縣委是如何開會的?《縣委大院》背後的政治邏輯 | 文化縱橫_風聞

劉嶽

中共山東省委黨校

【導讀】近期，電視劇《縣委大院》熱播，有關縣域政治的話題也再次興起。儘管縣域對於國家治理而言意義重大，但真正理解縣政運作的人並不多，在新的時代條件下。加強對縣的研究具有戰略性意義。

本文作者在調研中發現，縣的權力很小，而縣委書記的權力很大。如何理解“縣”的日常政治？首先，以縣域會議為例，分析縣域內的行政架構與行政關係。隨着“書記辦公會”退出歷史舞台，在常委會議召開之前就重要事項進行醖釀商討的“書記專題會議”變得愈發重要。圍繞縣委常委會議的會前準備、會議召開以及紀要編寫，可瞭解信息與權力的關係，以及縣域行政治理的動態過程。其次，加強對縣幹部行動的理解。每一次會議召開過程中，決策程序對與會幹部的信息掌握程度、情況熟悉程度、政策瞭解程度、局面掌控程度，以及分析決策的能力水平，都提出很高要求。“國家治理體系與治理能力現代化”的目標，正是建立在無數基層幹部的行動之上。沒有幹部長時間、大規模的人力投入，發展和治理的目標就無法實現。

然而，當下對幹部行動的研究，卻存在兩大困難：一是學者很難真正深切理解幹部的職業生涯，二是研究者往往傾向於將幹部簡單地理解為“理性人”，將幹部行動簡化為職業行為。如果僅從“升官發財”的功利角度考察干部的行動，不能將幹部個體視為內容豐富的“人”加以看待，就很難真正理解幹部行動的動力機制，也就更難理解幾十年來中國工業化和城鎮化是如何經由幹部的具體行動而成為現實的。

因此，作者認為，縣域研究要儘量避免以簡單的理論解釋複雜豐富的現實，而要堅持整體性研究進路和深刻“理解”的研究方法。只有在真實的而非“想象的”基礎上，方能提出強有力的關於縣的中層理論，進而達到對中國政治運轉和社會發展更真實且深刻的理解。

本文原載《文化縱橫》，原題為《作為方法的縣》，僅代表作者觀點，供讀者思考。

作為方法的縣

縣、市、區在學術研究中統稱為縣。雖然在實踐中三者的管理權限、行為邏輯、工作領域、關注重點頗有不同，但是作為同一個行政層級和治理單元，研究者通常會忽略這些差異性，用相近的分析框架對其進行研究，如縣域經濟、縣級治理等。

近年來，學術界對村莊的研究取得了產量巨大且質量很高的學術成果。與此同時，研究者們也日益認識到一個根本問題：即村莊作為“集體行動者”是內在於特定結構中的，村莊的樣貌和行為模式甚至其內部結構的形塑，往往取決於外部市場網絡體系的輸入性因素，以及縣一級規定性的行政力量；國家政策也要通過縣和鄉鎮的實踐過程才能達至村莊。

如果將市場網絡和縣級行為這個外在結構懸置起來對村莊進行研究，事實上相當於將村莊置於“真空”當中。在這種“真空”狀態下的研究成果雖然具有很強的“理想類型”意義，但是與真正的現實恐怕相去甚遠。從政府內在體系的角度觀察，縣是真正理解中國的要害所在。因此，在大規模村莊研究的基礎上，我們必須要邏輯性和規模化地展開對縣的研究。

與村莊研究相比，目前對縣的研究無論是從數量還是質量上都很不足。長達十幾年的社會主義新農村建設，在全國的實踐中幾乎都被簡化為“新村莊”建設，以“村莊”指稱甚至替代“農村”，以“村莊”為基本建設單元和治理單元，這種實踐上的方向性偏差是令人遺憾的學術研究現狀。當前，鄉村振興依然面臨着被簡化為“村莊振興”的處境。

這就説明，鄉村振興戰略是着眼於工農之間、城鄉之間的關係，着眼於領導體制和治理體制而提出的，雖然在實踐中必須做好村莊層面的具體工作，但是，基本框架在於城鄉、工農這兩個關係，而不是就農村談農村，更不是就村莊談村莊，這已遠遠超出單純在村莊一級展開研究的思維方式了。

正因為這樣，“縣”作為聯結和整合城鄉，包含和統籌工農的基礎平台，就自然會成為鄉村振興的主戰場和基本單元，成為戰略展開平台。我們如果不能在作為村莊結構性背景的縣的研究上有系統性的突破，不能在超越村莊的層面上做更加宏觀的理解，並進一步提供理論引導，鄉村振興的推進必然會延續長期以來以村為主的思維慣性，無法理解也就更加無法實現“城鄉融合”的戰略目標。加強對縣的研究，顯然並不只是研究領域的簡單擴展，同時意味着我們要以縣為方法，從現實層面政治運作的角度理解中國現實。

**▍**縣的研究的複雜性

由村莊研究進入鄉鎮研究，研究方法和概念體系就已經發生了本質變化，這一點學術界認識得相當清楚。而**縣和鄉鎮，雖然都屬於所謂“基層”的行政層級，但是在組織架構、管理權限、行為模式、複雜程度等方面又存在着巨大差異。**因此，從鄉鎮研究到縣的研究，也是一個非常大的跨越。通常，研究者會將對縣的研究的困難主要歸結於“進入情境”的難度：進入村莊和鄉鎮進行研究都比較容易和方便，而縣一級“壁壘森嚴”，猶如從“江湖”轉入“廟堂”，很難進入。換言之，研究者大概認為只要具備某些便利條件，有了可以暢行無阻的“通行證”，就可以對縣進行順利而深入的研究。實際上並非如此。

縣和鄉鎮的根本差異在於：**縣是一個政治化的場域，鄉鎮則不是。**在縣一級，存在着大量程序性、儀式性、符號性的行動，鄉鎮則很少。縣一級是決策層級和執行層級的結合處，鄉鎮幾乎沒有政策意義上的決策權，“被動應付”色彩更加強烈。縣一級是城鄉融合的平台，而鄉鎮通常談不到有推動城鄉融合的能力。

在組織構成上，縣一級是完備政府：一方面，縣的統籌力量比較強，對部門的約束和制約能力較為充分，而鄉鎮行政權力嚴重受限，社會管理和發展經濟的職能被切割得支離破碎；另一方面，從資源能力上講，縣一級在人、財、物方面有比較充分的調度權力。

縣有權力進行行政事業單位的人員考選考錄，有充分的幹部管轄、選拔、調配、使用權力；有縣本級國庫，具備完整的財政能力；有充分的國土空間規劃權，具備使用多種政策工具能力，可以通過成立平台公司，形成土地財政；進而對接國家開發銀行、農業發展銀行等政策性金融機構和其他商業性金融機構；可以發債，可以利用槓桿大規模融資。這些資源能力和政策工具、政策手段，鄉鎮幾乎沒有。縣對鄉鎮事務的介入程度很高，直接干預具體事項的動機和能力都很強；而市（設區市）通常不會干預縣的具體事務。

更為重要的是，到縣一級，就有了明確的黨政關係，黨委和政府之間有了較為明確的分工，且二者都具備較為規範的議事決策程序；而在鄉鎮一級，基本上沒有黨政分工，也缺乏規範程序，決策的隨意性更大。此外，縣一級也構成基本文化單元，能塑造民眾的歷史感和地域傳統文化心理，鄉鎮則沒有這個能力。

因為縣的複雜性，我們在縣的研究中會發現許多似是而非的説法。例如對縣委書記這個職務的認識，傳統中國對縣一級的行政首長就有着完全相反的兩種稱謂——“縣太爺”和“七品芝麻官”。“縣太爺”特指其權力之大、官威之盛，“七品芝麻官”又説明其職級之低、地位之卑。

我們在調研中也可以發現有類似的説法：**縣的權力很小，而縣委書記的權力很大。**一方面，在縣一級，責權利不匹配，財權與事權不相稱現象突出，條塊分割嚴重，縣級履職能力不足在大範圍內成為常態。因此，從這方面看縣的權力很小。另一方面，縣委書記是縣處級正職，職級不高；但是，以正廳級以上幹部為主要培訓對象的中央黨校，又設有專門的縣委書記研修班。此外，**縣委書記履歷也極其重要，經過這一崗位的幹部，在以後的晉升競爭中具有壓倒性優勢。**因此，諸多從上級機關下派到地方的廳級幹部往往會高配兼任一段時間縣委書記職務。一方面是作為實際鍛鍊；另一方面，在幹部們看來，這也是意味着受到組織重視，是有政治前途的重要標誌。

縣委書記在縣域範圍內負總責，在形塑一個縣的發展模式乃至社會結構和民眾心理狀態方面，往往有關鍵性的深遠影響。縣委書記如何通過在縣域內各種羣體中“調和陰陽”以確立權威，又如何通過對各方面關係的協調，對於某一決策利弊的權衡來指導縣域發展，實在是嚴峻的考驗。因此，縣委書記和下級之間，縣級領導之間，縣級領導和鄉鎮、部門負責人之間，幹部與企業主之間的關係模式，以及橫向的“官府”與“江湖”之間的關係模式，都無法用“領導與其他能動者的關係”這樣表面化、簡單化的分析方式去理解和解釋的。

如上種種的複雜性，都説明我們對縣這一層級的研究，必須意識到這是一個複雜系統，必須建立一個類似於“生態系統”這樣足夠複雜的分析框架來容納它。

 

**▍**研究者的研究狀態

在進入縣實施田野調查時，研究者的研究狀態容易出現兩種相反的傾向。

**一種是理論邏輯太頑固，以“應然”為評價標準，對現實持高度質疑態度，以尋找現實與“理想型”之間的差距為目標收集資料，帶有強烈的批判性。**正如周飛舟所言：“當前的社會學研究也普遍注意到了這些‘非正式’社會關係的重要性，但是在分析和討論它們時，經常存在一種還原論的危險，即把這些關係和關係網絡看成行動者的權力和利益的交換網絡。在這種思路之下，許多社會學研究就變成了批判私人的、不正當的個人關係對正式制度的侵蝕，或者是致力於通過實地研究去揭露正式的制度實際上是建立在非正式社會關係之上的海市蜃樓。”

**另一種傾向是實踐邏輯太強大，研究者往往被這種邏輯所征服。**縣的獨立性很強，縣級黨委政府的權力又高度壟斷、高度集中、高度集成，其施政行為就解決其面對的具體現實問題的角度而言，具有很強的合理性，其行事邏輯也就具有相當大的自洽性。高度集成的權力和一定的邏輯自洽性，會給研究者帶來很大的壓力。

研究者在進行參與式觀察時，如果總是處於超然的狀態，就很難融入情景，獲得資料；一旦將自己代入其中，往往會被現實所淹沒，被“實踐的緊迫感”所征服，被“存在即合理”的現實邏輯所征服，以功能分析替代因果分析，不自覺地為其實踐邏輯找尋理論依據。事實上，不僅是對縣的研究，對其他帶有暴力色彩的機構的研究也會出現這種情形。研究者會從類似於“情非得已”的角度，用成本收益的比較，從完成組織使命或者更宏大語詞的角度，為事實進行辯護。這時，研究者其實已經自覺放棄了作為研究者的主體性，完全被現實征服了。

這兩種研究狀態都是帶有偏差的。造成這種偏差的原因，不僅是周飛舟所言的“還原論”所涉及的研究框架和研究方法的問題，而且是作為研究者個體的精神狀態和心理狀態的問題。在頑固的理論框架和堅硬的現實邏輯之間找到平衡點，或者説，研究者對自身“知覺的選擇性”保持足夠深刻的反思，是在縣的田野調查中必須堅持的工作狀態。

  

**▍**如何達成對“縣”的理解

作為研究者，在將“縣”作為研究對象時，是進入了“他們的世界”，如何理解“地方性知識”就成為首要的問題。我們可以從以下兩個方面進行説明。

首先，我們可以以縣域治理中的重要會議為例，討論縣域內的行政架構與行政關係。

任何一種制度都不可能自動完成，都是需要靠人去施行和推動。弄清縣級行政架構並不難，難的是進一步回答這些架構是怎樣運轉起來的，以及為什麼會這樣運轉。理解縣級行政如何運轉的重要進路之一，是對作為地方黨委政府進行決策的主要形式的會議進行詳盡研究。這些會議是進行縣域治理的關鍵環節，也是制度得以發揮作用的“實現方式”。因此，這要求研究者回答，縣裏的重要會議是怎麼開的，以及為什麼要這麼開。

《中國共產黨地方委員會工作條例》指出，黨的地方委員會在本地區發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用，《條例》對黨的地方委員會及其常委會的職責、議事決策程序等問題進行了嚴格詳細的規範。黨的十六屆四中全會以來，地方各級黨委按照中央關於領導班子配備改革要求，實行常委分工負責制，通過減少副書記職數，減少常委班子的領導層次和層級。此前，縣級黨委往往有3~4名甚至更多黨委副書記；在這之後，縣長之外只設1名專職副書記。

在這一背景下，“書記辦公會”退出歷史舞台，在常委會議召開之前就重要事項進行醖釀商討的“書記專題會議”（一些地方也稱之為“五人小組會”），變得愈發重要。縣委常委會會議是決定該縣重大事項的最高決策機構和決策形式。那麼，會議議題是怎麼確定的？一個縣的工作任務千頭萬緒，需要同時解決的問題也可謂多矣，一個具體事項進入常委會議題，就意味着進入了這個縣的最高決策層級，具有了最高等級的緊迫性和調配資源的“優先級”。那麼，哪些具體問題可以進入常委會議題？為什麼是這些問題而不是別的問題？常委會議題的遴選過程和遴選機制是怎樣的？《條例》規定，“會議議題由書記提出”，書記是怎樣掌握情況的？信息的提供、報送、篩查過程如何？是經由部門報送還是由縣委辦公室系統收集？常委會議要做出決策、形成解決方案，那麼，制定這些解決方案中各有關部門、鄉鎮、企業、個人又是如何參與？

《條例》還指出：“常委會會議由專門人員如實記錄，決定事項應當編髮會議紀要。”常委會會議決定的具體事項，一般而言均屬“特事特辦”，因為常規性、一般性和程序性的日常工作和具體事務不可能、也沒有必要進入這一層級進行討論。這也就意味着，以常委會會議紀要形式做出的“特事特辦”的決定，往往會和日常性、程序性的規則發生衝突。那麼，會議紀要的合法合規性審查如何進行？風險如何規避？與規則的矛盾衝突在現實中如何解決？

圍繞着縣委常委會議的會前準備、會議進行以及紀要編寫，清晰地呈現出縣域內行政治理展開的動態過程。信息即權力，信息與權力又相互附着，圍繞着一次常委會召開的看似瑣細的方方面面都可能恰恰是研究縣域治理時的關鍵點。

**其次，在縣域研究中要加強對幹部行動的理解。**縣域治理是幹部推動實施的，最終都要落實到幹部的具體行動中去。從上面所討論的縣委常委會會議召開的過程我們也可以發現，在每一次會議召開過程中，決策程序對與會幹部的信息掌握程度、情況熟悉程度、政策瞭解程度、局面掌控程度，以及分析情況、做出決定的能力水平，都提出了非常高的要求。一名幹部要具備這樣的能力水平，需要經過什麼樣的鍛鍊、培訓和“培養”？這種“培養”過程又是怎樣的？這些具體問題都應該成為我們研究者重視和關注的問題。“國家治理體系與治理能力現代化”的雄心，正是建立在無數基層幹部的行動能力之上。對幹部羣體和個體的行動和行為模式的認知和理解，是縣的研究中很重要的部分。

在治理技術粗疏的背景下，縣域治理只能靠不計成本的人力投入加以彌補。從20世紀90年代計劃生育、收糧派款，到拆遷棚改中的維穩，再到今天各地大規模招商引資和招才引智，“五加二、白加黑”都是常態。可以説，沒有幹部長時間、大規模的人力投入，發展和治理的目標就無法實現。近年來出現的較為普遍的幹部消極應付現象，除了探究制度設計方面的問題，更應當從幹部的主觀意願方面加以理解。 

身處現實中的幹部是怎樣理解他們所處的環境，他們又是給這種環境和自己的行動賦予了怎樣的意義，這些是研究者必須通過“同情的參與”來把握的，只有這樣才能獲得真實的理解和深刻的“洞察”。但相比於我們也許可以通過“飽和經驗法”達致對農民“設身處地”“將心比心”的理解，研究者對幹部行動的理解就困難很多。這種困難主要包括以下兩個方面。

**第一重困難在於，學者很難真正深切理解幹部的職業生涯。**首先，就幹部晉升而言，從鄉科級副職到縣處級正職表面上只需要跨過三個層級；但在現實中，絕大多數在縣域工作的幹部，終其一生會停留在副科級以下。正常晉升程序，常務副市長之後是市委副書記，然後才是市長、書記，在這一過程中出現一點意外，比如安全生產事故、嚴重污染事故、嚴重穩定事件，受到處分，在處分期內不能提拔重用；錯過一次調整晉升機會，就可能意味着再無機會，就此止步。幹部晉升中的年齡限制也進一步加劇了競爭的嚴酷程度。

就履職責任而言，我們可以以常務副縣長和縣委副書記為例。常務副縣長分管和負責的事務極其繁雜。2018年網上流傳的徐州市常務副市長身兼46職，任17個小組組長。這在現實中並非個例，而是常態。如果常務副縣長升任縣委副書記，排名列書記、縣長之後，區別於其他常委，政治地位提高，但管理的事務卻明顯減少。縣委副書記分工分管範圍比較模糊，通常包括黨務、維穩和農村工作。但是黨務工作有書記抓總，具體工作又分佈在組織部、宣傳部、統戰部、政法委等常委部門，都有縣委常委專門負責。因此，副書記管什麼、怎麼管並無一定之規。副書記職務是常務副縣長通向縣長職務的必經之路，但副書記並非一定能接任縣長，因此也不能自視為候補縣長或者“準縣長”。政治地位提高而實際權力縮小，從極其忙碌的職位轉到較為寬鬆的職位，從非常具體的事務性工作轉為比較儀式性、禮儀性的工作，工作狀態、心理狀態將會有比較大的變化。與擔任常務副縣長主要考驗處理具體事務能力不同，副書記的職務更多的是考察平衡關係、擺正位置的能力水平。常務副書記必須深刻地理解自己的角色內容，體察上級、同僚和下級對自己的角色期望，才能比較好地調整心態，履職盡責，在職級晉升上跨上關鍵性的一個台階。

通過這種描述分析，我們可以看到，組織對幹部的“培養”和“考察”，幹部自身的“鍛鍊”和“成長”，並不是形式主義的過程，也不是單純指工作能力的增強和處理具體問題水平的提高。所謂“解決複雜問題”，不僅僅是指完成那些明確具體的工作任務，還包括對自己內心的調整、控制、掌控能力，是“改造客觀世界”與“改造主觀世界”的結合。經過這樣的“千錘百煉”，這名幹部也就逐漸“成熟”起來，具備了更強的掌控全局的能力，可以承擔更加重要的工作任務。而如果在這一過程中出現明顯的“不適應”，則意味着其“能力結構”存在明顯短板，需要再觀察、鍛鍊。如此漫長複雜的職務職級的晉升層級和機制，確實非常嚴苛，淘汰率極高。但這種在各個層級上有意識地、長期地、大規模地發現、培養、儲備高素質的人力資源，並且成梯次配備成一支完整的“幹部隊伍”的機制，恰恰是保障“兩個一百年”奮鬥目標得以實現的重要基礎。

**理解幹部行動的第二重困難在於，研究者往往傾向於將幹部簡單地理解為“理性人”，將幹部行動簡化為職業行為。**學者一般觀察到的是幹部的工作狀態，更關注幹部的職業屬性。在觀察到某些“非制度行為”時，研究者也往往傾向於從簡單化的利益關聯和經濟利益交換方面解釋。這樣的研究所呈現出的幹部，要麼是機械僵化、被動執行的木偶，要麼就是唯利是圖、毫無規矩的逐利者。這無疑是高度簡單化的，也是不符合事實的。

當前在對農民的研究中，學者已經注意到避免簡單化傾向，不將農民作為模式化的“經濟人”和“理性人”加以分析，而是將他們的行動置於生活世界和整個生命歷程中加以考察。類比來説，如果從事其他行業的人將學者的研究、讀書、寫作、調研全部視為功利化的職業行動，將發表文章、出版著作、評職稱這些職業行動都視為實現經濟利益的逐利行為，學者也會認為顯然不符合事實。學者讀書、寫作本就是生活本身，是他們主動選擇的，或者不得不如此的生活方式。

同理，如果我們觀察縣委書記、縣長的時間安排，會發現大量會議佔據了從白天到晚上的多數時間，午飯和晚飯時間還要安排接待性事務；此外還要應付外出學習、考察，上級安排的集中培訓、調研，自主安排和參與上級組織的各種觀摩、評比、點評等工作任務。觀察者也許會覺得奇怪，“他們什麼時間生活呢？”或者説“他們是怎麼生活的呢？”。事實上，這就是他們的生活本身，是他們的生活方式，他們就是這樣“過日子”的。如果我們能從幹部如何“過日子”這樣一個視角觀察，就會在很大程度上避免簡單化的方法失誤。

通常，科級以下幹部不會跨縣流動；鄉鎮和各個部門的普通幹部如果不能晉升到科級，通常也沒有跨鄉鎮、跨部門流動的可能性。因此，對於絕大多數基層幹部來説，他們會在縣這個範圍內完成全部的生命歷程，縣就是他們的生活世界和價值世界。縣域內的幹部職務晉升空間很小，因此所謂的“權錢交換”事實上也只集中在某些特定職位和範圍內。

如果僅從“升官發財”的功利角度考察干部的行動，而不能統一考察他們的幹部角色、職業行動與生命歷程、生活世界，不能將幹部個體視為內容豐富的“人”加以看待，不能真正地將“黨性”“覺悟”這些政治語言納入幹部的生活世界中進行理解和定義，研究者就很難真正理解幹部行動的動力機制。無法理解調動幹部一致行動的機制所在，也就更難理解幾十年來波瀾壯闊的工業化和城鎮化是如何經由幹部的具體行動而成為現實的。“政治也是有感情的，只不過是我們不理解的感情而已”，理解幹部對他們所身處的世界的理解方式，是縣域研究的重要方法前提。

“縣”在中國，既是一個行政層級，也是一個行政區域和治理單元，同時還意味着是一種獨特的治理方式和國家意志的實現方式——這就是作為方法的縣的內涵。在理論上對縣進行深入透徹的研究，達成深刻的理解，對於認識中國，理解和發揮中國道路的獨特優勢，意義重大。

因此，我們在縣域研究中要儘量避免以簡單的理論框架去規範複雜豐富的現實。科層制理論顯然不符合縣域實際，以此作為“元理論”考察縣域治理無疑南轅北轍；“政府企業化”這樣的概念，也只是對部分現實的形容和比喻，是以研究者較為熟悉的事物去比附那些比較不熟悉的事物。如果滿足於用這些概念去解釋縣，我們得到的只能是似是而非的結果。在未來的縣域研究中，研究者必須堅持整體性研究進路和深刻“理解”的研究方法，並將縣域治理和運轉過程中真正發揮作用的那些重要政治、行政和工作概念進行系統的術語化。在真實的而非“想象的”概念基礎上，方能提出強有力的關於縣的中層理論，以此為方法，可以達致對中國政治運轉和社會發展更真實深刻的理解，也可以據此將中國政治學和社會學研究推進一大步。