近期低調公佈的中央文件, 釋放重大轉折信號 | 文化縱橫_風聞

趙燕菁 | 廈門大學

【導讀】近期，一份《擴大內需戰略規劃綱要（2022－2035年）》引起各界高度關注。除了強調堅定實施擴大內需戰略、培育完整內需體系，**《綱要》還特別指出，將推進超大特大城市瘦身健體，嚴控中心城市規模無序擴張。**有評論指出，過去那種靠城市合併、撤縣設區、大都市圈擴張擴容城市的做法已行不通。而這幾年疫情考驗之下，特大城市的治理能力也頻頻暴露出“空間脆弱性”（點擊可讀相關文章），難以在人口流動、疫情防控和經濟發展之間取得平衡。那麼，從更長視野來看，中國城市化將何去何從？

本文指出，**如今中國城市化已進入下半程，即從靠土地財政的資本型增長階段，進入圍繞住房制度展開的運營型增長階段。**在轉型過程中，原本增長非常快的地方政府固投，會陡然下降，靠土地財政拉動的經濟失去動力，從而暴露出種種問題。在這一階段，運營性成本快速增加，城市現金流（税收）日益緊張。這導致一個城市雖然在投資基礎設施的上半場階段獲得成功，卻因為在下半場的運營階段無法獲得足夠的現金流性收入，被逐漸淘汰。

作者認為，在中國城市化的下半場，税收和消費將取代投資成為拉動地方經濟的主要動力，而此時真正的增長約束來自於有效需求，即本地市場的大小，這不僅關乎着城市的核心競爭力，更是中國參與全球競爭的後盾。**中國要創造世界級的本地市場，同樣離不開住房。**因為在社會總財富一定的條件下，貧富差距會對市場的深度和規模產生巨大的影響。只有縮小貧富差距，才能減少握在富人手裏的預算剩餘，拉動全民消費，擴大市場規模。中國最主要的資本市場是住房市場，只有讓所有人都能擁有住房，才能讓全社會公平地參與城市財富的二次分配，享受均等的公共服務，有效需求才會擴大到極致。

本文為作者在中國城市百人論壇之2020青年論壇上的講話，轉自“愛思想網”，原題為《中國城市化的下半程》，僅代表作者觀點，供讀者思考。

中國城市化的下半程

題目很大，時間很短，只能講下最簡單的邏輯鏈和核心結論。

為避免因為基本概念的歧義而對後續的討論產生影響，我首先澄清下，先明確這裏所説的“城市”是什麼？**在我的概念裏，城市就是一組公共（產品）服務的集合。**所謂公共（產品）服務，不是無需付錢的服務，而是城市經濟活動中大家共同需要的服務。比如每個工廠都需要道路、電力和供水……；每個家庭都需要學校、醫院和消防……。如果讓每個經濟主體自己來提供這些公共（產品）服務，則每一個經濟主體都必須重負擔資產。在計劃經濟時代，中國政府在城市基礎設施上的投入很少，結果企業被迫“辦社會”自己承擔，實踐證明這種作法的代價是非常高昂的。而城市的作用就把大家所需要的基礎設施集中起來——我們把它叫“公共（產品）服務”——由一個叫政府的“企業”統一提供，從而極大地降低市場活動的資本門檻。

基於以上論述，可以得出幾個結論：（1）城市的本質就是交易公共（產品）服務的場所，（2）政府是提供公共（產品）服務的主體，（3）除政府之外的其他各類經濟活動主體通過税收為使用公共（產品）服務付費。**在這個意義上可以説，城市以及提供城市公共（產品）服務的政府，居於整個市場經濟的核心位置，是所有的經濟活動提供平台。**由於城市集合了所有經濟活動的重資產，因此地方政府商業模式最大的特點就是投資巨大；但反過來，也正是因為城市政府的重資產，家庭、企業才有可能以輕資產運行。試想一下，如果沒有城市政府，每個工廠自己供電供水、修路修橋，每個家庭自己請家庭教師、家庭醫生，成本就會非常高。通過規模化生產和經營公共（產品）服務，降低整個社會的運行成本，是城市真正的價值所在。

在以上對城市的基本概念進行統一的基礎上，我們就可以討論城市化了。城市化作為公共（產品）服務的深化，像任何產品生產一樣，大體上可分為兩個階段：

**首先是資本型增長階段。**對於一個企業而言，在其在生產之前，首先要購置土地、添加設備……。對於城市政府來説道理相同，在一個城市發展的初期，城市政府必須先修路、修橋、修機場、港口、建學校、建醫院等等。把這個只投入不產出的階段，我們可以把它稱為資本型增長階段。

**其次是運營型增長階段。**一個工廠不能一直蓋廠房，買設備，廠房建完，設備裝好以後，就要馬上開始生產，然後努力把產品賣出去，最終才能獲得利潤，**這個回收投資的階段，我們可以把它稱為運營型增長階段。**對城市而言，其運營型增長階段與企業類似，必須把城市的公共（產品）服務“賣出去”——招商引資、吸納人口，獲得税收，才最終完成公共（產品）服務生產。顯然，處於不同發展階段的城市，應該面對完全不同的目的，有完全不同的發展目標。由於資本型增長階段和運營型增長階段是完全不同的發展階段（在資本形成這一意義上上是兩個完全相反的過程），擁有完全不同的發展目標，因此導致一個階段（資本型增長階段）獲得成功的作法，在另一個階段（運營型增長階段）則可能會產生完全相反的效果。在對城市化的發展階段和規律進行一般性分析後，我們接下來要回答的問題就是中國的城市化到底處於哪個階段？

就我個人的判斷，我認為中國的城市化1.0階段，也就是資本型增長階段已接近尾聲，城市化的下半場也就是運營型增長階段已經開始。雖然按照官方統計的數據顯示中國的（人口）城市化水平只有60.6%(2019年)，但中國的空間城市化所需要的基礎設施——道路、管線、機場等——已經接近甚至超過我國城市化達到穩定階段所需要的規模。一個簡單的數據可看出這一趨勢。2015年，我國城市建成區面積加上工礦用地超10萬平方公里，按照一平方公里一萬人的寬鬆標準，即使2015年中國的城市化建設立即停止，已經建成的城市建成區也足以容納10億人口。但我們知道，2015年中國的城市化並沒有停止，到今天已經建成的城市建成區面積估計可以容納80%的中國總人口。

**這意味着，表面上看中國的人口城市化率只有60%，但實際相關的固投大部分都已經超前完成了。**這種城市建成區和城市人口脱節的現象在全世界其他國家是很少見的。其他國家一般是有多少城市人口，建成區面積就是多少，城市政府完成資本積累，再根據提高新增城市人口建設城市。中國之所以會出現與其他國家完全不同的城市化現象，與中國採用的獨特的依靠土地為城市化融資的模式密切相關。在城市化的第一個階段，地方政府面臨的最大瓶頸就是資本短缺，在這個階段，誰能創造資本，誰就能獲得更快的發展速度。而中國地方政府的土地金融的融資效率遠超其它融資方式，所以中國才能以世界罕見的速度和規模，完成城市化的資本型增長階段。

圖1世界主要國家的資本市場規模及其比較

**從圖1就可以看出中國的土地融資規模有多麼驚人。**我們對世界上最強大的幾個資本市場進行對比可以發現日本的股票市場是6萬億美元的規模，房地產市場是10萬億，合起來大約16萬億美元；歐盟股票市場的規模是20萬億，房地產也大約是20萬億，合計40萬億美元；美國股票市場的規模大約30萬億，房地產市場30萬億，合計是60萬億左右；而中國的股票市場的規模只有6萬億美元，和日本規模相當，但房地產一項的市值就高達65萬億，超過其他國家股票市場和房地產市場的規模之和。這也就是為什麼中國的空間城市化的會度相對於人口城市化出現一個巨大提前量。

基於以上分析，可以得出一個結論——中國空間城市化的第一階段已經接近尾聲。**那麼接下來需要回答的問題就是，即將進入的城市化2.0階段的發展特點是什麼？**土地金融是否還可以發揮在城市化1.0階段所產生的類似的作用？圖2顯示的是城市化從0到100這個過程中，地方政府提供公共（產品）服務成本的變化，在城市化初期階段，地方政府投資基礎設施的資金缺口特別大，此時只要能獲得資本，城市就可以實現快速發展。土地金融正好滿足了這階段地方政府的融資一需求。**但一旦城市化進入下半場後，城市的基礎設施已經基本建成，此時地方政府的投資需求也將隨之下降。**由於在城市化的上半場（資本型增長階段），地方政府的固投增長非常快，所以一旦城市化進入下半場（運營型增長階段），地方政府的固投也會下降的非常陡，很多地方政府發現原來的高速增長的經濟突然失去了動力。

當進入到城市化的下半場後，雖然地方政府土地出讓賣的價格更高了，但獲得資本性收入卻找不到足夠的投資項目，資本也因此變得不再稀缺。**在這一階段，運營性成本快速增加，使得城市的現金流（税收）變得非常稀缺。**所謂運營性收入是相對於資本性收入而言的，賣地獲得的收入，是資本性收入，其本質是城市政府的借的錢；税收，是運營性收入，其本質是城市政府掙的錢。看上去都是“錢”，但由於二者獲取的方式和途徑不同，對應的支出也是不一樣，資本性收入（比如賣地）只能用於資本性支出（比如固投）；運營性收入，才能用於運營性支出（比如工資、社保、福利）。

**當城市化進入第二個階段後，運營性支出會快速增長。由於這些支出不能用資本性收入覆蓋（在現實中就是很多城市政府賣地沒問題，但社保、養老金甚至工資發放卻出現困難），只能依靠運營性收入，其結果就是是運營性收入取代資本性收入，成為制約城市化下半場地方經濟發展的瓶頸。**剛才小魯講政府支出要更多地轉向民生，提供更好的公共服務，我完全同意，但這一政策轉向成立的前提是政府必須有足夠的税收。如果説獲得足夠的資本是實現高速度增長的前提，那麼獲得足夠的税收就是實現高質量增長的前提。政府減少固投並不等於增加税收，因為政府用於固投的錢是以投資的剩餘作抵押向居民融資借來的，如果政府沒有進行相應的投資，這筆錢也就根本不會存在。**這類似於一個人的房貸只能用來買房，一旦你不買房了，這筆錢也就沒有了，因此房貸不能被用來交水費、電費和物業費等。**城市也是如此，學校、醫院、社保、養老金、基礎設施運維……這些錢只能依靠財政的一般性收入來覆蓋的原因，賣地的錢和一般性的支出的錢是兩筆錢。

據此我們可以得出城市化下半場的經濟特徵：（1）資本性收入（比如賣地）不再重要，運營性收入（比如税收）成為增長的新約束；（2）投資不再是拉動經濟的主要動力；新的動力來自於有效需求——本地市場成為城市的核心競爭力。這兩個點特徵意味着在城市化的下半場，地方政府最主要的經濟目標：一是税收，二是消費，而這兩點都和家庭部門的投資密切相關。

在城市化2.0階段，政府部門的重資產大部分已經完成，投資的需求主要來自企業和家庭部門。其中，家庭部門的重資產化是城市化2.0階段能否創造足夠的投資需求的關鍵。而家庭部門正是在城市化1.0階段被我們所忽視的：（1）如果家庭的生活成本很高，勞動力成本就會很高；勞動成本很高，本地企業就缺少競爭力；本地企業缺少競爭力；由於中國地方政府的税收主要來自企業，企業弱，政府的税收就會大受影響；（2）如果家庭缺少財產性收入，消費就會不足；消費又不足，市場規模就很難擴張，與消費相關的税收和就業就會不足。

**在中國的税收結構裏，地方政府的主要現金流性收入來自於企業部門。**企業部門的成本結構，決定了其創造現金流的能力。**而在企業的運營成本中，最主要的一項，就是勞動力成本；**而勞動力的價格，是與家庭部門最主要的支出結構密切相關的。**家庭部門最主要的成本，也就是勞動力最主要的成本，就是住房成本。**只要居住成本居高不下，所有與勞動有關的經濟活動都要面對巨大的成本壓力。由此可以説，一個城市低成本租賃住房的可獲得性，決定這個城市能不能持續支撐製造業的生存和發展。如果居住成本很高，導致勞動力價格過高，企業就會遷出這個城市，税收與就業也會隨之流失。雖然一個城市建成了，在城市化1.0階段獲得了成功，但如果投資的基礎設施創造不了足夠的税收，政府無法獲得足夠的現金流性收入，在城市化2.0階段這個城市依然有可能被淘汰——我們會看到越來越多的城市因為缺少低成本的住宅而導致人口淨流出，進而引發企業的大量遷移。

中國目前並沒有主流的廉租住宅供給渠道，低成本租賃住房的很多功能，是由非正規的“城中村”來承擔的。近些年，南方和北方的城市發展差距越來越大，在對這一現象進行解釋的研究中，城中村佔整個城市建成區面積的比例，應該是一個很有解釋能力的變量。**南方很多城市半違章的城中村，使得低成本可租賃住房的可獲得性遠遠高於北方城市。正是這些低成本的住宅，使得利潤微薄的製造業得以在地價昂貴的大城市生存下來。**其中城中村佔比高達60%的深圳，幾乎以一己之力承擔了美國對中國製造業的全部打擊，非正規住宅在其中發揮的作用，可謂功不可沒。

當進入城市化下半場的2.0階段，公共（產品）服務生產對經濟增長已經基本不構成約束，此時真正的增長約束來自於需求——生產出來的產品難以銷售。今天的中國，已經擁有全球最強大的製造業，但生產出來的很多產品，本國根本消化不了，只能依賴歐美等發達國家提供的外部市場。**在生產供過於求的時代，擁有市場的一方，會享有巨大的消費者剩餘。從創造內需市場的角度，未來靠非正規租賃住宅獲得低成本優勢的深圳可能會輸給了其長期的對手——廣州。**儘管深圳在不久前經濟總量超越了廣州，但廣州為區域經濟乃至國家經濟貢獻了遠大於深圳的市場份額。2019年，廣州的社會消費品零售總額高達9975.59億元，而深圳僅為6582.85億元，不僅落後於上海、北京、廣州，甚至不如重慶、成都和武漢，位列全國第七。

以非正規租賃住房為主的住房結構，是導致上述現象最主要的原因。一個最直觀的解釋，就是住房是家庭最重資產的投資，同時也是其消費的基礎——有房的人才會去買車，買冰箱等這些耐用消費品，否則即使有錢你也無法把商店裏的商品搬回家——因為你根本沒有家。**而一個更深層的原因，則是非正規的租賃住宅雖然能降低居住成本，但同時也限制了居民參與社會財富的二次分配，抑制了家庭財富的增長。**所謂二次財富分配，是指政府的公共投資（比如道路、綠化、地鐵、學校、機場和港口等）帶來的新增社會財富在居民間的分配，這一過程主要是通過不動產升值的方式實現的。是否擁有財產決定了你是否能參與財富的二次分配，在這種財富再分配機制裏，財產性收入給家庭部門帶來的財富增加遠大過一般性收入（工資）。這也就是為什麼在目前的中國，家庭完全可以根據有無住房而被區分為兩個階級。

可以説，正確的住房制度是要解決城市化下半場的兩大問題——勞動力成本和家庭消費——的關鍵。要想降低進入城市的門檻，房子就要以租為主；要想獲得財產性收入，房子就要以售為主。面臨兩難衝突，最好的辦法既不是租也不是售，而是把租和售結合起來——先租後售：一開始居民的收入低，這時政府要讓他們能通過租房把居住成本先降下來，讓這些人能在城市裏工作並居住下來，等到他們獲得收入並上繳給政府交足夠年限的税收以後，政府再把住房按照成本價賣給他們，而以往租金可以算作住房的按揭。這樣，就為城市勞動者設計了一個以低價獲得城市住房的路徑。**在這些人口“租”房的過程中，企業同時獲得了廉價的勞動力，政府因此獲得了企業税收；在政府將住房“售”出以後，家庭消費會給商家帶來市場，政府一樣可以通過消費獲得税收。**城市經濟自然從“賣地-固投”驅動，轉換為“税收-消費”驅動。“先租後售”實際上是1998年房改的擴大版，當年的房改也是通過將長期租賃的公房低價銷售給租住者，創造了中國第一批有產者。正是這部分有產者支撐起了中國今天的大部分內需。從98房改的實際效果就可以看出，有房和無房，其家庭的消費會處於完全不同的數量級。

**在全球化時代，面對過剩經濟，內部市場是參與全球競爭的後盾。**原來中國在全球分工大循環中，主要參與的是生產環節，微笑曲線的兩端——上游的資本和下游的市場——都要依賴發達國家。從這次中美貿易戰可以發現，擁有市場的一方才能擁有全球化競爭的主場，沒有市場就會處處受制於人，生產能力越強，談判能力反而越弱——因為你的東西賣不出去，你的生產能力就無法不能回收現金流，此時需要不斷折舊、付息的生產能力，就會成為你的負資產。在城市化的下半場，中國要想獲得全球競爭的話語權，就必須有強大的本地需求。當中國的內需超過美國時，與中國市場脱鈎的任何產業鏈都是自尋死路，對中國關閉大門只能把自己關在屋外。

中國要創造世界級的本地市場，同樣離不開住房。這是因為市場規模不僅受財富多少的制約，同時也受到財富分佈的制約。**在社會總財富一定的條件下，貧富差距會對市場的深度和規模產生巨大的影響。**消費函數包括效用和預算兩個變量，只有正的效用和正的預算的交集，才能構成有效需求。換句話説，只有當你既有需求又有足夠的預算時，需求才是有效的需求。**在貧富差距巨大的社會，會出現富人在消費慾望充分滿足後，還有很多預算剩餘；而窮人雖然消費慾望巨大（效用剩餘），但卻沒有足夠的預算。結果雖然社會財富看似巨大，但有效需求卻很小。**而在一個財富均等的社會，效用剩餘和預算剩餘都會減少，有效需求可以使市場規模最大化。

基於以上論述，我們就可以把市場規模問題轉變為縮小均貧富問題。怎樣縮小貧富差距，傳統做法是從現金流性收入入手，通過税收縮小貧富差距。皮凱蒂在《21世紀資本論》的研究表明，這一作法收效甚微。因此，不能僅從末端的收入階段均貧富，而一定要從源頭的資本階段就開始均貧富，美國最主要的資本市場是股票市場，美國要想均貧富，就必須讓股票可以在居民間平均擁有。中國最主要的資本市場是住房市場，如果中國的住房不能人人擁有，也就不能從根本上消除貧富差距。只有讓所有人都能擁有住房，才能讓全社會公平地參與城市財富的二次分配，享受均等的公共服務，有效需求才會擴大到極致。

最後是幾點簡單的結論：當中國進入城市化下半場——

**（1）税收將取代融資（賣地），消費將取代固投成為城市最重要的競爭力。**在未來，評價一個城市的競爭力不要以投資（固投）多少為標準，而是要看他的現金流（税收），能賣地的城市不見得是有本事的城市，能有税收才是真本事；

**（2）家庭部門將取代政府部門成為增長的核心。**在城市化1.0，主要是政府部門、企業部門進行重資產投資，到了城市化2.0階段，則是家庭要完成重資產投資。而在家庭的財產中最重要的就是住房，住房功能不僅僅是“居住”，它同時也是家庭分享社會財富的主要工具，是城市公共服務的載體，是家庭參與社會分工的接口。

**（3）勞動力成本是企業部門參與市場競爭的關鍵。**如果企業所在的城市勞動力非常昂貴，這個城市的企業也會沒有競爭力——即使一些企業在硅谷出創造出了新的商業模式並獲得了投資，也必須將產品放到深圳生產。所以，低勞動力成本對於製造業的生存與競爭非常重要，而製造業是城市化2.0階段政府獲得人口和税收的基礎。

**（4）本地市場是全球競爭的主場。**只有擁有強大的主場，在全球分工中才有話語權。在供大於求的世界經濟裏，只有消費者能制裁生產者，生產者卻無法制裁消費者。城市化下半場，比的不僅是生產，同時也是消費。擁有最大市場的經濟，生產也會率先升級。

**（5）住房決定了企業成本和本地市場。**首先，住房能夠降低企業的成本，新加坡政府通過建設組屋降低了企業的勞動力成本，企業就會前往新加坡；香港高昂的房價推高了勞動力成本，企業就會搬離香港，城市經濟就會空心化。其次，住房由於對消費產生擠入效應，可以擴大本地市場；通過住房的二次分配效應，可以均貧富，讓有消費慾望的人有消費能力，進而實現市場規模最大化。

**（6）如何有效解決住房問題？**要充分吸取前一次保障房建設的經驗和教訓，即保障房的建設不能單靠政府投資，認為是政府提供的福利，而是要通過金融制度設計，將勞動力收益資本化。簡單講，就是“先租後售”——通過先“租”，降低家庭進入城市分工的門檻；通過後“售”，完成家庭部門的重資產。

中國的城市化即將進入下半場，應對之策千頭萬緒，但其中核心的核心，就是住房制度設計。任何戰略都要抓住問題的核心，切忌“多端寡要”。如**果説圍繞土地制度的設計是城市政府上半場競爭的核心，圍繞住房制度展開的設計就應該是城市化下半場政府之間競爭的核心。**不解決住房問題，就不會有成功的城市化。

謝謝大家！