新官上任最會燒“哪三把火”? 700位省市書記的注意力分配調查 | 文化縱橫_風聞

燕陽、鮮逸峯、楊竺松

清華大學公共管理學院

(本文原載《海南大學學報(人文社會科學版)》2022年9月)

【導讀】近來，各地黨政主官進入密集調整期。作為一地經濟社會發展的決策者，地方黨委書記的政策注意力如何分配，是外界觀察地方治理、認識治理體系與黨政部門運作規律的重要窗口。

本文通過整理2005-2019年間，31個省、自治區、直轄市以及235個地級以上城市黨委機關報，**對95位省委書記、83位省會及副省級城市市委書記以及529位地級市市委書記上任半年內每日公開活動的新聞報道（共61206份）**進行總體分析。研究發現：

地方官員對單一議題的關注度以及注意力的多樣性，均有明顯調整。首先，經濟發展議題的關注度居高不下，但有所調整；其次，政治與黨務議題在2013年後明顯增加；再者，農業與扶貧議題、生態環境議題的佔比也有所增加。自2013年以來，地方黨委書記的注意力更具有多樣性，除經濟、政治等核心議題之外，環境、科技、應急管理等在傳統公共議題中被視為“非核心議題”的內容佔比逐漸增加。

本文分析，年輕官員更加註重經濟發展議題，任職年齡較大的地方黨委書記更加關注政治和黨建議題；省會城市黨委書記對經濟發展的關注度更高；隨着官員行政層級的降低，關注議題的多樣性有所上升；東部地區書記對經濟議題的關注度略高於中西部省份，對於西部地區而言，儘管發展經濟的訴求更加強烈，但脱貧攻堅和民生改善等議題擠佔了決策者更多的注意力資源，議題間的競爭更為激烈。作者認為，調查研究、集體學習、會議決策、協調議事、督查糾偏等機制，共同影響了地方黨委書記的注意力分配及其策略。

本文節選自**《當代中國地方治理中的議題政治學——基於政策注意力視角的分析》，**原載《海南大學學報（人文社會科學版）》2022年9月，**篇幅所限，文章有所編刪，請有需要者參酌原文。**僅代表作者觀點，供讀者參考。

當代中國地方治理中的議題政治學

——基於政策注意力視角的分析

**********▍**********背景與問題

注意力配置是管理學研究的核心問題，與企業相比，政府組織面臨的公共事務更加複雜多樣，並且還需要同時回應不同主體的利益訴求，而注意力資源又具有稀缺性，因而探究政策注意力配置的規律就顯得尤為必要。隨着我國經濟從高速增長轉入高質量發展的新階段，各級政府除了要繼續推動經濟發展，還要同時回應產業轉型升級、生態環境保護、共同富裕、科技創新能力提升等諸多治理挑戰。因此，政策注意力資源變得更加稀缺，決策者經常會面對**“既要做什麼，又要做什麼”**的抉擇。作為政策過程的起點，注意力配置會影響政策資源的分配，進而對政策執行和政府績效產生重要影響，因此一些與政策注意力配置相關的問題亟待得到學理上的回應：當面對競爭性的政策議題時，地方政府及其決策者會如何配置其注意力資源？他們對不同議題的關注度又呈現怎樣的階段性特徵？此外，地方政府的議題關注會受到哪些因素的影響？又該如何通過有效的制度設計來促使地方政府形成符合高質量發展要求的注意力偏好？

考慮到已有研究還不能明確回答以上問題，本文以地方政府及主要領導幹部為研究對象，在識別了省市兩級地方黨委書記履新後日常公務活動所關注的政策議題後，構建了地方政府政策注意力數據庫，並依託該數據庫對地方政府及其決策者的注意力動態進行了“縱向+多議題”分析。

總體上看，2005~2019年間，特別是黨的十八大後，無論是地方官員對單一政策議題的關注度，還是整體上的注意力多樣性均發生了結構性的調整和優化，因為地方官員履新後開始將更多注意力配置在生態環境保護、脱貧攻堅、科技創新等政策議題上，這也表明在落實新發展理念、構建新發展格局的過程中，決策者的議題關注更為多樣，主動回應事關高質量發展全局的政策問題越來越成為政府注意力配置的常態。

本文建立了一個新的數據集，它涵蓋了2005~2019年間31個省、自治區和直轄市以及235 個地級以上城市黨委機關報對95 位省委書記、83位省會及副省級城市市委書記、529位地級市市委書記上任半年內每日公開活動的新聞報道（共61206份），並基於這些文本數據實現對地方官員政策注意力的測度。相較於傳統的數據源，其特點在於：第一，這些對地方黨委書記公開活動的報道以“日”為基本單位，因而便於細粒度地觀察決策者注意力配置的日常動態；第二，這些文本記錄了地方官員參加的各種類型公務活動的主題和內容，包括主持或參加各種會議、調研視察、做出批示指示、會見重要客人等，而這些不同類型的活動都是中國地方政治精英釋放注意力信號的重要途徑。因此，相較於單一使用政府工作報告或領導批示，這一數據集可以更客觀、全面地呈現地方政府決策者的注意力偏好。（編者注：本文第二部分原為“研究設計”，為便於閲讀，僅節選本段內容）

**********▍**********政策注意力配置的“縱向+多議題分析”

（一） 地方官員政策注意力的議題結構及其關注度變化

在完成數據分析後，本文首先彙報了地方官員政策注意力的議題組成及其在注意力空間中的相對佔比，包括：經濟發展(34.34%)、政治與黨務(25.07%）、人大政府政協工作(3.39%)、農業與扶貧（8.30%）、應急管理(3.62%)、生態環境（4.48%）、民生(9.13%)、科技(2.36%)、文體旅遊(4.09%）以及國防和軍隊建設(2.36%)。不難發現，地方官員對“經濟”和“政治”類議題的相對關注度最高，樣本均值分別達到34.3% 和25%，這意味着地方官員履新後會把一半以上的注意力資源配置在經濟發展和政治建設等工作上，因而這兩類議題對於地方官員來説具有更高的關注優先級，成為名副其實的“核心議題”。具體來看，地方黨委書記對經濟發展的關注主要聚焦在宏觀經濟政策、產業與企業發展、地區經濟發展戰略與規劃、對外開放與區域經濟合作以及經濟體制改革等幾個方面，而對政治和黨務工作的注意力則具體配置在黨建與組織管理、宣傳與意識形態、幹部作風與紀檢監察、國家安全與政法、民族宗教與統一戰線、羣團組織發展等幾個方面。上述議題關注結構充分體現了黨委書記作為地方黨委第一責任人抓總管總、協調各方的“主心骨”作用。

對於經濟和政治這兩項核心政策議題，本研究進一步繪製了樣本期內官員對這兩類議題相對關注度的變化趨勢。如圖1所示，**2005~2019年地方黨委書記履新後對經濟發展的關注呈現倒U型的變化趨勢，而對政治與黨務類議題的關注則整體呈上升趨勢，並且上升趨勢在2013年後變得更明顯。**這表明，黨的十八大後，地方官員的注意力偏好較之前有所改變，其中，對政治與黨務工作注意力的增加與十八大以來黨中央加強黨的領導和黨的建設，特別是推進全面從嚴治黨等一系列工作密不可分，但是，決策者對經濟議題關注度的變化則不能簡單理解為十八大後地方官員不再重視經濟，而應當視為我國經濟由高速增長轉入高質量發展階段後，地方官員注意力配置所進行的動態調整，因為一方面，儘管地方官員對經濟發展的相對關注度較之前有所降低，但經濟工作在決策者注意力空間中的核心地位並沒有發生本質改變；另一方面，隨着我國改革開放進入攻堅克難的“深水區”，一些諸如環境污染、貧富差距等影響經濟高質量發展的深層次問題開始顯現。因此，地方官員需要轉變過去以GDP為核心的政績觀，樹立新發展理念，在推動經濟增長的同時及時回應和解決好其他轉型期的治理挑戰。如圖1所示，黨的十八大後，地方官員對生態環境、農業與扶貧等議題的注意力也較之前有所提升，這都體現出中國特色社會主義進入新時代後，地方主要領導幹部注意力偏好所發生的結構性調整。

（二）地方官員政策注意力中的議題多樣性

為了進一步揭示地方官員注意力空間中議題關係的動態變化，本研究還引入香農H指數這一用於測量政策注意力分散和集中程度的重要指標，通過計算每位官員政策注意力的香農H指數後繪製了該指數在2005~2019年間的變化趨勢，如圖2所示，自2005 年以來地方官員上任後政策注意力中的議題多樣性經歷了由低到高的變化過程。其中，從2005 年到2012 年，香農H值呈緩慢下降趨勢，表明地方黨委書記上任後越來越傾向於將注意力聚焦在一個或某幾個重要政策議題上，而從2013 年開始，香農H值又開始緩慢上升，表明官員與之前相比開始把注意力資源更為均勻地配置在不同的政策議題間。

在政策注意力研究中，注意力多樣性反映了決策者在不同議題上分配注意力資源的均衡度。因此，當決策者對某一項或某幾項政策議題的關注度明顯增加（或減少）時，注意力多樣性必然會發生改變。正如前文所提到的，政治和經濟是地方官員履新後關心的核心議題，在通常情況下，這兩項議題佔據了決策者注意力空間的一半還多，其他如農業、環境、科技、民生、應急管理等傳統公共政策議題則屬於“非核心議題”。因此，如果地方官員上任後把更多的注意力配置在政治和經濟工作上，那麼他們對其他非核心政策議題的相對關注度必然會下降，這就會引起注意力多樣性（即香農H值）的降低。反之，如果地方官員上任後將注意力更多分散在那些非核心議題上，同樣也會“擠佔”對經濟和政治的關注度，但整體的注意力多樣性就會增加。因此，上述政策注意力多樣性的變化趨勢也同樣反映了黨的十八大以來地方官員政策注意力配置發生的結構性調整，即經濟議題對其他非核心政策議題的“擠出效應”在減弱，地方官員開始將一些原本集中在經濟領域的注意力資源配置到了政治、環境、扶貧等政策議題上，進而影響了其注意力空間內不同****議題的均衡度。

（三） 地方官員注意力偏好的異質性

在分析了單一議題政策關注度和注意力多樣性的變遷特徵後，本文最後對地方黨委書記議題偏好在任職年齡、行政級別和工作區域上的異質性做了比較分析。如圖3所示，**與年輕官員相比，任職年齡較大的書記在上任後對經濟議題的關注度相對更低，而對政治和政黨事務的關注更高。**這在一定程度上反映了官員年齡對其行為偏好的激勵作用，也就是説，更年輕的官員相對擁有更大的晉升空間，因而當被任命為地方黨委“一把手”時，他們推動地方經濟發展的動機更為強烈，因為相比於其他的政策議題， 經濟發展的成果能夠在短期內見效，這有助於彰顯官員的執政成績，提高其晉升機會。

但是，隨着官員年齡的增加，晉升空間日益收窄，這一激勵效應會變弱。圖4則呈現了官員議題偏好在行政級別上的差異，**很明顯省會城市黨委書記對經濟議題的相對關注度最高（37.54%），這説明作為本省乃至區域經濟板塊中的核心城市，經濟事務對於省會城市“一把手”來説具有更高的議題優先級。**此外，在地級市委書記的議題空間中，政治和經濟事務對其他“小眾”議題的擠出效應更弱，反映出隨着行政層級的降低，官員議題多樣性有所上升，因為很多與民生、農業、應急管理等相關的具體事務需要市級政府來直接回應。最後，如圖5所示，地方官員的注意力配置也會因主政地宏觀發展環境而異，東部地區書記對經濟議題的關注略高於中西部省份，而對於西部地區來説，儘管發展經濟的訴求更加強烈，但由於這一地區多為少數民族自治區和欠發達省份，脱貧攻堅和民生改善等公共事務“擠佔”了決策者更多的注意力資源，因而議題間的注意力競爭也更為激烈。

**********▍**********進一步討論

（一） 地方官員政策注意力配置的規律

根據對地方黨委書記履新後政策注意力配置的“縱向+多議題分析”，本文進一步總結了當前我國地方官員注意力配置的三個重要規律：

**首先，從單一政策議題關注度的時間變化上看，我國地方官員的議題關注總體上呈現較強的慣性和路徑依賴。**在本研究的樣本期內，除了經濟、政治、生態環境、農業扶貧以及科技創新等幾項議題的關注度出現一定的起伏波動外，地方官員對其他議題的注意力均保持相對穩定。此外，決策者議題偏好的變化也並非一蹴而就，而是會經歷一個“漸變期”。例如，儘管地方官員對政治和環境類議題的關注在黨的十八大後出現了非常明顯的增加，但對這兩項議題關注度的上升趨勢卻是始於2009年左右。

**其次，從不同官員注意力空間的議題佔比上看，決策者議題偏好變化所引發的注意力空間的結構性調整正在變得越來越複雜。**由於注意力空間的有限性和決策者的有限理性，注意力配置本質上是一場“零和博弈”，當更多議題進入決策者的視野時，其必然會打破決策者原有注意力空間的格局，再加之地方官員擁有差異化的個人特徵、議題偏好和工作環境，這些因素共同作用所帶來的級聯效應可能會對決策者的注意力配置產生深刻影響。特別是在當前貫徹新發展理念、構建新發展格局的時代大勢下，地方官員所面對的公共問題更趨複雜多樣，不同議題圍繞有限注意力資源的競爭將變得更加激烈。

**最後，從議題屬性上看，地方官員針對不同議題的政策關注正從“一維”轉向“多維”，“議題捆綁”越來越成為決策者注意力配置的常態。**本文發現，隨着我國經濟社會向高質量發展的全面轉型，地方官員的注意力配置更加強調不同屬性議題間的捆綁融合，例如，在關注本地工業經濟的同時強調節能減排和綠色發展，從而實現經濟和環境議題的捆綁；而在制定本地區鄉村振興戰略的同時突出科技富農、科技興農的相關內容，進而實現農業和科技創新議題的融合。因此，不同議題的交叉捆綁已成為新時期地方官員注意力配置的重要特徵。

（二） 影響地方官員合理配置政策注意力的組織機制

不論是決策者議題偏好所具有的慣性，還是其注意力空間結構調整的複雜性，都充分表明在當前新的發展環境和目標約束下，地方官員科學、合理、高效地配置政策注意力並非易事。因此，管理和組織學視域下的注意力理論強調，應當通過一系列的組織機制來激勵決策者合理配置注意力資源。對此，當代中國的行政體系已經形成了一系列能夠對決策者注意力配置產生重要影響的組織機制或政策工具，本文將這些機制進一步總結為調查研究、集體學習、會議決策、議事協調和督查糾偏這五個方面。進一步地，從Ocasio提出的“決策者注意力配置模型”的視角看（如圖6所示），這五項機制分別對應了政策過程的幾個關鍵階段，因而對決策者合理配置注意力資源、形成正確的注意力導向產生了重要作用。

**首先，對於調查研究機制來説，一方面，調查研究可以幫助決策者及時發現問題，完成政策議題的識別和注意力聚焦。**因為通過高質量的調查研究，決策者不僅能及時注意到需要回應和解決的現實問題，還能在這一過程中思考和凝練相應的解決方案，這大大提高了行政決策的效能。另一方面，調查研究能夠幫助決策者掌握更多信息，從而為科學決策奠定基礎。合理配置政策注意力的前提是對有關信息的充分了解和評估，習近平同志曾指出：“調查研究是對客觀實際情況的調查瞭解和分析研究，目的是把事情的真相和全貌調查清楚，把問題的本質和規律把握準確，把解決問題的思路和對策研究透徹”。因此，只有通過調查研究深入基層一線，掌握一手資料，瞭解客觀實際，才能將政策注意力聚焦於問題的痛點，並得出切實可行的政策方案。

**作為從議題識別向決策溝通推進的重要一環，集體學習機制對地方官員合理配置注意力具有積極意義。**一方面，在當前信息爆炸的時代背景下，集體學習能夠幫助決策者在短時間內掌握各種政策問題的最新動態，補充和吸收相關專業知識，從而減輕因信息冗餘而帶來的“注意力碎片化”。本研究發現，各省市黨委理論中心組經常通過集中學習的方式來跟蹤與高質量發展相關的新興前沿議題，例如大數據、人工智能、數字經濟、生物安全、工業互聯網、碳達峯碳中和等。通過邀請相關領域專家學者對不同議題進行講解，決策者能夠將注意力聚焦於這些事關當前和今後一個時期經濟社會發展的戰略問題， 從而增強決策的主動性和預見性。另一方面，集體學習能夠促進領導班子成員間的信息共享和溝通協調，這有利於在正式決策形成前凝聚思想共識、提高決策效率。集體學習機制將專家講解與成員討論有機結合，注重學習的開放性、時效性和針對性，這一過程實際上兼具“頭腦風暴”和“決策諮詢”的功能，並推動了政策注意力向政策制定和執行的加速轉化。

**而與具有更多非正式色彩的集體學習不同，會議決策作為公共管理最普遍的制度安排起到了傳遞信息、配置資源、賦予議題合法性等重要作用。不過，在當代中國，會議的作用已不再侷限於傳統的提高行政決策效能上，而是成為影響和塑造政策注意力的重要工具。本研究發現，在地方黨代會閉會期間定期召開的黨委全會常常發揮了“政治引領”和“議題聚焦”**的作用，能夠推動黨代會確立的目標任務得到有效落實。此外，一些重要會議還可以顯著增進“政治認同”，促使各級政府將注意力統一到中央的重 大決策部署上來。不論是“兩會”或地方黨委常委會議等具有明確政策議定功能的決策型會議，還是一些在重要節日（如國慶節、建黨日、勞動節、建軍節）召開的具有明顯儀式和紀念色彩的會議，其共同特點就是通過對黨和國家的重大戰略進行新的闡釋和表態，從而促進決策者對黨中央各項方針政策的政治認同，而這種政治認同感對於統一思想，增強決策者注意力的穩定性和連續性具有重要作用。

**與會議決策機制類似，議事協調機制也被視為觀察中國國家治理體系及其運作邏輯的重要窗口。**作為中國各級政府治國理政的一項重要工具，議事協調在政策實踐中常常表現為建立各種領導小組，其特點是通過“政治掛帥”和“高位推動”在多層次的政府體系內部迅速建立起矩陣式的組織結構，由於這一機制能夠摒棄傳統科層組織中的繁文縟節和龐雜規則，因而具有靈活性高和動員性強的顯著特點，並被廣泛應用於政府的各類專項行動或專題治理中。領導小組不僅在政策創新、政策協同、改革攻堅等方面發揮了重要作用，它還能夠主動吸引各級領導幹部的注意力，從而實現集中力量辦大事。此外，領導小組還可以增進決策者注意力的議題多樣性、改善其議題偏好。本研究發現，各省市黨委在黨的十八屆三中全會後相繼建立全面深化改革領導小組（簡稱“深改組”），按照中央統一要求，各地深改組在成立後圍繞當地經濟、政治、文化、社會、生態文明、黨建等六大改革主線，討論並通過了數百項改革方案或指導意見，這些方案不僅聚焦那些事關地區經濟社會發展全局和長遠的重大戰略議題，同時也關注了許多之前未能給予足夠重視的具體性政策問題。通過深改組這一決策議事平台，更多議題被納入正式的決策議程，成為全面深化改革的重要組成部分，這就極大地豐富了決策者政策注意力的多樣性，有助於提升全面深化改革的整體性、系統性和協同性。

**最後，在政策過程的末端，督察機制則發揮了注意力糾偏和政策執行信息反饋的重要作用。**督察是指在縱向行政體系內由上一級政府發起，通過定期或不定期派出督察組織對下級單位相關工作開展或完成情況進行的監督檢查。黨的十八大後，為了推動地方政府貫徹落實中央各項重大決策部署，中央圍繞反腐敗、掃黑除惡、生態環境保護、脱貧攻堅、疫情常態化防控等向省級黨委政府派出了各種巡視或督察組，並將其制度化，實現了常規督察與專項督察的有機結合。值得注意的是，督察頻繁出現的政策領 域也往往最容易發生注意力配置偏差，無論是全面加強從嚴治黨，還是完整準確全面貫徹落實新發展理念、建設美麗中國、推進鄉村振興等，都是推進高質量發展進程中最難啃的“硬骨頭”，必須久久為功。因此，督察有助於地方政府特別是主要領導幹部充分理解中央的決策部署，使之在這些公共問題上保持注意力配置的連續和穩定。

以上分析表明，**調查研究、集體學習、會議決策、議事協調和督查糾偏這五項機制成為影響我國地方官員政策注意力配置的重要結構性因素。**更重要的是，作為我國領導體制制度優勢的具體體現，充分挖掘和發揮上述五項機制在政策過程中的積極作用，不僅有助於為地方政府及決策者合理配置注意力提供基本的制度保障和組織激勵，也有助於推動我國制度優勢向治理效能的加速轉化。

**********▍**********結論與政策啓示

本文聚焦地方黨委書記履新後的日常公務活動，通過內容分析方法對地方黨委書記上任後的政策注意力配置進行了多維度的探索性分析，系統呈現了地方治理中廣泛存在的“議題政治學”。研究發現，**2005~2019年間，地方官員對單一政策議題的關注度及其注意力多樣性均發生了明顯的調整和優化，不過決策者的議題關注仍然具有較強的慣性和路徑依賴。**隨着高質量發展的不斷深化，地方官員政策注  意力的結構性調整將變得更為複雜，注意力配置中的“議題捆綁”現象也日漸成為常態。此外，本文在描述性分析的基礎上進一步討論了中國場域下影響地方政府及決策者注意力配置的五項重要組織機制， 包括調查研究、集體學習、會議決策、議事協調和督查糾偏。本研究不僅從方法論層面提出了一種適合中國場景的政策主題編碼系統，同時也從政策注意力視角揭示了當代中國政策過程的內在邏輯，為今後進一步開展政策過程的比較分析、講好中國故事奠定了基礎。

在貫徹新發展理念、構建新發展格局的治理實踐中，地方政府面臨着艱鉅繁重的改革發展穩定任務，這更凸顯出各級領導幹部在新形勢下掌握決策規律、提高決策本領的必要性和緊迫性。因此，應當更加充分認識我國政治制度的優越性，利用好各種引導政策注意力合理配置的組織機制和工具，為制度優勢向治理效能的有效轉化保駕護航。對此，本文得出如下幾點政策啓示：一要堅持政治引領，引導不同層級政府政策注意力的精準聚焦，更好實現集中力量辦大事、辦好事。堅持黨中央集中統一領導是我 國領導體制的最大制度優勢，黨的十八大以來，地方層面政策注意力的調整和優化已充分證明堅持政治引領的重要性。因此，應當繼續發揮黨中央各種重要會議在決策示範、議題聚焦和凝聚共識上的重要作用，通過高效務實的會議宣講和集體學習，促進會議精神在縱向行政體系內部的傳遞和消化，幫助各級政府和領導幹部結合本地實際理解黨中央重大決策部署的精神實質與豐富內涵，推動注意力和政策資源向一些關鍵領域、關鍵問題的聚焦。二要完善組織激勵，創造有利於決策者合理配置注意力的制度環境，政策實踐中，應審慎評估領導小組、巡視督察等治理手段的使用頻次、適用議題及其作用限度，避免因上述治理工具的泛化或不合理運用而造成決策者注意力資源的浪費。三要優化政策過程，實現從注意力聚焦到行政資源配置再到政策執行的有效銜接，提高政府重大決策的質量和水平。對此，**地方政府在政策議題篩選和政策方案擬定過程中應利用好調查研究、集體學習、會議協商等機制，提高發現問題、 凝練議題、科學決策的能力，同時還要在政策落實和反饋等環節使用好議事協調、督查糾偏等工具，**使注意力在政策過程的各個環節都能得到合理引導和優化，推動制度優勢實實在在轉化為治理效能。