防疫新政“20條”背後, 警惕一種新型“分鍋”自保術瀰漫基層_風聞

【導讀】近日公佈的優化疫情防控二十條措施，引發廣泛關注。其中着重強調：**既要反對不負責任的態度，又要反對和克服形式主義、官僚主義，糾正“層層加碼”、“一刀切”等做法。**這一提法的針對性十分明顯，直指當下社會反映強烈的突出問題。實踐中更為弔詭的一個問題是，一邊是廣大基層工作者加班加點、壓力大、任務重，一邊是社會經濟和民眾生活受到干擾，為什麼會出這種情況？本文基於實際調研，分析了當前基層行為向“分鍋”模式轉變的現實和原理，為理解上述問題提供一個參考視角。

本文指出，在“層級治理”和“行政發包”模式下，地方政府的逐利性和地方治理的特殊性，意味着“決策統一性”和“政策靈活性”難免發生錯位。正因為如此，近年來治理現代化的一個重點方向，就是打破上下信息梗阻，加強對問題官員糾偏匡正。而地方治理者則從主動謀取利益的“共謀”心態，逐漸轉向自保的“分鍋”心態。**這種心態的表現在於：並非完全不擔責，但工作第一步就是要明確劃分各自的責任是什麼，同時為避免“不作為”的責任，會用各種方式規避風險。**避責的心態，使得“民眾需求-政府回應”這一格局被打破，也使得基層政府各層級、各部門之間變得孤立。

作者指出：無論是“共謀”還是“分鍋”，都是得失之間的緊張關係。而要解決“分鍋”心態，有必要對政府管理層級進行更為清晰、合理的權責劃分，並加強道德感召；同時，監督問責也可適當調整，以鼓勵基層政府創新和試錯。

本文原載《內蒙古社會科學》，原題為《從共謀應對到“分鍋”避責：基層政府行為新動向——基於一向環境治理的案例研究》，僅代表作者觀點。特此編髮，供諸君參考。

從共謀應對到“分鍋”避責：

基層政府行為新動向

——基於一項環境治理的案例研究

********************▍********************引言

“層級治理”與“行政發包”是中國國家治理的基本特徵，中央到地方的政策傳導表現出一種“發包”關係，進而使上下級政府間呈現出“委託人”與“承包人”的契約形式。同時，與自上而下“發包”並行的是自上而下的控制，為了核驗地方治理績效，中央抑或上級政府會採取不同的手段查驗地方政策的執行效果。**由於地方政府的逐利性和地方治理的特殊性，使得中央政策很難表裏如一地逐級傳遞，因此構成了中央“決策統一性”與地方“政策靈活性”的矛盾。**而為了應對檢查，地方政府間也不得不聯合起來共同隱瞞與上級政策相悖之處，形成“共謀”（Collusion），以共擔風險來化解風險。簡單來説，基層政府間的共謀已成為國家治理機制中的靈活策略。

學術界對共謀的關注熱度不減，共謀已然成為分析中國國家治理微觀機制的重要概念。然而事實證明，共謀對基層政府行為的解釋力已經呈衰弱之勢。現實中，基層政府的應對行為表現出了新動向，從共謀應對開始轉向“分鍋”避責。“分鍋”這一日常用語本意指分家，用在本文中，指代執行政策之前事先劃分責任的行為，是規避他者連帶責任的自保策略。兩相對比，如果共謀體現出基層政府之間為了共擔風險而驅使的聯合，那麼“分鍋”則表現出基層政府之間為了避責而走向的分離。

中國國家治理的合理邏輯應該是，受制於“壓力型體制”“政治錦標賽”等制度結構，為了謀求政績和利益最大化，共謀才是基於理性的選擇。那麼，**在現實政治當中，究竟是何種因素導致了基層政府間的“分鍋”，對於國家治理而言具有哪些消極影響？又應該採取何種對策化解？**這都是亟需回答的問題。對此，文本將以共謀和避責作為理論基礎，借鑑組織社會學的相關理論分析“分鍋”避責形成的內在機理，並結合某地基層環境治理的案例，試圖提出一個理解基層政府行為的新視角。

********************▍********************理論基礎

研究基層政府行為從共謀到“分鍋”的轉變，需要從兩個維度出發：第一是通過探討基層政府的共謀來觀察基層政府的行為邏輯；第二是分析官員避責行為產生的內在原因。

（一）共謀與基層政府行為邏輯

“共謀”本是一個經濟學概念，用以解釋企業中的多層次“委託-代理”關係中不同主體的行動策略。周雪光將其引入到政治學與社會學中分析中國國家治理中的政府行為。國家治理中的共謀是指，基層政府與它的直接上級政府相互配合，採取各種策略應對更上級政府的政策法令和檢查監督。在“行政發包”的結構中，由於層級化政府構成的“代理方-管理方-委託方”的多重關係，共謀就成為管理方與委託方之間聯合起來針對代理方的應對策略。學術界對共謀的產生機理提供了若干解釋，舉例來説：其一，政府共謀的組織基礎與制度環境在於政策統一性與執行權變性之間的矛盾。概言之，由於政策統一但各地方的基本條件、資源、情況並不相同，為了使政策執行成本更低，或者為了維護地方利益，地方必然要在執行過程中靈活處置。然而，面對上級“結果導向”的檢查，為了防止懲處，基層政府不得不聯合起來化解風險。另一種解釋採用了信息空間（I-Space）的分析視角。某種程度上，“共謀”行為源於基層政府對信息的壟斷與控制，致基層政府在對政策的解碼中存在歪曲、誤解或附加等行為，從而為基層政府共謀行為留有巨大空間。

在政府共謀行為的評價上，現有研究主要呈現出兩種觀點：第一是政府間的共謀使得公共政策在執行中“欺上瞞下”，不利於公共服務提供與責任政府建設。第二種觀點則強調了共謀行為的合法性。與經濟學中共謀行為不同的是，基層政府的共謀行為並非是阻礙有效治理的消極因素，反而會以非正式形式同國家治理正式形式形成互補。從根本上看，共謀行為解決了統一政策與地方差異的衝突。

總體審視，政府的共謀行為是政策、目標、激勵與信息等多要素共同作用的結果。結合制度主義的視角，政府共謀是政治人物在特定情境下通過規則作出的行動，所以政府共謀是制度設計的結果。基於共謀的生成與演變，可以抽象出共謀生存的兩個最基本條件：其一是多層級的委託-代理關係；其二是上下級之間的信息不對稱。

（二）政府官員的避責邏輯

現有研究對避責行為的描述基於官員行為變化，涵蓋了不同領域、不同政體，也是政治學與公共管理研究的熱點問題之一。正如字面含義，避責（blame-avoidance）就是規避責任，指官員針對已有或潛在的負面事件所採取的自我保護行為。威弗（R. Kent Weaver）首先將避責納入公共行政的研究視野，認為官員的避責不僅常見，而且官員行為的主要表現就是避責而不是邀功（claim credit），**避責行為是官員經過慎重考慮、理性選擇的結果。避責主要用於政府與公眾的二元關係中，形容對“民眾需求-政府回應”這一格局的破壞。**從現有的文獻看，關於避責的討論主要聚焦於原因和類型兩個維度。

國內學者梳理了海外避責研究的文獻，歸納了影響避責的幾種因素：其一是經濟發展，這突出表現在處於福利陷阱的國家的官員更傾向於採取規避責任的行為；其二是公共輿論，輿論力量促使政府官員更偏向對外部環境採取規避性策略化解風險；第三是問責力度，高強度的問責可能會提高官員避責的可能性。另外一種研究思路以貝克（Ulrich Beck）的“風險社會”為背景，從規避風險的角度探討官員避責的邏輯。學者認為，風險視閾下的避責體現為風險漠視或風險排斥策略，即對於客觀風險或感知到的風險不做體制安排或不將其納入組織責任體系，或通過體制結構與功能安排以分散甚至模糊責任等等。避責行為當中，官員所採取的策略也各不相同。中國語境下，通過社會關係網絡求取庇護、隱瞞信息以及利用尋找替罪羊等手段規避責任是常見的避責策略。基層調研中，學者們也發現了當前一些基層官員常用的避責策略，具體包括：忙而不動、納入常規、隱匿信息、模糊因果關係、轉移視線、找替罪等等。

總體來看，以行動者的理性選擇為出發點，避責是經由理性算計之後的行為選擇，是客觀環境對行動意願的擠壓。官員避責的動因呈現多元化特徵，具體的策略表現出因事不同的邏輯。因此，避責是一個情景變量，隨着具體問題、環境和行動主體的不同，具體策略也會千變萬化，很難一一窮盡。

（三）本文的研究框架與核心概念

**回顧政府共謀行為與避責行為的文獻，不難發現二者之間的共性：組織行為是環境、制度與規則等要素共同作用的結果。**在組織社會學的理論中，個體都是積極的“存在者”或行動者。這樣的存在者或行動者不只是被動地服從環境，而且也對周圍的環境起到建構作用；同時，“行動者是根據條件來行動的”，它們在適應遊戲規則的時候也會利用遊戲規則。也就是説，**一項行動由結構環境與個人選擇共同作用。**所以，在中國多層級委託-代理結構的客觀現實下，政府行為的轉化在於產生不同行為的特定因素的轉變或消長。因此，本研究的宏觀框架就是在組織社會學的視閾下，根據組織行為的一般邏輯，結合共謀與避責的產生因素來具體分析基層政府行為轉變的原因。

如前文，本文使用“分鍋”比喻一種新的避責形式，即事先明確劃分責任界限並各行其是的行為，根本目的是控制潛在風險，防止由於部門聯合、府際聯合所產生的風險對自身利益、名譽或機會的損害。需要指出，**不同於“踢皮球”式的相互推諉，“分鍋”行為並非不想承擔責任，而是嚴格把控自身責任範圍，對多餘的抑或模糊的責任表現出敬而遠之的消極態度。**從這個角度看，“分鍋”也是一種積極回應環境與規則的調適性行為。具體來説，“分鍋”包含了如下幾個層面的涵義：（1）與避責所反映的關係不同，“分鍋”更多用於描述政府內部關係，這是“分鍋”對避責內涵的延展；（2）分鍋不是完全不承擔責任，而是“劃分地盤”以及“各掃門前雪”,目的是減輕自身壓力與風險；（3）政府劃分責任致使自身“畫地為牢”，消極地逃避任何其它問題，不主動擔當作為。作為一項探索性的研究，本文將結合某地基層環境治理的案例分析“分鍋”形成的內在機理，在此基礎上系統地總結“分鍋”的基本特點與消極影響，並嘗試提出化解路徑。

▍****************************************“分鍋”避責形成的內在機理

（一）“分鍋”與責任下移中的權責失衡

在層層發包的體制中，政策落實是責任不斷下移的過程。鑑於“分鍋”代表着責任的分解，那麼其形成必然源於責任下移中的責任失序。從現實出發，簡政放權是責任下移的重要形式，根本目的在於將部分權限下放到下級或者企業與社會，實現精簡機構、提升行政效率的目標。從流程角度看，簡政放權遵循了行政發包的一般原則，除了中央將部分權限下放到地方之外，地方也按照層次將權限層層下派，直到鄉鎮一級。**簡政放權的內在要求是能、權、責的配套統一，但在一些情況下，“放權”並未真正實現簡政放權真正的意圖，而是讓地方政府倍感壓力、負擔重重。**這種現象並不罕見，有學者詳細地討論了簡政放權中的困境，並將其稱為放權與收權之間的矛盾，即一級政府基於利益最大化的考慮而“賦責不賦權”。簡政放權最終衍變成為“甩包袱”，下級政府“接不住”或者“幹不了”成了簡政放權的結果。對於環境治理而言，環保問題構成複雜，內部藴藏着難以預知的風險，並且是引發社會矛盾的重要領域，所以審批項目責任重大。但是上級政府卻把大部分責任都分給了下級，就形成了“上級無所事事、下級忙得要死”的不平衡格局。

“過去經我們手的都不是什麼重要的項目，而現在審批權下放了，很多的擔子都壓到了我們身上。對於我們基層幹部來説是非常大的壓力，省廳把權限交給市局，而市局自己也不想負責太多，那麼按照屬地的原則又把項目分給了我們。這看似簡政放權，但‘簡’的永遠是上級，壓力都由我們承擔。這個東西就像踢皮球一樣，踢來踢去，最後總得有人接着。誰來呢？我們基層幹部。”

（訪談Y市某區環保局審批部門幹部，20170513A）

基層幹部認為，責任與資源的不配套已經成為基層工作的主要障礙：

“不是説我們不想幹，我們真的是力不從心，你看看我們手底下才幾個人。如果上級給我任務，還能給我們配套的資源，那我們也肯定能做好啊。比如説，分給我們幾個博士，多給我們一些編制，再通俗點，就是多給我們一些錢，我們都會好很多。所以，問題的核心還是權責不一致，省裏給市裏、市裏給縣區，就這麼一級壓一級，到最後都把任務給我們了，我們還能給誰呢？”

（訪談Y市某區環保局幹部，20170517A）

**基層幹部的抱怨並非是不想承擔責任，而是認為上級層層加碼的任務同自身的權力不相匹配，因為上級怕擔責任而把任務全甩給了下面。**簡政放權中的責任下移與下級配套的資源缺乏，致使“權”“能”“責”的失衡。繁複的層級制中，一級政府必然不滿於不平衡的權責關係，因而上行下效、層層發包，形成自上而下的“分鍋”形態。由此，簡政放權異化成為一級政府為了擺脱壓力而向下級分攤的過程。從這個角度看，權責失衡是“分鍋”行為產生的結構性原因之一，具體運作就是一級政府為了轉變權責不平衡的狀態而轉嫁責任的過程。需要強調，分析“分鍋”行為，必須要將權力的要素考量進去，因為責任的轉移並不能完全説明“分鍋”的涵義，**責任自上而下的傳遞本身是政府的必要過程，但簡政放權需要以權責對等為基本原則：既要權責一致、又要合理授權。**就現實而言，政府推動“重心下移”，縮短服務距離是提升服務效率的重要舉措，然而“賦責不賦權”的行為邏輯卻將壓力都推給了基層，簡上級的“政”，卻使下級工作更加繁多冗雜，並且上級政府將責任轉移出去之後，自身又一躍成為檢查督辦的角色。下級政府在強大的壓力下不得不採取彼此“分鍋”的做法來減輕壓力，以彼此分工的表面現象來進一步平攤責任。但是，分工所表現出來的是針對任務產生的主動行為，目的是根據不同組織或部分之間的不同功能形成優勢互補而達到最優解，而“分鍋”表現出一種被動的回應模式，一級政府並非出於主動意願承擔上級下派的任務，而是由壓力激發出來的策略。

（二）“分鍋”與問責的力度和導向

與問責強度最為相關的要素是上下級信息不對稱。共謀應對植根於下級政府的信息優勢，尤其對於基層政府而言，由於中央地方之間行政層級過多、權責分配模糊以及憑仗“天高皇帝遠”的心理，上級對下級信息的提取能力往往有限。因此，這賦予了下級操縱信息的空間。在這層信息屏障中，基層政府面對的問責風險小，所以敢於傾向共謀這種“越軌行為”。然而，**隨着國家治理現代化以及全面從嚴治黨新理念與新要求的提出，**問責方式、體系與深度均通過新的制度形式得以強化。例如“羣眾路線”“巡視制度”“督辦責任制”等形式，使得上級權力能夠動態化地滲入基層，通過公眾參與、多元監督等方式與工具拓展了信息汲取能力，加之“有案必立”“有貪必訴”的制度化運作，打破了傳統的上下信息梗阻，提高了對問題官員糾偏匡正的可能。

基於上述事實，問責力度加強確使政府官員的行為有所轉變。在高壓反腐、嚴肅問責的高壓態勢下，問責壓力成為政府官員行動所要考量的重要因素。在關涉問責與消極不作為之相關性的研究中，官員的政治心理是重要的分析參數。隨着對主體責任的突出強調，組織負責人擔心承擔連帶責任產生的寧肯少幹事、不幹事，也儘量少出事的畏懼心理；二是少數“問題官員”產生擔憂被檢舉揭發的恐惶心理，出於對自身腐敗行為的掩飾與遮蔽，選擇低調行事的消極不作為策略。鑑於不作為是明顯的失責違紀行為，如此，**為了防止被戴上“不作為”的帽子，官員們在制度的約束下利用制度，轉向採取事先劃分責任的方式劃清工作界限，用以規避由連帶責任帶來的潛在風險。**通過在工作中提前界定出“我的”“你的”“他的”，並且遵循“讓我做什麼就做什麼”的原則，以“不超綱、不越線”為原則分散與減小問責壓力。

“現在我們幹工作有一個原則，就是提前把鍋分好，然後各幹各的。你想想，現在形勢這麼嚴峻，別人出了問題可能就會找到你的頭上。雖然這麼明確的劃分責任不太利於工作之間的合作，但至少也算是劃清楚了權責關係，這樣別人出事兒了就不會找我們頭上。”

（訪談Y市某區環保局幹部，20170515D）

另外，問責的結果導向也是促使基層政府行為轉變的重點要素。**問責的結果導向突出表現為問責着重關注執行過程與實際績效，而忽視前端決策。**由於任何一項決策幾乎都由地方或者基層來負責，那麼負責具體執行的層級就成為問責的重點關注對象。在多部門的政府結構下，一項政策需要交給不同的部門以及不同的人去執行，“分鍋”又呈現出橫向分散的狀態。所以，在強大的問責壓力與結果導向的問責機制下，不同政府與不同部門擔心犯錯以及由此帶來的問責風險，就需要提前劃清責任，層層“分鍋”，儘可能地減少共擔結果的執行過程：

“督查組來了之後如果發現項目有問題，那麼直接會問這是誰批的，然後直接找第一責任人問責。坦白講，我們不可能沒有問題，因為環保的項目很複雜，羣眾信訪什麼的都是司空見慣的事情。不過現在上級的領導可不像過去過去那樣跟你共擔責任，現在都是我的問題我們自己處理，要麼就讓督查組問責我們，因為他們也害怕‘沾包’。有些問題出現之後，上級領導也來會推卸責任，找替罪羊。不僅是自己的鍋自己背，上級的鍋有時候還得我們背！”

（訪談Y市某區環保局領導，20170515A）

**總的來看，在問責力度不如當下的過去，權力的積極性往往表現在有利可圖的領域。**例如權力尋租、政商勾結可以滿足官員的一己私慾；土地、招商等“快錢”領域，既能夠促進地方財政創收，又滿足了官員的晉升指標。這些地帶往往是腐敗的高發區，但在誘人的利益面前，基於理性計算，很多官員依然選擇鋌而走險。但是，隨着問責力度的加強以及政府顯性與隱性福利待遇的取消，政府的功利主義就從收益獲取轉向了規避風險，“低風險”成為政府官員眼中的“高收益”。“不敢腐”使得官員的不當行為有所收斂，但也從另一側面抑制了政策執行的動力。

▍****************************************“分鍋”避責的運作機制與消解路徑

根據分析，基層政府從共謀到“分鍋”反映出基層政府外在制度環境的改變。作為基層政府行為的新動向，“分鍋”避責也有它獨特的制度環境與組織基礎。在發現現象和分析現象的基礎上，有必要對“分鍋”避責的運作機制進行進一步的系統總結，並在認清其消極影響的前提下尋找合理的消解路徑。

（一）“分鍋”避責的運作機制

與共謀不同，“分鍋”主要由權責關係和風險認知兩個要素構成，是風險預期下權責不平衡的產物。這從本質上體現出組織內部的激勵問題，激勵的強度與承擔風險能力之間的關係往往影響了行動者的選擇。也就是説，政府行為的選擇往往是激勵與風險二者之間的權衡。從這個角度看，“分鍋”體現了組織行為學的相關概念：“分鍋”是組織內部成員的防衞行為（defensive behaviors），即在某種激勵結構下，組織成員為避免行動、指責或變革而採取的保護性應對行為。所以，當規避風險成為政府官員首要面對的議題時，自保就成為自然而然的選擇。

關於基層政府的“分鍋”行為的運作，可以提煉出以下幾個方面：1）與共謀相同，“分鍋”行為也存在於多層次的委託-代理關係中。藉助“代理方-管理方-委託方”的框架，“分鍋”不僅出現在監管人與代理人之間，還體現在代理人內部。結合中國行政體制的基本特徵，“分鍋”的路徑是縱向與橫向結合。在縱向中，是垂直上下級的“分鍋”；在橫向中，是同一層級部門間或部門內的分鍋。2）“分鍋”是基層政府在激勵結構與風險認知的作用下，面對變化的環境所採取的調適性策略。一方面，基層政府通過劃分責任來適配自身所佔有的資源和能力，另一方面儘可能減少失責機會來規避問責風險。3）與共謀相同，在地方政府運作中，一級政府和當事人也可能有着兩種身份：“分鍋”的參與人和“分鍋”的對象。但隨着距離權力層級末端的距離的縮短，“分鍋”的空間就會變小。所以越到基層，官員的“鍋”就會越多。那麼官員“分鍋”的心理也會越強，“分鍋”現象就愈發明顯。

“分鍋”構成了個體利益與公共利益之間的矛盾，**當一級政府或者官員個體謀求自保的同時，犧牲的則是地方的公共利益。因此。無論是共謀還是“分鍋”，都是得與失之間的緊張關係。從共謀到“分鍋”的轉變打破了原有國家治理多重關係的平衡。共謀雖然是基層政府在正式制度之外的治理模式，但在共謀之下，基層政府之間通過溝通與資源交換等方式緩解制度壓力，在變通之中往往會取得良好的治理效果。然而“分鍋“行為籠統地將激勵強度與目標替代、官僚非人格化與行政關係人緣化等治理中的內在張力消極迴避，不僅阻礙了政府間、部門之間的溝通，還阻礙了合作治理的進程，使得上下級之間、橫向部門之間形成了孤立的行政結構。**在“多一事不如少一事”和“你的事兒與我無關”的心理作用下，政府行為的畫地為牢所得到的結果必然是行政關係的疏離、政府創新的無力以及治理績效的弱化。

（二）“分鍋”避責的消解路徑

“分鍋”主要表現出了政府運作中的責任問題，那麼以問題為導向，需要以責任為關鍵詞加以延伸討論，通過強化責任意識、理順責任關係、優化責任體系來消解“分鍋”現象，實現國家治理的有效性。具體可以從兩個方面展開。

一方面，任何國家都會強調責任，並不斷尋找配套制度來落實責任。既然政府治理現代化在國家治理中居於特殊地位，那麼**通過完善政府責任是解決現實政治問題的基本要求。具體來説，關鍵在於合理劃分權責通過明晰職責、確定分工的方式保證有權有責、權責一致，構建合理的責任體系與責任激勵機制，既要用制度來約束責任、落實責任，又要通過道德觀念強化責任意識，以觀念塑造行動。**就目前的政府體制而言，需要理順中央和地方之間的事權、財權、人事權等權限的劃分，地方各層級政府之間、同一政府各部門之間也要理順各自職責分工。對於國家而言，基層是基礎、是國家長治久安的穩定器，一旦基層治理秩序，那麼國家治理也會受到威脅。隨着簡政放權的不斷深入，政府的“瘦身”不是上細下粗的畸形樣貌，而是激發不同層級的活力，在治理體系科學化的基礎上強化治理能力。因此，上級向下級的賦權要精細化、明確化，考慮權、能、責之間的相互匹配，既要賦權、也要讓利，防止“一管就死、一放就亂”“賦責不賦權”“甩包袱”等現象。

另一方面，**平衡問責與試錯之間的關係，鼓勵政府創新。**不可否認問責力度加強對反腐肅貪的巨大貢獻，但是在問責機制任存在問題、問責體系任有進步空間的現實面前，地方政府的行動力收到了問責網絡的束縛。正如“分鍋”所體現的，地方政府怕錯而不敢為，紛紛選擇自保策略的事實，這並不有利於政府改革的推進。因此，**要平衡問責與試錯之間的空間，允許試錯，重新調動起政府創新與實踐有效治理的動力。**在組織管理中，組織在遇到問題時會主動進行學習，管理者通常會制定相應的解決方案，這些方案根據實施效果會不斷被調整以達到最佳實施效果。這種動態的學習過程其實是一種不斷“試錯”的過程，對組織發展意義重大。為了規避風險，應對發展過程中的不確定性，中國的改革事實上也是一種“試錯實踐”。就現實而言，政府試錯的停止在於“結果導向”問責的全面鋪開，為了轉變這一事實，需要構建更加科學的問責流程，統合“決策-過程-結果”，實現三元的問責框架。從源頭與過程中檢驗政府是因為“創新”而錯還是“違法違紀”而錯，給政府以行動空間。

********************▍********************結語

文章以地方政府為整體分析對象，重點關注基層政府行為，並以現實和問題為導向，歸納出一種新的政府行為方式。藉助日常用語，將當下基層政府行為的新動向稱為“分鍋”避責，並分析其原因。基層政府的“分鍋”嵌入在特定結構性因素中，是基層政府對變化環境主動的回應。本研究從日常政治運作中發掘政府行為從共謀到“分鍋”的轉變，提供了理解國家治理微觀運作中的新問題，也提出了一個解釋國家治理中政府行為的新框架。總的來看，**“分鍋”避責反映出政府行為由積極向消極的過渡，也折射出行政體系依然存在碎片化的特徵。**一旦這一現象無法解決，不僅地方的治理績效也難以發揮出來，地方政府治理的合法性也岌岌可危。未來的問題在於，如果從共謀走向“分鍋”的條件又發生了變化，那麼基層政府又會有哪些新動向來適應變動的政治與社會？歸根結底，中國國家治理的基本邏輯與運作機制還需要不斷地去發現問題，解決問題。