金心異解開“深圳創新密碼”57：住房制度調整時點已到_風聞

如果説土地制度更多是To B的，住宅用地面向房地產開發商（中國法律及政策不允許城市居民個人購地建房），而工商業用地則面向工商企業；那麼住房制度就是To C的，它對地區創新網絡的影響主要在於，所有的創新主體（包括科技企業）都會有從業人員，他們都是城市的居民，他們的生活成本對住房制度特別敏感，因而影響到創新主體的生存。

本系列之前的文章談到硅谷由於房價高企（與紐約並列全美最高房價地區），企業運營成本居高不下，而導致的許多科技公司逃離硅谷。深圳或許也存在同樣的現象。而且由於並不像硅谷那樣，在創新資源集聚、創新機制方面具有無可替代的優勢，始終能保持其創新中心地位，深圳很難在大量科技公司逃離之後繼續成為一個創新中心，因而要儘量避免深圳科技產業的流失危機。

而且深圳的住房制度，也遠不能跟美國的住房制度相提並論。

一

因住房制度為如此關鍵之經濟及社會制度，世界各國政府均在住房制度有所作為，為國民提供最基本之住房保障。

倘若從政府在住房保障體系中發揮作用的程度，我們可以依次簡介四個國家的做法，這四個國家依次是：新加坡、德國、英國、美國。

1，新加坡

新加坡政府早在1964年就由新加坡建屋發展局首推公共房屋，建設了持續大規模的“組屋”以低廉的價格租給公民居住；1960年代末，新加坡成功地嫁接了中央公積金制度和公共房屋制度。最早的新加坡中央公積金制度大體上只能用於退休生活，1968年，購房者可以用中央公積金來支付首期購房費用，解決了首付問題，當年公共房屋出售量就是過往三年出售量的兩倍。到1980年代，基本上保證了80%以上中等收入的家庭能夠得到廉價的政府“組屋”；到2008年，新加坡85%的公民都居住在政府組屋，只有另外15%的公民在市場上購買高檔商品房，真正做到“居者有其屋”。2015年新加坡中位數房價收入比估計在5.0。

截至2018年年底，新加坡“組屋”供應超過105.6萬套（其中出售的有98.6萬套，出租的有7萬套），容納了325萬新加坡公民入住，佔到全部國民人口的81%（2015年新加坡總人口554萬人，其中338萬人是公民，53萬人是永久居民，163萬人是外國人。在2014年的120萬户居民家庭中，80%居住在建屋發展局建造的房屋中）。新加坡的房產自有率更是自2001年後長期維持在90%以上。

新加坡公共住房市場存在一個雙重機構，其中包括受管制的初級市場和自由運作的二級市場。直接從建屋發展局購買有津貼組屋的屋主只能在住滿5年後轉售該組屋。

為了幫助那些不符合公共組屋申請標準但是又無力承擔私人住房的“夾心層”羣體，新加坡政府在1995年推出一種介於公共組屋和私人住房之間的混合型物業，即“執行共管公寓”（EC）。EC是99年地契的分層地契公寓，由開發商建造和出售給符合資格的新加坡買家，買家必須符合建屋發展局規定的收入標準。同組屋一樣，EC也受制於5年的最低居住年限。10年後，它們在公開市場可以被自由轉售。

2006年推出了“中央公積金額外住房補助”，2007和2009年又先後增加了補助數額；2011年推出了“特別住房補助”，幫助家庭在配套設施尚不健全的區域直接從建屋發展局購買四居室或更小房型的組屋。2013年推行了一種“升級住房補助”，幫助在配套設施不健全的區域購買獲得補貼的兩居室組屋家庭，升級為購買三居室組屋。

2，德國

2009年德國人均居住面積已達41平米。2012年德國住房存量已達4025萬套，人口總數約8200萬人，平均2人一套住房。“套户比”是一個總量寬裕衡量指標。

從德國存量住房的擁有者結構看，41.84%的住房為居民家庭、小型物業企業以及專業的住房物業供應商持有並向社會出租；5.36%的住房是住房合作社持有並向社員出租；此外還有6.81%的住房由市政及教堂所有，面向社會底層人羣廉價甚至免費提供。

德國已建成使用的福利住房有1000多萬套，佔全德家庭住房總數的41%以上。

德國住房價格波動，1970-1981年為上升期，累計升幅23%；1982-1996為下降期，累計降幅約30%；1997-2013為微幅波動期，基本保持穩定。同期（1970-2013）英國、澳大利亞、加拿大、法國、意大利、美國的累計漲幅分別為320%、231%、211%、195%、151%和105%。

從相對住房價格看，德國房價收入比（不到10倍）和房價租金比（回報週期為23年）均低於其他發達國家水平。

從住房擁有率角度看，超過半數的德國家庭選擇租房居住，這一比例遠高於歐盟國家平均水平，其住房租賃市場是歐洲最大，也是最成熟規範的市場，體現為較為完善的租房法律體系和健全的配套執行體系。這些因素促使人們更願意租房，客觀上減少了住房的購買需求，進而降低了價格的變動。

德國的住房制度模式包括：房租補貼政策、住房儲蓄制度、房地產税收政策、住房合作社。

住房儲蓄制度：購房者和銀行簽訂購房貸款和儲蓄合同，儲户按合同規定每月向銀行存儲一定數量的定期貸款，當存款達到所需貸款額的一定比例時，就可以取得貸款權，而且貸款利率為低於市場的固定利率，一般存款利率為1.5%，貸款利率為4%。這是一種互助合作式的融資方式，它獨立於德國資本市場之外。

住房合作社是一種互助建房的非營利性組織。目前德國擁有2000多家住房合作社，共擁有300多萬個社員和200多萬套住房。德國新建住宅的30%是由合作社建造的。德國政府向住房合作社發放無息建房貸款，額度為建房費用的60%以上，有時甚至可以達到90%。貸款期限一般為20年。對住房合作社建造並向社員出租的房屋，政府不僅實行免税政策，必要時政府還可補貼部分租金，使得房租降低到社員能夠負擔的水平。

政府通過減税免税來對私人建房進行鼓勵。建房的支出可以在開始使用房屋的8年內折舊40%，從而降低了家庭的納税。申請建房貸款的金額也可以從納税中扣除。新建住房免徵10年地產税。

住房補貼政策。補貼資金由聯邦政府和州政府各承擔50%。住宅補貼法規定，居民實際交納租金與可以承受租金的差額，由政府負擔；可以承受的租金一般按照家庭收入的25%確定。

公共福利住房政策。由政府資助，個人、非營利性住房公司或團體營造，最終由低收入者、多子女家庭、殘疾人購買或承租。承租公共福利房的家庭每年要向政府住房局進行家庭收入申報，凡收入超過規定標準的應退出福利住宅，否則將收取市場租金。公共福利住房租金標準一般為市場的50-60%。

《租房法》對房屋租賃合同的簽訂、期限、解除以及出租人和承租人權利義務進行全面規定，其內容主要是強調對承租人權利的保護。房東只有且必須提出相應的理由才能提前9個月解除合同，並且僅僅規定了三種可以解除合同的理由：房屋將自用；房屋老化需重建且不適宜維修；租客累計兩個月以上沒有近期繳納房租。

法律對房租作了上限限制：如果房東所定的房租超出“合理租價”的20%，就構成了違法行為。如果超出了50%，就構成了犯罪。三年內房租漲價如果超出20%，也是違法行為。

3，英國

1910年前後，英國公共住宅的比例幾乎為零，到了1980年，佔到了住宅總量的31%。二戰後，英國政府採取了以集中建設出租公房為重點的政策，即所謂“社會住房”（socialhousing）。

20世紀70年代末80年代初，撒切爾政府通過“購買權運動”，逐步實現了公共住宅的私有化（1980年撒切爾政府通過一項住房法案，規定租住公房的住户有權優先、優惠購買其所住的公房。該“購買權”政策實施後，約有接近一半的公租房被賣給了租住該房屋的租户），到1996年，公共住宅的比例下降到了22.4%，到2002年下降到了14%。政府還開展了一場“去政府化”運動，將大量公共住宅交給“非營利的土地產權人”（RSLS）或住宅組織。

2007年之前，地方政府一直是英國社會住房的主要供應主體，2008年，住房協會（housing associations）首次超過地方政府，成為英國社會住房的主要供應者。英國地方政府的大部分開支都由中央政府通過補助提供資金，而不是通過地方税收。地方政府的最大一部分開支，就是為新住房開發項目提供基礎設施和地方公共服務的配套支持。

2011年，英國居民的住房自有率為65.3%，社會租賃住房（主要是各地方政府和住房協會持有的公租房）佔17.3%，市場租賃住房佔17.4%，而其它形式住户不足1%。這不足1%的其它形式住房，主要是1980年以來，為解決無力在市場上購買住房，但又不符合購買公租房條件的“夾心層”羣體的住房問題而發展起來的共有產權和共享權益住房。

2009年，英國有超過180萬個家庭在排隊等待入住公租房。公租房主要面向低收入羣體，其中又多數是單親或單身家庭。公租房的入住者可以從政府部門領取租房補貼，或者在個人所得税中拿到已支付房租的返還。得到政府各種形式的補貼後，公租房的入住者支付的租金僅為其收入的3-5%，很多入住者的租金成本甚至是零。

2013年引入了“購房援助”計劃，由四部分內容構成：產權貸款、抵押貸款擔保、共有產權（shared ownership），以及“新建房屋購買”（new buy）計劃。後者允許購房者僅以房價的5%作為定金購買一套新建住房。

4，美國

在主要發達國家中，美國實行政府介入最少的住房制度。但美國建立了完備的法律制度、發達的住房金融制度、健全的税收體系，以支持居民自主住房。

1，住房税收政策。聯邦政府在徵收個人所得税時允許個人在應納税收中減去當年用於償還抵押貸款的利息支出，另外住户還可以從應納税收中減去當年首要房產所需繳納的房產税，而住户如果出售住房的話，增值部分可以免交聯邦資本所得税，單身售房者最高免交25萬美元的資本所得税，已婚夫婦最高可減免50萬美元。另外，聯邦政府對為低收入者家庭開發建設廉租房的房地產開發商進行税收激勵，此房產必須為低收入家庭居住至少15年。

2，公共住房政策。為城市低收入住户建造和維護、收取低額租金並由政府管理的住房。始於1937年。

3，租房券政策。1974年，聯邦政府按照通過的《住房法》啓動了第一個全國性的租房券項目。

4，公平住房政策。1968年通過了《公平住房法》。1975年通過《抵押貸款公式法》和1977年通過的《社區投資法》在抵押貸款方面保證了低收入人羣和少數種族人羣免受歧視。

5，住房金融政策。1932年頒佈《聯邦住房貸款銀行法》。1938年，國會設立聯邦國民住房抵押協會（房利美）。1968年將房利美拆分為兩部分，保留房利美成為完全私有的股份制企業，並獲得了發行按揭支付證券的權利，同時成立另一個獨立的政府機構——政府全國抵押協會（吉利美）對聯邦擔保的貸款所支持的MBS提供擔保。1970年國會通過《緊急住房金融法》，同意吉利美成立聯邦住房抵押貸款公司（房地美），同時授權房利美和房地美可購買未經聯邦機構保險的普通抵押貸款。2008年，隨着次貸危機，聯邦政府頒佈了《2008年住房、經濟恢復法案》，成立美國聯邦住房金融管理局（FHFA），同年9月，FHFA正式託管房利美和房地美。

美國的住房制度模式可以概括為“大市場小政府”的住房體系，大市場是指市場提供佔全部家庭住房的95%以上，而小政府是指政府只限於幫助那些無能力支付私人房租的低收入家庭和老年人解決住房問題，政府資助的公共住房和廉租房僅佔全部家庭的2%。

美國住房制度最主要的特點是控制租金與補貼相結合。控制租金是通過法律途徑限制公共住房的租金（上限）。由於此政策的影響，美國公共住房的租金支出只佔低收入家庭收入的25%，絕對數額低於市價租金20個百分點。

租金補貼按先後順序有四種：一是磚頭補貼。1965年由聯邦政府通過直接將資金補貼給建房者，補貼額度為低收入羣體家庭收入的25%與市價租金之間的差額；二是房東補貼。尼克松政府時期，聯邦政府向房屋擁有者提供補貼，額度為市場租金與低收入家庭收入的一定比例之間的差額；三是住房券。由政府為低收入者頒發，補貼額度為不超過自己收入的30%的房租與市場租金之間的差額，差額部分由政府承擔；四是現金補貼。里根政府時期，聯邦政府對低收入家庭直接提供額度為市場租金價格的70%的現金補貼。

然後我們來看看中國。

1949之後實施“統一管理，統一分配，以租養房”的公有住房實物分配製度。城鎮居民的住房主要由單位解決，住房建設資金主要來自政府撥款。

住房建好後，單位以低租金分配給職工居住，住房成為一種福利。

在此制度之下，中國曾有一個短暫的公有住房發展較快階段（1949-1957）：在三年經濟恢復時期和“一五”時期，各級政府調配住房用地，住房統一建設，統一分配，住房累計峻工10916萬平米。國家對相應的租金規定指導價格，使租金保持在一個低水平狀態（工資收入的2-3%）。

但隨後就進入了公有住房建設低潮（1958-1977）。住房建設進程緩慢。

從1949年到90年代初，國家用於住房建設的投資累計達到2900多億元（其實大部分是1978年之後的投資），大體相當於冶金工業固投的約4倍。由於這部分巨大投資不能回收進入循環狀態，管理弱而效率損失大，導致國家財政負擔的加劇。80年代國家和地方財政每年用於住房建設的投資平均達200億元，用於住房維修的補貼達100多億元，而每年公房租金只能收回10多億元。

住宅投資對於住房供應者的國家和單位而言是一種虧損運營，只投入而無產出，住宅建設資金不能形成投資和回收的良性循環。同時城市住宅極度短缺。1978年全國城市人均居住面積不僅沒有增長，反而從1950年代初期的4.5平米下降到3.6平米，城市缺房户869萬户，佔當時城市總户數的47.4%。

所以1998年的房改多少也有些不得已而為之。1998年房地產市場化改革之後，中國的住宅供應基本上走上了單鞭市場化道路，一方面刺激了房地產開發的熱情，使得中國的住房供給大幅提升，到2019年，中國城鎮人均住房面積已達到39.8平米，達到了發達國家的中等水平；另一方面，政府的住房保障功能實現較弱，尤其是在一二線大城市。2019年全國共有住房6.5億套，其中城鎮3.9億套，鄉村2.6億套。按住建部數據，到2019年，全國累計建設了保障性住房和棚改安置房8千萬套，假設其中保障性住房為6千萬套，則其佔全國住房的比例不到10%，而且這些保障性住房大都是2010年之後建設的。

但與此同時，全國房價在20年裏普遍上漲10倍以上，購買或租賃住房成為年輕人極大的財務負擔（大多超過國際上合理的月收入25%上限）；而與此同時，中國的銀行業從居民住房貸款中獲取利潤（中國房貸利率一般為4.65%，在全球都屬最高之列），並附加以苛刻的條款。“房奴”一詞全國流行。

二

1980年代，當全國的住房制度還是未被打破的舊制度時，深圳率先進行改革，建立了雙軌制的雛形。

1980年，中國第一個商品房小區誕生在深圳。

1983年，當時深圳市委書記率團訪問新加坡考察住房制度，提出學習新加坡設立住房建設基金，加快住房商品化的改革。之後深圳出台《深圳經濟特區行政事業單位職工住宅商品化試行辦法》，提出“改革幹部職工住房制度，逐步以經濟手段取代行政分配，加快住宅建設資金的回收與週轉，實行住宅產商品化，促進住宅產業的發展”。當時深圳的思路，即是體制外住宅商品化，體制內逐步改革，建立新型住房保障。

1988年6月，正式發佈實施《深圳經濟特區住房制度改革方案》，並於1989年發佈《深圳經濟特區居屋發展綱要》。這一住房制度後來被總結為“雙軌三類多價制”。

這一制度的後果被張思平描繪為：“深圳黨政機關事業單位人員大部分居住在政府修建的準成本或全成本的福利商品房之中；企業尤其是國有企業員工住在企業利用政府優惠的土地資源修建的微利商品房之中；外商和民營企業家及少數先富起來的羣體住在房地產開發商開發的高檔商品房之中；外資和民營企業的基層員工大部分住在自建的職工集體宿舍之中；城市流動人口及部分中低收入羣眾大都居住深圳城中村原住民提供的廉價出租房之中。”

但到2003年，深圳住房制度跟全國並軌了，都變成了市場化供應體系。

2003年深圳市出台《深圳市機關事業單位住房分配貨幣化改革實施方案》，至2011年深圳市人大出台《深圳市保障性住房條例》為，深圳基本停止了停止保障房建設。

到2020年，深圳市的住房保有量總計1087萬套，而其中政府累計供應的公共住房僅為約50萬套，佔比不到5%。僅為全國佔比的一半左右。

而2003年到2021年，深圳房價呈上漲格局，其中並經歷了三次。

第一次是2009年前後。

深圳一手房在2004年末的均價為5997元/㎡，到了2005年達到7040元/㎡，而2006年則上升到9230元/㎡，2007年更加飆升到13369元/㎡。

2007年底，美國次貸危機全面爆發，中國房地產市場隨之調整，價格逐漸回落。全國樓市悲鳴，深圳均價價跌破10000元。2008年12月，國務院頒佈了《關於促進房地產市場健康發展的若干意見》，進一步鼓勵普通商品住房消費、支持房地產開發企業積極應對市場變化，強化地方政府穩定房地產市場的職責。2009年，樓市終於復甦。重新回到快速上漲的軌道。

2009年9月，深圳正式進入到房價“2萬時代”，同比平均漲幅超過80%。這波漲幅直到2010年4月“新國十條”出台才告一段落。

第二次是2015-2016年。

根據國家統計局的數據，深圳房價在2014年11月開始止跌，在12月份成為全國首個房價上漲的城市，到2015年4月，已連續5個月上漲到，2016年初，國家統計局公佈，2015年12月深圳新房同比漲幅高達47.5%，二手房同比漲幅也達到了42.6%。

深圳國土與規劃委數據也顯示，截止到2015年5月23日，深圳關外商品房住宅成交均價為19892萬元/平方米，較4月份大幅上漲65%。

深圳創新發展研究院的一份名為《深圳住房制度改革和房價調控》研究報告指，“如果按年度計算，全市2015年房價比2014年平均增長43.1%，2016年又比2015年增長60%，其中2016年5月全市新房平均價格達到55871元/平方米，同比增長96%。

2016年5月，全市新房平均價格接近5.59萬元每平方米，同比增長96%，中心區房價達8萬元每平方米，個別高端樓盤每平方米達已達10萬元。

值得注意的是，國家統計局數據表明深圳房價在2015年僅上漲47.5%，但這是深圳全市的平均值。而這種數據往往不能反映重點片區的實際情況。事實上，早在2015年5月，就有地產中介傳出的數據表明深圳房價在第一季度已上漲了60%，而後來全年的漲幅肯定在100%以上。如果加上2016年上半年的漲幅，深圳房價在一年半之內，上漲了足有150%。

經過這兩輪上漲，深圳房價已從2003年的均價5680元/平米，上漲到2016年的53454元/平米，已是13年前的整整10倍；2016年上半年，深圳被國際貨幣基金組織列為全球“最難買得起樓”的城市，房價收入比高達38.36。”按2016年房價計算，深圳一家三口買60平米的商品房，人均可支配收入至少要達到63423元，而符合這一標準的人數不足深圳户籍人口的20%，不足常住人口的10%。

第三波是2019年底到2021年第一季度。2016年到2021年初，短短5年時間，深圳房價又從均價5.3萬，上漲到8.8萬元，漲幅超過60%。

我在《深圳房地產第三方批判》一文中提出：2009年的第一波房價上漲，以及深圳環保政策等的共同作用下，將深圳的所謂“十大傳統製造業”基本驅逐出深圳（僅女裝、珠寶等留有少量製造環節在深圳，其它最多只留下其總部，工廠皆遷出深圳）；2015-2016年第二波房價上漲，直接的結果就是將深圳一批高科技製造業遷移外地；而2019年底到2021年初這波完全無理由上漲，繼續對科技製造業有所影響。

這種驅逐，以2015-2016年的第二波為例，主要通過以下幾種方式進行：

其一，工廠廠房，無論是土著農民私人擁有或集體所有的工業區，還是市場化的產業園區，還是市區兩級國有企業控制的工業區或產業園區，紛紛漲租，給企業（尤其是ICT產業鏈上的中小型配套企業）正常經營帶來了壓力。

其二，工業區附近的各種住宅（包括住宅小區及城中村）紛紛漲租，導致企業員工的生活成本急劇抬升，間接給企業造成壓力。

其三房價向上提升了房地產商進入深圳城市更新領域的熱情，而任何“城市更新”項目，尤其是那些大型項目，其實都是片區下一波房價上漲的主要助推器。

寶安區、光明區、龍華區等各區是深圳最主要的工業基地，而且是最核心的ICT產業集聚區，這幾個區又是房價向上的核心區，產業鏈上的中小型企業預見到這些區域未來房價進一步上漲的可能性，便只能早作計劃，遷出這些區域。有些企業是就近遷到東莞，有些企業則是直接遷出珠三角區域。

其四，各原住民集體股份公司由於對未來的“城市更新”充滿預期，於是乎就不再跟企業籤長期的廠房租賃合同，而是改為一年一簽。沒有任何企業的正常生產經營活動可以建立在廠房一年一簽租賃合同的基礎上。於是乎就被迫離去。

其五，政策層面或間接驅動。比如説區域之城市基礎設施建設的重大投入，諸如地鐵、大型教育醫療、文體及商業設施、城市公園等的巨大投入，這意味着大量的資本沉澱到區域的土地之中，提升了土地的價值含量，其結果必然體現在房價的上漲中。

2016年5月，任正非在接受新華社採訪時，批評深圳“生產成本太高了，工業發展不起來”，“高成本最終會摧毀你的競爭力。而且現在有了高鐵、網絡、高速公路，活力分佈的時代已經形成了，但不會聚集在高成本的地方。”任過去從來不會批評地方政府，這是他首次。之後，華為開始了向東莞松山湖的大遷徙。

三

2011年之後，深圳政府也認識到出現的問題，試圖逐步調整和糾偏。當然這也是回應落實2007年之後中央所出台的一個又一個保障房試探性政策。這些調整的最後成果，彙集為2018年出台的《深圳市人民政府關於深化住房制度改革加快建立多主體供給多渠道保障租購併舉的住房供應與保障體系的意見》文件（以下簡稱“2018年文件”）。

《意見》提出建立由市場商品住房、人才住房、安居型商品房、公共租賃住房四類住房構成的4∶2∶2∶2住房供應與保障體系，統籌解決各類市民住房問題。該“意見”計劃深圳人才住房、安居型商品房、公共租賃住房的比重，提升到新增住房供應總量的60%左右，其總量到2035年不少於100萬套。

到2021年，深圳市住建局又聲稱要用10年時間（即到2030年）建設110萬套公共租賃住房。但業內人士並不看好這一計劃能在多大程度上實現目標。

就目前深圳的公共性住房政策歷程來看，深圳政府做了以下幾件事：

其一，深圳政府對户籍人口中的住房困難人羣做到了基本保障。

深圳2020年户籍人口規模已達到500萬人，如果按每年新增（人口出生和移民兩種方式）户籍人口50萬計算，則2030年就將達到1000萬户籍人口，是現在的兩倍。按每户2.5口計，意味着400萬户。

鑑於户籍人口中原住民大都通過農民房實現了自有住房，其中的貧困人口無房户可以忽略不計。而入籍的新移民中所謂的困難人羣大抵只是每年10萬左右的應屆大學畢業生，假設2010-2030年新入籍的大學畢業生約200-250萬人，而假設其中30%無法實現自有住房，則意味着這是60-75萬人，假設其每户為1.5口，則意味着對公租房或保障房的需求為40-50萬套。

其二，深圳政府僅對非户籍人口中的“人才”作出了保障性住房的承諾。事實上由於“人才”（一般來説會要求大專以上學歷）入籍的難度並不高，所以這個承諾相當於對户籍人口的承諾向外作了一個規模不太大的擴大、延伸。據瞭解，深圳到2020年共有各類人才約550萬人。

假設到2030年不具有深圳户籍的人才總量為100萬人，深圳對非户籍人口低收入人羣的30%保障率的承諾，我估計也就是針對這100萬非户籍人才中30%中低收入羣體的保障承諾，也就是30萬人，假設平均每户1.5人，即是20萬户。

這意味着，這兩類人中對保障性住房的需求為60-70萬套。因此，到2030年倘若政府完成了110萬套公共住房的建設，那麼保障這兩類人的住房需求是可以實現的。

如果按照深圳政府的規劃，到2035年，深圳政府推出的公共政策住房累計也不會超過160萬套，在1260萬套全市住房存量中，佔比也不過是12.7%。這個住房保障程度顯然還有提升空間。

假設為了建設有中國特色社會主義先行示範區，政府公共住房在全社會存量住房中的佔比應該達到30%，那就意味着公共住房總量應該達到360萬套，要比現在政府的計劃多出200萬套。也意味着政府自2020年起應該建設310萬套公共住房。假設每套公共住房平均面積為50平米，則需要建設1.55億平米的住房。假設建這些住宅小區的平均容積率為5，則意味着需要3100萬平米，也就是31平方公里的住宅建設用地。

其實這也並非一個絕對不可能的任務。問題的關鍵其實仍是理念認知，核心是對多少人負責的問題。可以拿來一説的是：新加坡也只是對700萬人口中的400多萬本國公民提供住房保障，非本國公民則不能享有；香港也是隻對港籍人口負有住房保障責任。所以深圳政府認為自己對户籍人口提供住房保障就可以了。

然而深圳長期户籍與非户籍人口都是倒掛的。即便到了2021年，可能實際總人口已超過2000萬人，但户籍人口仍只有550萬人，只佔到約1/4。這種倒掛狀況已持續了40年。因此政府以不能對14億中國人負責任為由而只將住房保障限於户籍人口，在邏輯上是不能成立的。因為不可能有14億中國人湧入深圳，連1.4億都不可能。沒有工作、沒有任何收入而長期滯留深圳這樣一個高成本的城市是無法想象的，因而能夠留在這裏的人，基本上應該是有工作的，也就是就業人口。就業人口就一定是在某個產業裏就業的。

當然深圳試圖擴大住房保障範圍，現在看來所循路徑有二：一是擴大户籍人口規模，然後將住房保障覆蓋到其中的低收入人羣；一是擴大人才定義範圍，或者是錨定產業而提供住房保障，無非是將涉及的產業範圍擴大還是縮小的問題。這樣的路徑已較之前有所進步。

四

在此前更長的時間裏，城中村農民房承擔了“廉租房”的角色，這已是理論界公認的事實。在論及深圳地區創新網絡時，我們不能忽略原住民為此作出的貢獻。

1979年之前，深圳為廣東省惠陽地區下轄的寶安縣，共有人口33.35萬人，若扣除逃港的户籍人口，保守估計為30萬人，其中城鎮人口僅有約2.5萬人。到今天，官方沒有原住民人口的準確統計，我所瞭解到的，有兩個數字，一説是56萬人，一説是約70萬人。按照2018年3月，深圳市城中村改造辦公室發佈的數據稱，深圳城中村總用地面積320平方公里，以原行政村為單位的城中村大概336個，以自然村為單位的城中村為2000個，城中村容納的居住人口約1200萬人。不用政府花一分錢，向1200萬中低收入人羣提供了2.7億平米的廉租房，當然他們也從中收穫了巨量的財富。

1992年6月，深圳市政府發佈《關於深圳經濟特區農村城市化的暫行規定》，在原關內地區實施“統徵”——將“特區集體所有尚未被徵用的土地實行一次性徵收”。深圳市撤銷了特區內的68個行政村，4萬農民改變户籍身份成為“城裏人”。

2003年底，在經過高層特批之後，深圳市下發《關於加快寶安龍崗兩區城市化進程的意見》，決定推動原特區外寶安龍崗兩區的全面城市化，於2004年在原關外實施“統轉”——即把關外全體27萬農村集體居民轉為城鎮户籍人口，從而把集體土地也轉為國有土地。將原特區外所有的18個鎮改為街道辦，所有的218個行政村改為“居民委員會”。至此，深圳市實現了所謂的“城鄉土地一體化（即全域土地國有化）”。

正如我之前文章中指出的，倘若我們總結地方政府與原住民過去這三四十年博弈的特點，我們可以發現，雙方各有平衡：而原住民的武器則是“合理性”與“既成事實的法不責眾”。博弈的結果，基本上可以説，原住民有所勝利：政府只能抑制原住民所建住宅產品因合法性缺失而產生的價格損失——其定價較市場上正常的商品房往往低三分之一甚至一半，這也是所謂“廉租房”之來歷——卻不能阻止30多年來農民房的一再擴建和擴大規模；原住民雖沒能拿到足夠的“法權”，但卻得到了實利，甚至因其合理性而得到了（國際國內）輿論的支持。

原住民小產權房的合理性，來源於“市場理性精神”的召喚，回應了市場有效需求，並向市場提供了合乎要求的低租金水平的住宅產品，同時承擔起了在當時被政府放棄的“廉租房”供應責任，同時避免了在社會主義國家出現貧民窟現象。

由於不具有合法產權，且城中村農民房往往建築質量不高、户型不佳、公共配套缺乏，而且沒有好的物業管理服務，居住的體驗較差，因而農民房的租賃價格較之商品房往往低至一半。但對許多低收入業者來説，他們根本承擔不起“較佳居住體驗”商品房的租金水平，原住民城中村的農民房滿足了他們對低成本租屋的要求。

有人撰文指出城中村的三大

其一，佈局的高密度。為了追求利益最大化，能有更多的出租面積，村民不規範建設，在自己的宅基地上儘量建滿建高，樓與樓之間沒有合理的間距，形成握手樓、貼面樓、一線天等這樣的城中村典型的景觀。

其二，設施相對陳舊不完善，排污管道，垃圾箱，公共廁所等各種環衞基礎設施的規劃及配套建設未納入統一規劃。公廁建造佈局不合理，路燈亮化率未達標，垃圾箱破損嚴重，道路坑窪不平，市政管網不到位、綠化覆蓋率明顯不足等現狀。特別是城市管線不配套，排水設施不全，污水積水較多。衞生意識差，垃圾的處理很隨意，村裏衞生死角隨處可見。

出租房屋管理鬆懈，住户佔用公共通道堆放雜物，有較大的安全隱患，防火間距不足，房屋與房屋之間垂手可及，消防車無法通過，一旦發生火災，蔓延起來，安全隱患較大。

其三，村裏的公共設施配套不足，缺少綠化及活動空間，老人孩子沒有更多的娛樂空間，年輕人回來也只是蝸居在一張窄窄的牀上，沒有太多可以休閒娛樂的地方。樓挨着樓，住户間缺少私密空間。

在2009年深圳推動“城市更新”之後，如何解決城中村所謂“小產權房問題”就成了政府的一塊心病。周其仁教授團隊在其2014年的土改報告中曾建議將所有小產權房一次性無條件合法化，這一建議其後無果。而整體拆除重建，在房價上漲週期地產商會有較高的積極性，倘若進下房價下跌週期，預計積極性就會迅速降低，未來寄託於整體拆除重建的希望也就變小。

剩下的可選方案就是所謂“綜合整治”。這本是2009年官方就已提出的城市更新的三種選擇之一，但原來沒有成為優先選擇。而現在則似乎更被重視了。

《深圳市“城中村”綜合治理2018—2020年行動計劃》於2017年11月開始部署。根據《深圳市城中村（舊村）綜合整治總體規劃（2019-2025）》，深圳劃入綜合整治分區涉及252個行政村、718個自然村，用地總面積55平方公里。政府聲稱，將在視頻門禁系統接入、符合條件城中村實現管道天然氣全覆蓋、垃圾分類設施配置全覆蓋。對城中村的居住環境、市政基礎設施、安全隱患、交通秩序等10個方面進行綜合治理。

到現在為止，我們可以看到，除了政府在所有城中村所進行的公共產品的鋪入之外，也湧現出了兩種典型的改造模式。一是福田區的“水圍檸盟公寓模式”，一是萬科“泊寓”模式。

在2009年之後，福田區曾在上沙村進行試點，由政府投入數千萬元進行公共產品注入，統一改造和租賃，作為天安數碼城的配套公寓，當時據説效果頗佳。在此基礎上，福田區又在水圍村進行了試驗。

水圍村緊鄰深圳CBD，靠近皇崗口岸和福田口岸，佔地面積0.23平方公里，居住着大約1500名本地村民和30，000多名外來租客。檸盟公寓項目改造片區位於水圍村西南邊緣，規劃面積約8000平米，片區由水圍村集體股份公司統一規劃並於2002年建成。35棟農民樓的基底和層高一致，每塊宅基地90平米，每棟樓7層，1-2層為商業，3層以上為住宅。這35棟住宅有29棟納入了檸盟公寓項目，項目2016年啓動，2018年完成。

2014年，水圍集體股份公司出面與多數已移居境外的35棟私宅的70多個業主聯繫，希望以長租方式獲得物業使用權。經過六個月談判，最終與32.5棟私宅業主達成十年租賃協議，其餘2.5棟業主堅持保持原狀。根據租賃合同，集體股份公司每月向業主支付約73元/平方米的租金，每兩年增加6％。

2017年3月，福田區政府宣佈深業集團有限公司（深業）加入檸盟公寓改造項目，2017年12月，項目改造完成，深業將升級後的504間公寓（共15，472平米）移交給福田區住建局納入政府保障性住房系統。福田區政府選拔目標企業，並向其員工開放公寓租賃申請通道，租金為每月75元/平方米，與水圍村其他私宅租金相當。政府支付了每月75元/平方米的補貼平衡改造成本，但深業項目收益率仍僅為0.12%，遠低於國有企業8.3%投資回報率的考核標準。

2014年，萬科率先試水長租公寓業務，兩年後正式推出集中式公寓品牌“泊寓”，並將長租公寓列為萬科集團核心業務之一。2021年度租賃企業全國開業規模TOP15名單中，萬科泊寓以15.7萬間排名第一，較第二名龍湖冠寓規模高出5.7萬間。“泊寓”已經形成六種業務模式，其中一種即“城中村聯營改造運營”，即由萬科與村民談判以長租形式拿下連片的城中村農民房，改造成適合年輕人租住的相對優質空間，從中賺取差價。

由於要從原住民那裏拿到長租權，必然要付出高出當時平均租金水平的價格，而萬科又要從中賺取不低於20%的毛利率，則意味着改造後的房租水平要高出當時市場水平的20-30%。這相當於推動了一波深圳特區外城中村房租上漲，因此難免有所壓力。顯然它只適合於部分金相對較高收入的金領和高級白領租客。

五

住房制度與住房政策之所以在地區網絡中十分重要，是因為它是人的最基本生存條件。但是如前所述，長期以來深圳政府更為看重的是對人才的住房保障。雖然深圳的人才政策門檻設置較低，大專畢業生即可被視為人才，且某些考取相應證明的技術工人也可被納入人才之列，這使得2020年底深圳人才總量已達到550萬人。但僅解決所謂人才住房保障，並不能從根本上穩定深圳地區創新網絡中所有所需要的工作者。

畢竟無論是產業鏈網，還是大學及科研機構，並非僅由“人才”組成。智能手機產業鏈同樣需要較低端的包裝產業和技術含量不高的物流配送系統來配套。更不要説餐飲、零食、物業服務等這些藍領就業崗位。離了它們，整個創新體系同樣玩不轉。

然而2015年之後，深圳房價不僅僅是藍領就業者難以忍受，就連高新技術企業的研發人員也難以負擔，這是導致深圳部分科技企業外遷的原因之一。

如何解決此一問題？需要反思既有的住房制度。2018年文件的反思太具過渡性了，並沒有完全解決這一問題。

筆者至少看到以下幾個努力方向：

其一，以公共租賃住房為主，儘可能做大公共住房的規模。公租房仍應該是深圳住房制度未來10年的重中之重（我個人的一貫觀點，反對以出售方式建設公共住房），倘若10年內能拿出200萬套以上的公共租賃住房（平均面積約50平米，合計1億平米），就能相當程度上緩解深圳各個產業年輕人的居住問題，同時也能有效地打壓租賃市場價格。

其二，前述“水圍模式”應在全市城中村進行推廣，政府承擔起住房保障的職責，財政拿出足夠資金扶持推廣，如果能將現有城中村的10%以水圍模式進行改造，就可以使市場上增加至少2500萬平米的廉租房。

升級“水圍模式”，政府可以牽頭對公租房有較大規模需求的企業，與鄰近的城中村結對合作，建立特定企業的“青年人才公寓”，政府注入公共產品，並提供相應補貼貼。企業也可投入適當的資金補貼。

其三，政府應推出普惠性的房租補貼政策，以緩解全體市民的住房成本壓力。

其四，應建立類似德國那樣的“租務管制”制度，保障租客的利益，並限制房屋空置。

其五，應一企一策，允許部分關鍵性鏈主企業（全市約10家左右）自建“企業村”、“企業園區”，在其空間內允許自建大規模員工公寓及附屬商業、文體設施。對資格設嚴格門檻，由市級政府依法確定，並經市人大常委會同意。

其六，應全面規範房地產市場，按豪宅、普通住宅分類對全市居住空間進行分區管理，抑制房價，使其逐步迴歸到市民能夠承受的房價收入比範圍（20倍左右）。

我在《深圳房地產第三方批判》長文中對深圳住房制度有全面的分析及個人建議，在此不再贅述。但毫無疑問，檢討住房制度的時間節點已經到來。