縣委大院憑什麼他作主? 522位縣委書記升遷調查| 文化縱橫_風聞

陳碩、陳家喜、聶偉

深圳大學城市治理研究院

【導讀】近期，《縣委大院》熱播，引發關於縣域政治生態的熱議。但是，作為縣域治理的主要責任者，縣委書記對於公眾而言仍舊是熟悉的陌生人。人們往往更多關注省市領導人的升遷問題和職業發展，對縣委書記羣體注意不多。本文基於522名縣委書記的發展經歷，分析縣委書記升遷的影響因素，有不同發現：

作者指出，人們通常以“能力”或者“關係”作為縣委書記晉升的關鍵要素，但往往缺乏實證支撐，有時不免偏頗。總體來看，其一，縣委書記的晉升速度遵循能力邏輯，全日制學歷高、具有非技術性專業背景、基層經歷短的幹部晉升較快。與更高級別領導中有較多技術官員的情況相反，縣一級的技術型幹部並未獲得想象中的那般重視，而基層經驗豐富的縣域幹部也沒有更快提拔。其二，縣委書記的晉升也遵循關係邏輯，如秘書經歷常常有利於加快基層幹部向縣委書記的晉升速度。就現狀而言，如何克服過多高學歷幹部“火箭式晉升”形成的擠壓效應，緩解基層幹部晉升的“天花板困境”，是必須思考的重要問題。

本文原載《公共行政評論》2019年第6期，原題為《能力、關係與晉升速度：基於522名縣委書記的實證研究》，僅代表作者觀點，供讀者思考。

能力、關係與晉升速度：

基於522名縣委書記的實證研究“郡縣治，天下安。”縣級處在承上啓下的關鍵環節，是發展經濟、保障民生、維護穩定、促進國家長治久安的重要基礎。縣委書記身處執政一線，是基層治理的重要骨幹力量。

**縣委書記羣體雖然只佔縣域幹部隊伍的少數，但他們處在縣域官僚層級結構的頂端，其晉升情況直接反映了縣域的選人用人導向。**基於522名縣委書記的簡歷信息，本文描繪了縣委書記羣體的基本特徵，分析了縣委書記晉升速度的能力邏輯和關係邏輯，並在此基礎上討論縣域幹部選拔的問題與對策建議。

**************▍**********能力論？關係論？——幹部晉升的理論檢視

目前對中國的幹部選拔問題存在兩種相對的解釋範式——“能力論”與“關係論”。前者認為中國幹部選拔是能力導向的，能力的差異導致了幹部的晉升機會和晉升速度的差別；而後者關注非正式政治，認為關係是影響幹部選拔的主要因素。

（一）“能力論”

**首先，大部分學者傾向於用經濟績效解釋官員的升遷，認為幹部在轄區內發展經濟的能力是影響升遷的核心指標。**薄智躍通過建立績效模型分析了中國省級領導人的選拔，認為經濟績效(經濟增長率與上繳税額)對省級領導人的升遷發揮了主要的助推作用。李宏彬和周黎安發現，上級官員主要依據經濟增長來考核和提拔下級官員，省級領導人的經濟業績與晉升機會呈正相關關係。周黎安進一步提出了中國地方官員的“晉升錦標賽模式”，認為上級政府對多個下級政府部門的行政長官設計了以GDP增長為核心的晉升錦標賽，競爭優勝者將獲得提拔。然而，學者們對地方幹部經濟績效與晉升之間互動機制的解讀存在差異。陳家喜認為，政治情境的變化會影響官員尋求晉升的策略，晉升錦標賽理論只能解釋特定時期或特定區域的地方官員間的政績競爭關係。史宗瀚 (Victor Shih) 等發現，經濟績效與省級領導人升遷並無顯著關聯。甚至有學者認為，地方的GDP增長速度以及相對錶現與該地區官員整體的晉升概率呈微弱的負相關性。經濟績效視角是解釋中國官員晉升的主流視角，它主要被用於審視官員擔任地方主要領導之後的升遷，不適用於解釋他們擔任地方主要領導之前的晉升軌跡，也不適用於解讀大批普通幹部的晉升。

**其次，人力資本稟賦視角關注教育背景、任職經歷等因素對幹部選拔的影響。**臧小偉通過對中國高級政治精英進行研究，發現黨委領導的選拔更看重政治忠誠，而政府領導的選拔更看重技術背景。另有學者關注幹部的任職經歷，如戰偉萍和於永達發現職業路徑顯著影響了市委書記的升遷，具體表現為省級部門工作經歷與團委工作經歷使幹部在晉升中更具優勢，而基層工作經驗則表現出消極影響。中國台灣地區的學者發現，一部分幹部憑藉共青團、掛職鍛鍊和破格提拔這三種途徑獲得了年齡上的優勢，實現了“小步快跑”。人力資本稟賦視角可用於對幹部的“才”的量化與考察，結合幹部隊伍“四化”(知識化、專業化、年輕化和革命化)方針的政策背景與“德才兼備”的選拔標準，這一視角具有一定的解釋力。

（二）“關係論”

與“能力論”模式相對，“關係論”一派的學者更加關注非正式政治，強調關係是影響中國幹部選拔的主要因素，並分別從組織層面與個人層面考察了庇護型網絡與個人關係對幹部選拔的影響。

組織層面。庇護型網絡以庇護關係(Patron－Client Tie)為基礎，可用於解釋政治精英如何進行自我組織、處理衝突、調動資源等(Nathan，1973)**。**羅德明(Lowell Dittmer)和吳玉山認為改革開放後的非正式政治仍然可以用這一理論來解釋，只是在改革開放背景下，庇護型網絡面臨的議題更為寬泛。有學者觀察了部分從團系統進入到黨政部門的幹部，認為共青團職業經歷使這部分幹部獲得了較大的年齡優勢，可以用較少的時間在更多崗位接受歷練，進而獲得更快的提拔。

個人層面。另一部分學者關注微觀層面的私人關係對幹部選拔的影響。例如，有研究者對中部某縣幹部進行了觀察，認為乾親、同事、同學、同鄉、戰友等各個類型的關係網絡影響着地方幹部選拔。另有學者通過梳理領導幹部的同鄉、校友和同事關係，建立了“同道指數”(Homophily Index)，以此解釋官員的晉升。“關係論”強調庇護型網絡和私人關係對幹部選拔的影響，但往往偏重一隅，容易忽視幹部政策、制度規則及幹部的實際能力等因素，因而流於片面和表面，缺乏對中國幹部選拔的整體解釋力。

（三）縣委書記晉升的四個方面

改革開放以來，省級以下政府被賦予更多的經濟自主權，地方官員的角色也變得更加突出。整體而言，對領導人晉升問題的研究比較充分，但仍存在可拓展的空間。在研究對象上，已有研究較多關注省、市級領導人，相對忽視了縣域層面，特別是以縣委書記為代表的縣級領導人。本研究以縣級行政區黨委書記為研究對象，圍繞幹部晉升速度進行量化研究，藉此豐富對縣域幹部選拔問題的討論。本文試圖整合上述理論範式，提出一個整體性的研究框架，對縣域幹部晉升的“能力邏輯”和“關係邏輯”進行檢視。本文所建構的框架包含四個部分——個人特徵、教育背景、職業能力和社會網絡。其中，教育背景和職業能力主要用於檢視縣域幹部晉升的能力邏輯，社會網絡用於檢視縣域幹部晉升的關係邏輯。

**************▍**********縣委書記羣體現狀

本文以2016年8月時任縣級行政區黨委領導人為研究對象，文中提及的“縣級領導人”或“縣委書記”指的是縣、縣級市、地級市轄區、少數民族自治縣、特區和林區的黨委書記。研究所用的幹部簡歷信息來源於人民網地方領導資料庫和政府官方網站。每一份完整的簡歷都必須包含縣委書記的性別、年齡、出生年份、籍貫、入黨時間、教育經歷、各項職務及任期等信息。在剔除數據缺失的樣本後，最終的樣本量為522，佔到目標總體的23.8%。在上文所述的研究框架下，本文采用SPSS統計分析軟件對相關變量進行處理和分析。（研究設計等內容略去，有需要者請參詳原文）

（一）縣委書記的個人特徵

在522名縣委書記中，男性佔絕大多數，女性僅有38名，佔樣本量的7.3%。這表明，在縣一級同樣存在男性政治領導人佔絕對主導地位，女性任重要職務比例偏低問題。就民族狀況而言，樣本中僅有44名(8.4%)少數民族縣委書記，主要來自於部分少數民族自治縣。

在年齡方面，樣本中縣委書記的平均年齡是50.2歲。具體而言，他們被提拔至正處級的平均年齡是40.3歲，而首次擔任縣委書記的平均年齡是46.7歲。中國的各級領導人都要經過非常嚴格的選拔與考察過程，通常需要在多個地區和崗位接受鍛鍊後才會被委以重任。表1顯示，已晉升至正處級的幹部平均需鍛鍊6.4年才會被任命為某個縣級行政區的黨委書記，樣本中僅有9名(1.7%)幹部從副處級崗位直接被提拔為縣委書記。

在“黨管幹部”原則下，黨齡是反映幹部政治素質的重要指標，對黨委領導人而言更是如此。522名縣委書記的平均入黨年齡是23.6歲，具體而言，他們晉升至正處級時的平均黨齡為16.8年，而首次擔任縣委書記時的平均黨齡22.5年。

（二）教育背景

就全日制學歷水平而言，522名縣委書記的學歷以大專及以上為主 (66.5%)，高中(或中專)及以下佔33.5%。具體而言，0.4%為博士，2.7%為碩士，41.8%具有本科學歷，21.6%具有大專學歷，31.6%為高中或中專學歷，僅1.9%是初中學歷。

就專業背景而言，351人(67.2%)具有技術背景，119人(22.8%)具有人文類學科背景，其餘52人(10.0%)未受過專業教育。在522名縣委書記中，有431人(82.6%)曾接受在職教育，以進修在職碩士學歷為主，多為經濟管理、中共黨史、馬克思主義基本原理、法學等社會科學專業。

（三）職業能力

在被提拔至正處級以前，樣本中有125人(23.9%)曾接受1至3次掛職鍛鍊，522名縣委書記平均每人掛職0.28次；在首次擔任縣委書記前，有140人(26.8%)曾接受1至3次掛職鍛鍊，522名縣委書記平均每人掛職0.33次。在基層工作經歷方面，522名縣委書記平均每人在鄉鎮工作2.4年；但樣本中54.4%的縣委書記沒有鄉鎮工作經歷，這説明縣委書記的選拔任用並未嚴格執行相關規定。

（四）團委與秘書任職經歷

數據顯示，在晉升至正處級前，樣本中有141人(27.0%)曾在共青團系統工作，145人(27.8%)曾擔任秘書職務；在首次擔任縣委書記前，有154人(29.5%)曾在共青團系統工作，有155人(29.7%)曾擔任秘書職務。

**************▍**********縣委書記的晉升速度

為進一步考察能力和關係對晉升速度的影響機制，我們以能力和關係等為自變量，以縣委書記級別晉升速度和職務晉升速度為因變量，建立兩組嵌套多元線性迴歸模型。模型1和模型3分別估計了個人特徵、教育背景、職業能力對級別晉升速度和職位晉升速度的效應;模型2和模型4在此基礎上增加了社會網絡變量，分別考察社會網絡對級別晉升速度和職位晉升速度的影響。

為避免可能出現的共線性問題，我們對所有變量進行檢測。分析表明，VIF(方差膨脹因子)在0到3之間，遠低於10，即不存在多重共線性問題。從模型的解釋力來看，模型2和模型4的解釋力分別達到73.7%和63.1%，能力和關係對縣委書記晉升速度具有比較高的解釋力。表2顯示了縣委書記晉升速度的迴歸分析結果。

（一）晉升至正處級所需年限

教育是人力資本的重要測量指標，對縣委書記晉升發揮了至關重要的作用。模型1表明，全日制教育年限和專業背景顯著影響了縣域幹部晉升至正處級的速度。

首先，全日制教育水平顯著縮短了幹部晉升至正處級所耗時間，受教育年限每增加1年，晉升所耗時間減少0.63年。其次，相對於技術背景而言，非技術背景的幹部晉升所耗時間少0.70年。根據描述性統計，樣本中67.2%的幹部具有技術性背景，説明縣域治理在很大程度上依賴理、工、管理學等學科人才的專門知識和專業技能，但與非技術背景的幹部相比，他們卻在晉升上佔劣勢。這一結果與學者對更高級別領導人技術背景的有關研究結論相反，説明縣一級的技術型幹部沒有受到應有的重視。此外，模型顯示在職教育對縣域幹部晉升至正處級速度的影響並不顯著，它僅能幫助部分幹部提升學歷，但並未顯著加速縣域幹部的晉升，這與部分學者對市一級幹部晉升的研究結果相反，也表明對縣域幹部而言，全日制教育水平比在職教育背景要重要得多。

在職業能力方面，模型1顯示基層工作經歷在0.1水平上顯著，幹部在鄉鎮多工作1年，其晉升至正處級所耗費的時間就會增加0.06年。這説明，雖然基層是鍛鍊幹部的重要場所，組織部門也多番強調了基層鍛鍊的重要性，但基層工作經驗更加豐富的縣域幹部並沒有因此而獲得更快的提拔。事實上，大量的鄉鎮幹部都被沉澱在了基層，能晉升至科級或被提拔至縣級機關的已是少數，絕大多數無法晉升至縣處級。另一方面，掛職經歷並未對幹部晉升至正處級的速度造成顯著的影響。

加入社會網絡相關變量後(模型2)，其他變量的非標準化係數與標準係數均未發生實質性改變，迴歸結果與模型1大體相符。同時，在模型2中，團委任職經歷與秘書任職經歷的效應並不顯著，説明社會網絡對縣域幹部晉升至正處級的速度未表現出明顯影響。

（二）晉升為縣委書記所需年限

除了基層工作年限的效應有比較明顯的變化，模型3體現的趨勢與模型1的結果大體相符。在教育背景方面，全日制教育有效地減少了晉升至縣委書記一職所需花費的時間，受教育年限每增加1年，晉升為縣委書記所耗時間減少0.59年;相比非技術背景的縣域幹部，技術型幹部晉升為縣委書記所耗時間增加0.93年;在職教育的效應不顯著。

在職業能力方面，模型3中基層工作經歷對幹部晉升為縣委書記的速度沒有表現出顯著影響。雖然基層工作經歷對幹部向正處級的晉升存在不利影響，但在晉升至正處級之後，基層工作經歷不太會影響他們晉升為縣委書記的速度。同時，掛職經歷的效應依然比較微弱。雖然掛職被認為是影響升遷的因素之一，但本文的研究結果表明，**至少對縣委書記而言，掛職次數多少與晉升速度並無明顯關聯。**此外，掛職經歷對幹部晉升的影響機制如何，它在提拔條件中佔多少權重，其依據是組織部門的考核結論還是實際的掛職成效，這些問題也有待進一步研究。

在加入社會網絡相關變量之後(模型4)，其他解釋變量的非標準化係數與標準係數均未發生實質性變化。團委任職經歷的效應在模型2和模型4中均不顯著，這説明，團委任職經歷對縣域幹部晉升的作用並不明顯。這一定程度上可能與近些年來基層羣團組織的規模縮減與功能弱化有關。

值得注意的是，模型4中，秘書任職經歷在0.1水平上顯著，即秘書任職經歷比較明顯地加快了縣域幹部晉升為縣委書記的速度。具體而言，有秘書任職經歷的幹部比沒有秘書任職經歷的幹部晉升為縣委書記所需的時間少0.46年。研究表明，個人助理或首長秘書的工作經歷使得年輕幹部能夠積累有用的人脈，這些人脈資源有助於他們日後的晉升。儘管模型2顯示這項工作經歷對縣域幹部晉升至正處級的影響並不明顯，但當面對更加重要、職數更加有限的縣委書記一職，秘書任職經歷對晉升的促進作用變得更加顯著，這也與左才(2017)對市長和市委書記晉升概率的研究結論有相通之處。這一結果表明，縣域幹部選拔受到社會網絡的影響，秘書任職經歷有助於縣域幹部累積社會資本，獲得上級賞識，進而獲得快速提拔。

**************▍**********縣委書記選拔的政策建議

政治精英的集體特徵反映出一國政治體制的價值取向和文化，而政治精英的升遷機制則進一步反映出這一政治體制運作的基本原則。基於522名縣級行政區黨委書記的一手數據，本文觀察了縣委書記的羣體現狀，並在此基礎上探討了縣域幹部晉升的能力邏輯與關係邏輯。

整體而言，中國的縣級領導人擁有良好的教育背景，在政治上和工作上接受過重重考驗。迴歸分析進一步顯示，**在控制住個人特徵的效應後，良好的全日制教育水平是縣域幹部獲得快速提拔的有利條件，而技術背景、基層工作經歷則在不同程度上降低了他們的晉升速度;同時，縣委書記的選拔任用仍然受到社會網絡的影響。**這些結果表明，能力邏輯和關係邏輯共同作用於縣域幹部的晉升，其中，能力邏輯是縣域幹部晉升的主要依據，關係邏輯雖是次要的，但仍舊不可忽視。

基於以上對縣委書記晉升速度的分析，本研究將對縣域幹部選拔現存的問題與可能的政策優化方向進行如下討論。

**首先，在理性看待幹部隊伍知識化趨勢的同時，從嚴管理幹部的破格提拔。**在我國轉向以經濟建設為中心後，“四化”成為了新時期的幹部選拔標準。對於如何評價“知識化”，上級組織部門和被選拔的幹部往往難以形成共識，在這種情況下，相對客觀的文憑、證書逐漸得到了雙方的一致認可，高學歷和名校背景也成為了入仕途和晉升的重要砝碼。然而，學歷水平和名校光環能在多大程度上反映出為政一方所需的知識水平，從政是否需要高學歷、需要什麼樣的學歷，這些問題還需要更加深入的思考。近年來，一些年輕高學歷幹部被快速提拔的案例曾多次引發社會討論。雖然高學歷和“年輕化”是優化幹部隊伍結構的需要，也是幹部突破年齡困境、走向更高級別領導崗位的路徑選擇，但頻繁發生的年輕高學歷幹部“火箭式晉升”和破格提拔不免引起民眾對幹部選拔程序公正性與選拔結果公平性的質疑。地方幹部人事制度改革應進一步細化領導幹部任職條件，完善破格提拔的標準和程序，若沒有突出表現、缺乏出色的才能，就不應輕易破格提拔。同時，需建立健全程序公開、操作透明、公平公正的選拔機制，防止幹部為求走捷徑而“自我設計”晉升路線圖。

**第二，落實基層導向，建立崇尚實幹的考核與激勵體系，幫助工作資歷老、實踐能力強的基層幹部突破“天花板”困境。**一方面，由於領導職數的有限性、教育背景的相對劣勢、上級領導用人偏好等原因，許多幹部在基層接受鍛鍊的同時失去了年齡優勢，最終不得已成為了“天花板幹部”。而另一批高學歷幹部的“小步快跑”和“火箭式提拔”將進一步加深“天花板幹部”的失落感，甚至導致他們因晉升無望而怠政、懶政。另一方面，縣域治理在很大程度上還依賴理、工等技術背景的幹部，但他們卻明顯存在晉升上的劣勢。相比於非技術背景的幹部，技術型幹部當中可能有更多埋頭苦幹的“老黃牛型”幹部因為不善言辭、不擅長表現自己和建立關係等原因而未能進入上級領導和組織的視野，進而未受到應有的重視。以上情況表明，基層幹部考核和激勵制度還有待進一步完善，嚴格落實重視基層的導向，建立崇尚實幹、帶動擔當、加油鼓勁的正向激勵體系，幫助具備人力資本但缺乏社會資本的基層幹部脱穎而出，將是今後地方幹部人事制度改革的重點。

**第三，警惕官員盲目追求在職高學歷的現象，加強對官員在職學習的規範管理。**描述性統計顯示，樣本中80%以上的縣委書記都曾參加在職學習，且以進修在職碩士學歷為主。事實上，縣級領導幹部選拔任用並未強制要求高學歷，根據2002年和2014年《黨政領導幹部選拔任用工作條例》，黨政領導幹部選拔任用一般僅要求大專以上學歷。然而，大批幹部仍然熱衷於追求在職高學歷，以便為晉升累積更多砝碼。**近年來，在職學歷的真實性已經受到了強烈質疑，幹部學歷造假問題也屢見不鮮。**同時，官員追求高學歷的必要性也受到了質疑，甚至有學者認為追求在職高學歷有可能損害幹部的實踐能力。因此，完善官員在職學習的登記、審核和考察，確保在職學歷的真實性與有效性，並避免在職學習對幹部的正常工作與實踐能力帶來負面影響，是當下需要考慮和解決的現實問題。

**第四，堅持從嚴治吏，匡正選人用人的風氣，選出真正令人民滿意的“好乾部”。**本文的研究結果表明，關係因素仍然對縣域領導人的選拔存在影響。儘管關係網絡有時會便於工作的開展，一定程度上也有助於化解委託－代理難題，提升政府效能，但如若關係因素左右人事任命，則會對幹部晉升的機會公平造成負面影響，從而損害幹部工作的積極性和他們對幹部人事體制的信心。為促進縣域幹部選拔的科學化和理性化，控制和消除關係因素的負面影響：首先，必須嚴格幹部選拔任用程序，堅持德才兼備的選人用人原則，特別是貫徹新時期的“好乾部”標準。其次，擴大黨內民主，發揚基層民主，堅持羣眾路線，選出真正令人民滿意的幹部。最後，堅持從嚴治吏，強化對幹部選拔任用工作的監督問責機制，匡正選人用人的風氣。