成良好的協同、互動關係，將為全民法治教育奠定良好的社會環境，有利於全民法治教育取得更好的效果，繼而推動中國法治事業的發展。