藏南再爆衝突: 印度政府為什麼就是管不住軍隊? | 文化縱橫_風聞

程智鑫

中國人民大學國際關係學院

【導讀】據媒體報道，近期中印邊境再起衝突，衝突點位於藏南達旺地區實控線附近。從歷史上看，類似衝突，往往都與印度方面的激進態度有關。邊境問題一直是影響中印兩國關係的導火索，每次衝突後，雙方都會不約而同地選擇迅速降温。在這種衝突又降温的反覆中，可以看出印度軍政關係的不協調感。本文梳理印度軍改過程，指出了問題所在。

作者分析，印度軍隊歷史遺留問題很多，包括：軍隊自組織性過強，各部門沒有協調，各自為戰，維護自身利益；政府對軍隊的控制力弱；沒有統一的聯合軍事戰略和國家安全戰略；奉行激進的進攻性軍事理論。這些問題既源於印度政府對軍事政變的高度防備，也有歷史上印度軍事實踐的影響，而且印度文官有不干預軍隊的傳統。1999年印巴衝突以來，印度多屆政府嘗試進行軍事改革，都因制度問題積累深重，一直沒有取得很好成效，政府甚至長期沒有國防參謀長，直到2020年莫迪政府才有任命，其職責依然不甚清晰。

總體來看，印度軍隊過強的自組織性是其改革緩慢的主要原因，而文官的不干涉又進一步增強了軍隊的自組織性。在疫情、經濟下行、印度內部分裂加重等綜合因素影響下，即使莫迪政府有意推進軍改，效果依然不夠明朗。

本文原載《印度洋經濟體研究》2021年第3期，原題為《印度軍事改革的滯後性及其原因探析》，僅代表作者觀點，供讀者思考。

印度軍事改革的

滯後性及其原因探析

2020年8月 10 日，卡內基國際和平研究所（Camegie Endowment for Intera-tional Peace） 在一份關於印度軍事戰略的研究報告中指出印度軍隊缺少應對低烈度衝突和恐怖襲擊的有效軍事戰略。**印度當前只有兩個選項∶ 要麼什麼也不做；要麼打一場風險甚高的全面戰爭。**印度的軍事學説缺少應對 “灰色地帶"戰略和"混合戰爭威脅"的中間選項。

1999 年卡吉爾衝突（Kargil War）以來，印度面臨日益突出的非傳統安全威脅。各類軍事組織尤其是恐怖主義組織頻繁穿過實際控制線滲透進入印控克什米爾地區並進行各類襲擊;另一方面，隨着巴基斯坦於 2002 年正式公佈了本國的核戰略，巴基斯坦將核武器看作一種可實際使用的武器，不僅沒有明確承諾不首先使用核武器，而且還明確指出會在常規戰爭使用核武器， 印度傳統的攻入巴基斯坦領土、殲滅巴基斯坦軍隊主力的軍事戰略很難不導致核升級。因此，印度一直在探索變革自己傳統的軍事學説，但正如上述研究報告中所指出的那樣，印度依然沒有形成新的軍事戰略。

**針對軍隊在卡吉爾衝突和2001-2002 年軍事對峙中出現的問題，印度瓦傑帕伊（Atal Behari Vajpayee）政府展開了較大規模的軍事改革。**在軍事學説領域，印度軍隊要增強快速動員、快速部署和快速作戰的能力，並在陸軍中組建"合成戰役集羣”（Integrated Battle Groups）。但這一改革卻並沒有真正付諸實踐，直到納倫德拉·莫迪（Narendra Modi）執政後，印度才開始對軍事學説開展改革，包括頒佈 2017 版 《印度武裝力量聯合作戰條例》（Joint Doctrine Indian Armed Forces 2017）、2018 版 《擊戰條例》（Land Warfare Doctrine 2018），並於2019 年組建了 “合成戰役集羣”。在其他一些領域，如設立國防參謀長（Chief of Defence Staff）、組建聯合作戰司令部（Joint Theatre Command） 以實現戰區化。**印度早在瓦傑帕伊政府時期便提出了相應的改革意見，但遲遲未能付諸實踐。**印度第一任國防參謀長於2020 年1月1 日才正式就任。至於實現戰區化、廣泛設立聯合作戰司令部，印度至 2021 年 3 月仍沒有實現。本文的研究問題是面臨一系列新的安全挑戰以及原有軍事戰略和制度缺陷日益突出的情況下，印度軍事改革為什麼會嚴重滯後，具體在哪些領域仍存在問題。

**************▍**************印度面臨新的安全挑戰

進入21世紀後，印度的安全環境出現了較大的變化。在這一大背景下，印度歷屆政府都試圖開展不同程度的軍事改革以適應新的安全環境帶來的挑戰。

**第一，印度在衝突中執行傳統軍事戰略有可能引發巴基斯坦的核報復。**如何用核武器懾止常規戰爭是核時代的基本問題之一。核國家想利用核威懾來懾止大規模常規進攻，需要有強大的核能力讓這一威懾變得可信。如果一國有靈活的、有限的核打擊選項時，那麼進行核升級是合理的。即使在兩個國家形成了核對峙的情況下，核國家也必須確保自己擁有靈活的核選項以懾止敵方的常規進攻。以懾止常規戰爭為目的的強制性核升級（Coercive Nuclear Escalation）戰略要求核武器的數量、生存性強、投送能力強，核武器與指揮控制系統的部署會突出強調生存性和靈活性。當核國家在常規戰爭中失敗的可能性越高、失敗的後果越可怕，該國就越可能採用強制性核升級戰略。

巴基斯坦的核戰略與強制性核升級戰略的特徵較為相符。2002 年 1 月，巴基斯坦正式界定了核武器的使用條件。巴基斯坦認為核武器是一種潛在的戰鬥武器，巴基斯坦的核武器只會對準印度。面對如下情況，巴基斯坦會對印度使用核武器∶ 印度進攻並佔領了巴基斯坦較大一部分的領土;印度軍隊摧毀了巴基斯坦大部分的陸、空軍部隊;印度對巴基斯坦展開經濟戰並進行經濟封鎖;印度人為地製造了巴基斯坦國內的動亂和騷動。巴基斯坦將核武器看作一種可實際使用的武器而不只是一種威懾性武器，沒有承諾不首先使用核武器，而且還指出會在常規戰爭使用核武器。但是巴基斯坦的核戰略依然具有模糊性，並未明確指出印度佔領了巴基斯坦多少領土或摧毀了巴基斯坦多少軍隊，巴基斯坦就會在常規戰爭中對印度進行核打擊。不過，根據一些學者對巴基斯坦有關人士的訪談，如果印度陸軍重創巴基斯坦陸軍並從國際邊界線突入巴基斯坦境內 30-50 英里，巴基斯坦就會對印度軍隊進行核打擊。

與本國的核戰略相一致，巴基斯坦核武器的類型、部署和指揮控制系統都以首先使用核武器、在常規戰爭中使用核武器為目的進行相關建設工作。巴基斯坦陸基導彈最顯著的特色是擁有大量的使用固體燃料、可進行公路機動部署的短程彈道導彈，其中最為特殊的是射程約70 千米的 “納斯爾”/“哈特夫-9"型（Nasr/Hatf-9）短程彈道導彈。2013 年2 月，巴基斯坦官方宣佈 “納斯爾"型導彈開始進行戰鬥部署，該導彈可攜帶低當量的戰術核彈頭。巴基斯坦研發並部署"納斯爾"型導彈是為了在常規戰爭與核升級之間建立可信的聯繫，增加巴基斯坦在戰術層面的核能力，進一步鞏固巴基斯坦在各戰役層級上的核威懾能力。

巴基斯坦的核武器部署和指揮控制系統情況都與本國的核戰略相符。巴基斯坦軍隊對核武器保持了嚴密的控制，而且巴基斯坦常規部隊和核部隊的指揮與控制系統是完全整合在一起的，並不是兩套系統。巴基斯坦的核彈頭集中儲存在一個或幾個相鄰的基地便於快速部署，巴基斯坦為了在危機中快速部署核武器建立了完整的控制程序，並且沒有為阻止核武器的發射設置消極控制程序。在理論上，巴基斯坦的一線軍官在自認為必要時擁有自主決定如何部署和發射核武器的權力。

綜上所述，從核武器的類型及其部署和指揮控制系統的情況來看，巴基斯坦都力求讓自己首先使用核武器而且是在常規戰爭中使用核武器的戰略變得可信。因此，印度必須對自己的軍事學説、指揮控制系統進行相應的變革，否則印度的軍事威懾便會在巴基斯坦威脅在常規戰爭中使用核武器的戰略下失去可信性。

**第二，印度面臨的非傳統安全威脅日益突出。**20 世紀 80 年代末起，印控克什米爾地區安全局勢愈發動盪，分離主義運動、恐怖主義運動大規模出現。1987年，印度中央政府涉嫌操縱印控克什米爾地區議會選舉，部分人對印度中央政府深感失望併成立武裝組織反抗印度， “查謨和克什米爾解放陣線”（Jam-mu and Kashmir Liberation Front）由此成立。在巴基斯坦軍事情報部內的支持下，“查謨和克什米爾解放陣線"頻繁穿越實際控制線前往巴基斯坦一側接受軍事訓練和武器援助或前往印度一側進行暴力活動。20 世紀 90 年代中期以來，除了協助印控克什米爾地區的武裝分子對印度展開武裝襲擊外，巴基斯坦還主動培訓武裝分子併成立軍事組織，穆罕默德軍（Jaish -e- Mohammed）和虔誠軍（Lashkar-e-Taiba） 就是典型例子。穆罕默德軍和虔誠軍不僅頻繁穿過實際控制線進入印控克什米爾地區進行恐怖襲擊，而且還對新德里、孟買等印度中心城市進行過襲擊。2019 年2 月，印度和巴基斯坦最近一次發生大規模交火的起因就是穆罕默德軍襲擊了印控克什米爾地區的印度安全部隊。根據印度內政部的統計，從 1990 年至2019 年 12 月，武裝分子的襲擊共造成克什米爾地區的印度公民14054 人死亡，印度安全部隊 5294 人死亡。

印度高度重視非傳統安全威脅。2018 年頒佈的 《陸戰條例》中，印度軍隊認為當前最大的外部威脅是敵人利用代理人戰爭製造的印度國內不穩定進行侵略。未來的衝突性質會非常模糊，介於戰爭與和平之間。戰爭形態將呈現常規戰爭與非常規戰爭相結合的混合狀態。印度國防部在 2018-2019 年度報告中認為，活動於查謨和克什米爾地區的由巴基斯坦贊助的恐怖分子是印度面臨的最嚴重的內部安全挑戰。印度東北部各邦的安全形勢雖然有所改善但也不容忽視。印度內政部認定的對印度內部安全的威脅中就包括查謨和克什米爾地區的跨境恐怖主義。

印度在克什米爾地區部署了大量的陸軍部隊和安全部隊，但克什米爾地區的恐怖主義活動尤其跨境恐怖主義活動難以消除，而且 2017 年以來有愈演愈烈之勢。2014 年至 2019 年，武裝分子對印控克什米爾地區進行襲擊的次數分別為222、208、322、342、614、594 次。武裝分子試圖穿過實際控制線向印度進行滲透的次數分別為 222、121、371、419、328、216 次。不過，2020 年印控克什米爾地區的恐怖襲擊次數回落到了244 次，全年內印度公民和安全部隊死亡人數也為 2018 年以來的新低，但跨境攻擊次數在 2020 年較前幾年並沒有出現下降。

印度軍隊面對克什米爾地區的恐怖主義活動尤其跨境恐怖主義活動缺乏有效打擊手段。2001 年和2008 年，以巴控克什米爾地區為基地的恐怖組織對新德里和孟買進行了恐怖襲擊，印度軍隊進行了不同程度的動員並在國際邊境線和實際控制線地帶與巴基斯坦進行了長期軍事對峙，印度政府試圖以此迫使巴基斯坦政府採取有效措施阻止恐怖主義分子頻繁穿越克什米爾地區實際控制線，但效果並不明顯。印度政府也試圖以"定點清除"的方式對恐怖分子的營地進行攻擊，但效果同樣不佳。例如，2019 年2 月印度空軍深入巴基斯坦境內對穆罕默德軍的營地進行打擊，但很快便遭到巴基斯坦空軍的反擊，一架印度戰機被擊落、飛行員被俘。

綜上所述，印度面臨的非傳統安全威脅日益突出，尤其是印控克什米爾地區的恐怖襲擊和跨境滲透活動次數長期居高不下，印度的人員和財產損失嚴重。活躍在印控克什米爾地區的恐怖分子和組織有時還會在印度其他地區尤其是大型城市進行恐怖襲擊。因此印度軍隊和政府也更為關注這一問題。

**************▍**************印度軍事改革的進程及其滯後性的表現

1999 年與巴基斯坦的卡吉爾衝突中，印度軍隊暴露出來在情報蒐集、聯合作戰、聯合指揮等多方面存在着不足。卡吉爾衝突結束後，印度瓦傑帕伊政府先後成立了卡吉爾評估委員會（The Kargil Review Committee）和部長小組委員會（The Group of Ministers）對軍事改革提出建議。兩個委員會提出的改革建議包括國家安全委員會、情報、反恐作戰、邊界管理、國防預算與國防現代化、國家安全決策與管理、核政策、與媒體的關係及信息公開、技術、關於實際控制線的政策、聯合作戰等多個方面。瓦傑帕伊政府採納了兩個委員會提出的部分改革建議。印度政府成立了聯合國防參謀部（Integrated Defence Staff）、國防情報局（Defence Intelligence Agency）、安達曼和尼科巴聯合司令部（Andaman and Nicobar Command）、戰略部隊司令部（Strategic Forces Command）、網絡評估辦公室等新機構，還採取了一些措施加強軍人和文官的聯繫、理順武器採購流程、增強武裝部隊的財政權等。印度軍隊也更為重視無人機和衞星在蒐集情報方面的作用。

但是，卡吉爾評估委員會和部長小組委員會提出的一些重要改革建議並未被印度政府所採納，例如設立國防參謀長的建議受到印度空軍、國大黨等多方面的激烈反對而未被瓦傑帕伊政府所採納。增強各軍種之間聯合作戰能力的建議也只得到部分的採納，各軍種各自為政、互不通氣的局面並未得到改觀。新設立的軍事機構也並未發揮預想中的作用，設立了聯合國防參謀部但並未任命聯合參謀長，聯合國防參謀部由此缺乏應有的權威，各軍種之間的利益分歧依然難以彌合。新設立的國防情報局與原有的情報部內之間缺乏有效的整合，安達曼和尼科巴聯合司令部在實際運作方面也存在問題。

2011 年，曼莫漢·辛格（Manmohan Singh）政府再次對軍事體系進行評估並提出改革建議。政府有關機構提出的主要改革建議包括∶ 為參謀長委員會任命一位主席; 對國防部現有機構和各軍種司令部進行結構性調整; 增強各部內間的情況協調能力。但是辛格政府並未根據這些建議進行改革。

2014 年納倫德拉·莫迪當選印度總理後，印度政府開展了新一輪的大規模軍事改革，改革內容涉及武器研發與採購、軍事學説、戰略規劃等多個方面。2019 年莫迪成功連任後繼續深入進行軍事改革。2019 年，醖釀許久的 “合成戰役集羣"也終於被組建起來。2020 年1 月1日，比平·拉瓦特（Bipin Rawat）成為印度第一位國防參謀長。當前印度軍事改革主要聚焦於增強各軍種兵種的聯合作戰能力，並推動印度軍隊實現戰區化。但是，印度的軍事改革依然還存在着一定的片面性和不徹底性，印度的軍事改革要麼沒有涉及一些重要的軍事領域，要麼部分關鍵領域改革的推進十分緩慢。相比於安全形勢的迅速變化，印度的軍事改革存在着明顯的滯後性，主要表現在以下幾個方面。

（一）印度軍事學説變革緩慢

1971 年第三次印巴戰爭後，印度軍事決策者開始研究如何在未來的戰爭中決定性地擊敗巴基斯坦以打破印巴之間圍繞克什米爾問題而形成的戰略僵局。1981年，克里希納·拉奧（Krishna Rao）被任命為印度陸軍參謀長後對印度的軍事學説進行了大膽的革新，新的軍事學説要求印度陸軍在未來的戰爭中以裝甲部隊為主的攻擊部隊進行縱深突擊奪取巴基斯坦境內重要的政治目標。時任陸軍參謀長的孫達爾吉（K.Sundari）於 1986-1987 年在拉賈斯坦組織了大規模軍事演習。演習的設定背景是巴基斯 坦進攻印控克 什米爾和旁遮普（Punjab），作為回應，印度陸軍向巴基斯坦境內發動進攻。此次演習對拉奧提出的縱深突擊戰法進行了檢驗，並考察了重新編組後的步兵師抵禦巴基斯坦進攻的能力。經過此次演習，印度陸軍新的軍事學説基本確定，即學者們所説的"孫達爾吉主義”。

拉奧和孫達爾吉提出的軍事學説要求由步兵師、機械化師和少量裝甲單位組成的七個"防禦軍”（Holding Corps）沿印巴邊境線進行靜態防禦，在 “防禦軍"遲滯了巴基斯坦的進攻後，由大量機械化步兵和裝甲師組成的三個"打擊軍”（Srike Corps）會在拉賈斯坦（Rajasthan）地區投入戰鬥，突入巴基斯坦境內，殲滅巴基斯坦軍隊。

2001 年至 2002 年印度與巴基斯坦的軍事對峙暴露了印度陸軍傳統軍事學説的缺陷。印度政府在 2001 年12月15 日下達動員令，印度陸軍直到2002 年1月初才將"打擊軍"部署至邊境地帶，在這三週的時間中巴基斯坦軍隊已經完成了反動員。由於位於邊境地帶的印度 “防禦軍"缺少進攻能力，要進行有效的進攻作戰，印度軍隊必須進行大幅度的軍事調動和動員，而這種大規模的軍事調動難以躲過巴基斯坦情報部內的監測，印度完全失去了戰略突然性。在長達10 個月的軍事對峙中，印度軍隊尤其是陸軍體現出了對高強度的動員、機動部署和大規模演習的不適應，暴露了部分陸軍部隊訓練水平的低下。至 2002 年7 月，印度陸軍就因為誤觸地雷、彈藥誤爆、交通事故等各類原因出現了798 人的傷亡。即使是 1999 年的卡吉爾衝突印軍也只有471 人死亡。

根據上述問題，印度試圖對軍事學説進行變革。2004 年印度提出了 “冷啓動”（Cold Start）戰略。該戰略要求印度陸軍以快速動員、快速部署、快速作戰為目標進行改革，重點是將"打擊軍"重新整編為"合成戰役集羣”;為"防禦軍"增加更多的裝甲兵和炮兵部隊;力爭讓 “合成戰役集羣"在收到動員令後的72 -96 小時內攻入巴基斯坦境內，主要戰役目標是進入巴基斯坦境內 50-80 公里，為戰後談判爭取有利地位。“冷啓動"戰略的目標是增強印度軍隊從防禦快速轉入進攻的能力，提升其軍事威懾的可信性，以懾止巴基斯坦進行的低烈度衝突。

“冷啓動"一詞是新聞媒體和學者們用來描述印度新軍事學説的，印度官方從未使用過"冷啓動"戰略這一術語。但在2004 年印度頒佈的 《印度陸軍條例》中已經涉及了 “冷啓動"戰略的部分內容，該條例強調"部隊動員要在最短時間內完成”，“打擊軍’要能夠以戰役集羣的方式進行作戰，“防禦軍’要準備進行進攻作戰，為後續作戰創造機會”’，“戰爭目標是要取得決定性勝利”。

2018 年頒佈的 《陸戰條例》也採納了該戰略的核心內容。新的條例強調常規戰爭中的全部作戰行動由接受聯合作戰司令部指揮下的"合成戰役集羣"來執行，並特別提及與巴基斯坦接壤的西部邊境地區的陸軍部隊需全部整編為"合成戰役集羣，“合成戰役集羣"要有快速殲滅敵軍的作戰能力。印度陸軍要向着輕型化、高機動、技術驅動的方向轉變，能夠同時應對多個方向的安全威脅，並與其他軍種進行聯合作戰。在克什米爾實際控制線地帶，印度陸軍要增強進行懲罰性回應的能力，要擁有進行縱深複雜作戰和精確打擊的軍事選項。在印巴國際邊界線地區，印度要快速進行軍事回應，作戰目標是摧毀敵軍主力。此外，該條例還提及印度陸軍要增強在核生化環境下的作戰能力。

印度新的軍事學説的核心無疑是組建 “合成戰役集羣， “合成戰役集羣"規模在傳統的旅與師之間，每個集羣約 5000 人。集羣配備坦克兵、步兵、炮兵、防空兵、工兵、通信兵，攻擊直升機會提供空中支援。新的"合成戰役集羣"既能執行攻擊任務也能執行防禦任務，動員和部署能力比傳統作戰單位更強。印度陸軍於 2019 年首先在西方和東方作戰司令部成立了兩個"合成戰役集羣”，並計劃在三到四年的時間內組建八至十個 “合成戰役集羣”，最終目標是陸軍作戰部隊都要以 “合成戰役集羣"的形式進行作戰。根據假想敵的不同 “合成戰役集羣"的作戰側重點也會有不同。受到新冠肺炎疫情的影響，印度陸軍組建"合成戰役集羣"的計劃會受到一定的影響。

雖然相關概念在 2004 年就已提出，但直到 2019 年以組建"合成戰役集羣"並開展相應演習為標誌，印度才真正開始對傳統的軍事學説進行變革。印度最初提出"冷啓動"戰略主要是針對巴基斯坦，而到莫迪執政時期，印度在繼續重視克什米爾地區和印巴國際邊境線地帶軍事安全的基礎上，也更為關注中印邊境。

（二）印度軍隊長期不設立國防參謀長

印度長期以來缺少總參謀部或參謀長聯席會議式的機構協調諸軍兵種的作戰，並代表諸軍兵種的綜合性觀點為國防部長、總理等高級文官提供專業化的軍事建議。印度國防部領導人員都是文職官員，不是現役軍人，陸、海、空軍司合部分別隸屬於國防部。由於尼赫魯在 20 世紀50 年代廢除了陸、海、空軍總司令一職，印度陸、海、空軍參謀長既負責行政事務，向國防部長負責，又要負責具體的軍事作戰事宜。涉及具體的軍事作戰事宜，陸、海、空軍參謀長理論上應該向總參謀長負責，但印度長期不設置相應職位，印度的這種組織架構就出現了明顯的斷層。印度軍隊依靠參謀長委員會（Chiefs of Staff Committee）對各軍種進行協調。但是印度參謀長委員會沒有像美國參謀長聯席會議設立一位主席，而是讓各軍種參謀長輪流主持會議，由於各軍種參謀長地位相當便會出現議而不決的情況，對軍事計劃的實施有較大的負面影響。例如，1999 年的卡吉爾衝突伊始，陸軍參謀長馬利克（V.P.Malik）正在對外訪問，海軍參謀長主持會議討論空軍戰機對地支援問題，卻沒有討論出結果。馬利克回到印度在詳細分析了前線局勢和情報後強烈主張出動空軍，委員會這才達成一致並上報總理請求批准。

**1999 年後啓動的軍事改革中，印度最終設立了聯合國防參謀部，雖然該機構在聯合作戰、後勤保障、政策制定、各軍種的協調、開展聯合訓練和演習等方面發揮了一定的作用，但由於並未任命國防參謀長，印度各軍種之間各自為戰的局面繼續延續。**印度的初衷是想提升各軍種之間的聯合作戰能力，創立聯合作戰學説和指導各軍種之間的聯合訓練、教育。由於受到印度空軍和國大黨的強烈抵制，任命國防參謀長的改革建議被撤銷。此外，由於各軍種之間意見不一，原計劃設立多個聯合作戰司令部的想法也沒能實現，只有安達曼和尼科巴這一個聯合司令部得以建立。根據印度自己的界定，國防參謀長是武裝力量的專業化首腦，是國防部長和總理最重要的職業軍事顧問。印度的國防參謀長相當於美國的參謀長聯席會議主席（Chairman of the Joint Chiefs of Staff），後者是美國軍隊中最高階的軍官，是美國總統、國防部、國家安全委員會的主要軍事顧問。

國防參謀長這一角色的缺位直接導致了印度軍事現代化進程緩慢， 各軍兵種單獨制訂作戰計劃，各軍兵種之間缺乏有效溝通。2011-2012 年，印度國家安全委員會曾提出一些建議增加聯合作戰能力，包括為參謀長委員會設立常任主席、對各軍種司令部進行整合、增強情報協作與共享、對整體國防能力建議制定聯合戰略。但這些建議都沒有得到辛格政府的回應。

**2020 年1月1 日，比平·拉瓦特就任印度第一任國防參謀長。拉瓦特作為國防參謀長的主要任務是將武裝部隊納入政府體系使其參與政治決策，並推動各軍種之間的聯合行動。但是國防參謀長的職責權限問題仍需進一步的釐清。**印度國防參謀長的具體職責為∶ 向政府提供專業的軍事政策建議;對戰略部隊進行行政控制與管理; 協調各軍種之間的需求並根據重要程度確定先後順序;增加各軍種之間聯合作戰能力。印度國防參謀長是國防部長的主要軍事顧問，但印度政府又強調國防部的國防秘書作為國防部長重要顧問的作用並不會被國防參謀長所削弱。

（三）印度缺少聯合作戰司令部

1981 年，時任陸軍參謀長的克里希納·拉奧就提出了建立戰區司令部的設想， 但在之後 40 年的時間中，印度只設立了兩個聯合司合部，一個是安達曼和尼科巴聯合作戰司令部，另一個是負責控制印度核武器和核導彈的戰略部隊司部。

印度各軍種長期單獨設立作戰司令部。印度陸軍設有六個作戰司令部∶ 南方、東方、西方、中央、北方、西南陸軍司令部。印度空軍設有五個作戰司令部∶ 西方、東方、西南、中央、南方空軍司令部。印度海軍設有四個司令部，但只有東方和西方司令部下轄了作戰艦隊，即東方和西方艦隊。而且印度各軍種的作戰重心存在明顯的不同。印度海軍重點關注的是孟加拉灣方向上的海上安全，印度全部海軍航空兵集中接受東方作戰司令部的指揮。由於巴基斯坦海軍實力較弱，印度海軍對阿拉伯海方向的海上安全沒有那麼重視。而印度陸軍和空軍對巴基斯坦較為重視。

印度三軍獨立設立作戰司令部，相互之間沒有明顯的整合。例如，印度在印控克什米爾地區設立了北方司令部，主要負責防衞印度與巴基斯坦在克什米爾的實際控制線。而旁遮普的印度與巴基斯坦國際邊境線由印度陸軍西方司令部負責。印度空軍司令部的設置則沒有那麼細緻，上述廣大地區都由印度空軍西方司令部負責。此外，印度陸軍只裝備一些輕型多用途直升機，而空軍卻裝備了攻擊直升機和大型運輸直升機， 這顯然不利於印度陸軍增強火力打擊和快速機動的能力。

目前，印度也對軍隊進行了部分的重新編組，以便於未來設立戰區式的聯合作戰司令部。最主要的措施是印度陸軍成立 “合成戰役集羣”，縮短陸軍的作戰指揮鏈，以便與空軍和海軍的作戰架構一致。印度空軍和海軍的作戰指揮架構為雙層架構，作戰司令部為戰略指揮部內，直接下轄負責戰術行動的空軍作戰中隊或海軍作戰艦隊。而印度陸軍的基本作戰指揮架構的層級劃分就不那麼清晰，由高到低依次為作戰司令部-軍-師-旅-營，作戰司令部和軍負責戰略指揮，最大的戰術單位為旅，而師一級機構的角色則不那麼清晰 “合成戰役集羣"規模在師級和旅級之間，如果取消師級單位，軍下面直接下轄 “合成戰役集羣”，戰略與戰術指揮的界限就更為清晰。

2020 年2 月，拉瓦特在就任印度國防參謀長後不久就提出要在三年內組建戰區司令部以增強各軍種的聯合作戰能力。拉瓦特計劃沿巴基斯坦邊境設立兩個到五個戰區司令部，其中一個為查謨和克什米爾戰區司令部。拉瓦特計劃在印度海軍兩個艦隊的基礎上組建半島司令部，半島司令部專門負責保衞印度領海和專屬經濟區。拉瓦特還考慮整合陸、海、空軍的航空兵力量組建防空司令部，專門負責保衞印度領空。印度計劃還包括組建聯合訓練、聯合後勤、太空司令部。在全部戰區組建完畢後，各戰區司令將直接對國防參謀長負責。印度戰區化改革首先需要對後勤、醫療、無人機進行整合。

在拉瓦特的主持下，印度開始實質性推進組建聯合作戰司令部。作為戰區化改革的第一步，2020 年 11 月，印度在孟買（Mumbai）、古瓦哈提（Guwaha-ti）、布萊爾港（Port Blair）設立了第一批次的三個聯合後勤點（Joint Logistics Nodes）。新設立的聯合後勤點會為各軍種統一提供輕武器彈藥、口糧、燃料、運輸車輛、被服、工程設備等。與戰區相配套的更多的聯合後勤點會陸續設立。2021年3 月 4 日，印度國防參謀長拉瓦特再次強調了成立聯合戰區司令部增強各軍種聯合作戰能力的重要性，印度未來要實現戰區化，各軍種不再單獨設置作戰司令部。印度計劃首先建立海洋戰區司令部。

（四） 印度長期缺少聯合軍事戰略和國家安全戰略

**印度各軍種單獨設立作戰司令部直接導致了印度長期缺少聯合軍事戰略。印度獨立以後，各軍種就獨立制訂作戰計劃、制訂發展規劃，很少考慮到與其他軍種的配合問題。**在戰略層面，印度雖然設有參謀長委員會，但該委員會不是永久性的制定聯合作戰計劃的機構。在具體的戰術層面，印度空軍會派遣軍官在具體的海軍和陸軍作戰司令部設立空軍前進指揮所或空軍海空作戰指揮所。但這些都不是一種長效機制，更多只是在戰時才會發揮作用的應急性合作。而且印度各軍種的後勤供應和武器採購渠道都是各自獨立的。

除了1971 年的第三次印巴戰爭外，印度軍隊在其他的歷次戰爭中都出現了較為明顯的各軍種缺乏配合的情況。在最近一次較大規模的衝突即 1999 年卡吉爾衝突中，印度陸軍和空軍在協同作戰方面存在着較大的問題。1999 年 5月 10 日，位於克什米爾前線的印度陸軍北方作戰司合部向空軍西方作戰司合部提議派出戰機進行支援，而空軍西方作戰司令部以需要向空軍參謀長請示為由擱置了陸軍的請求。空軍參謀長擔心空軍介入會引發衝突升級，而提議召開參謀長委員會會議進行討論並建議向政府轉達陸軍要求空軍進行支援的想法。經過多次討論，5月 25 日，瓦傑帕伊總理和各軍種參謀長一致同意派出空軍戰機對巴基斯坦軍隊進行攻擊。而這離陸軍提出戰機支援的要求已經過去了兩週。

在莫迪執政後，印度政府重新開始推動提升聯合作戰的改革。2017 年頒佈的 《印度武裝力量聯合作戰條例》非常重視各軍種聯合作戰。該條例提出反制地面部隊、防空和戰略行動是印度空軍三大基礎戰略。該條例突出強調聯合作戰中空地一體戰的重要性，印度空軍要快速對敵方地面目標進行打擊，並摧毀敵方空軍為地面作戰排除干擾。該條例還強調了空中運輸、空降作戰和海空聯合作戰的重要性。

**另一方面，在國家層面，印度也存在着最高安全戰略缺失的問題。**印度不像美國會定期出台《國家安全戰略》一類的關於國家安全和軍隊建設的指導性文件。1990 年 8 月，印度曾設立國家安全委員會，但該委員會在當年 10 月後就再未開過會議。1999 年4 月，印度再次設立國家安全委員會，委員會包括了總理、國防部長、外交部長、財政部長等政府核心成員，同時印度政府正式任命了一名國家安全顧問。該顧問的職責是在外交政策、國防、核能、太空等問題上向總理提供協助。在國家安全委員會之外，印度還設有戰略政策小組（Strate-gic Policy Group）、國家安全諮詢委員會（National Security Advisory Board）、國家安全委員會秘書處（National Security Council Secretariat）。這三個機構主要是為國家安全委員會的工作提供協助。雖然設立了這些機構，但這些機構的角色定位依然存在模糊之處。例如，印度第一任國家安全顧問米什拉（Brajesh Mishra）同時也是總理瓦傑帕伊的首席秘書（Principal Secretary）。2004 年印度將這兩個職務進行分離，但國家安全顧問仍然隸屬於總理辦公室。

莫迪執政後，印度對國家安全機構的職能和設置進行了進一步的調整。國家安全諮詢委員會進行了重組，該委員會負責將智庫的研究成果與國家安全戰略進行對接。國家安全委員會秘書處的規模進一步擴大，下設四個垂直機構分管軍事事務、戰略事務、技術與情報事務、國際事務。印度試圖擴大國家安全顧問的職權，國家安全顧問兼任戰略政策小組主席。2018 年，國家安全顧問擔任新設立的國防規劃委員會（Defence Planning Committee）主席。國防規劃委員會的任務是起草國家安全戰略、為國防裝備生產與出口制定戰略、為與國外軍隊交流提出建議。

雖然設立了相關機構，但是至2021 年，印度政府並未出台過國家安全戰略。而且印度並未對國家安全委員會秘書處、戰略政策小組、國防規劃委員會這些機構進行充分的整合，如何對不同的機構進行協調共同為印度政府制定國家安全戰略出謀劃策存在一定的難度。

**************▍**************印度軍事改革存在滯後性的原因

本文認為軍事組織的自主性與軍政制度存在的缺陷是印度軍事改革進程緩慢的主要原因。受組織自主性影響，各軍種傾向於保持自己利益的最大化並維持自己部中的利益不受損，這就容易造成軍隊聯合作戰能力不足，軍事改革難以推行。在這種情況下，如果文官進行有力的干預，軍事改革依然可能取得重大突破，但是印度軍政制度存在的缺陷，導致文官通常較少干預軍事事務，軍事組織的自主性問題進一步發展。

（一）印度各軍兵種存在着較大的組織自主性

組織理論認為，複雜的組織內部可能會有不同的、甚至是自相矛盾的目標，因為組織中的不同行為體會互相競爭、會有不同的利益。軍事組織也同樣如此。在軍事組織內部，不同軍種的利益並一定都是相同的。不同軍種、司令部有較大的自主性都傾向於最大化自己的利益，因此組織利益很可能反應只是某個下屬部門的狹隘利益。

組織自主性這一問題突出表現在印度長期以來難以建立總參謀部式的機構以及印度軍隊聯合作戰能力不足。早在 1971 年，擔任過陸軍參謀長的喬杜裏（J.N.Chaudhari）就提出要設立國防參謀長，但喬杜裏認為陸軍在印度軍隊中發揮着主要作用，最好由陸軍軍官出任國防參謀長。印度空軍對此強烈反對，時任印度空軍參謀長的拉爾（P.C.Lal）認為各軍種作戰規劃中存在的缺漏與不足，只有各軍種自己從內部加以解決，因為他們對本軍種的狀況更為了解。空軍的言下之意是反對陸軍軍官出任國防參謀長，反對陸軍軍官干預空軍的作戰規劃。1971 年以來，印度空軍多次以陸軍地位將會凌駕於其他軍種之上為由反對設立國防參謀長。雖然印度空軍長期反對，曾任陸軍參謀長的拉瓦特還是被任命為印度第一任國防參謀長。

確保獨立軍種的地位是印度軍一直以來的指導思想，而且印度軍深受英國皇家軍的影響將國土防空和戰略轟炸視為自己的兩大主要任務，對近距離空中支援重視程度不夠。另一方面，印度的高級文官並沒有重視提高陸軍和空軍的聯合作戰能力，而是將這一問題交給軍隊讓他們自行解決，這也導致了長期以來陸、空軍聯合演習級別和規模都非常低。印度空軍認為在戰時應當集中使用空中力量，反對以聯合作戰司令部的方式將空軍力量分割使用。

印度早在 2004 年就提出了"冷啓動"戰略，但是在很長一段時間內該戰略未轉變成被官方認可的可付諸實施的軍事學説。這一滯後性部分源於印度空軍和陸軍之間長期無法就聯合作戰達成共識。印度陸軍希望空軍能在作戰中提供最大力度的空中支援，但印度空軍堅持一貫奉行的作戰方針，即以奪取制空權和進行戰略轟炸為優先作戰目標。

組織自主性的問題也體現在軍事組織會更偏好進攻性學説，因為進攻性學説會減少不確定性，並增強軍事組織相對於文官的自主性。作為理性行為體，軍事組織在決定採用進攻性還是防禦性軍事學説時通常會考慮外交政策目標、軍事技術水平、地理、軍力平衡等多重因素。但是軍事組織在制定軍事學説時會受到動機性偏見的影響，會更青睞於有利於實現組織目標的學説，而且會過高估計該學説成功的可能性。受動機性偏見影響制定出來的軍事學説更傾向於進行先發制人式打擊或預防性戰爭，過高估計己方的後勤保障能力。在此基礎上制訂出來的軍事計劃簡練、不確定性因素少，而且軍事學説一旦確定便很難進行修改。

**印度在 2002 年後對軍事學説進行變革的基本點是認為核對峙背景下的有限規模常規戰爭依然是可能的。印度提出 “冷啓動"戰略的目的在於追求自己在常規升級中能擁有主導地位。**雖然印度在二十年間進行了兩次重大的軍事改革，但是在印度軍隊奉行的軍事學説方面，實質性變化並不大。無論是2004 年以後新提出的"冷命啓動"戰略還是20 世紀 80 年代成型的"孫達爾吉主義”，其核心思想都是要在戰爭中摧毀巴基斯坦陸軍主力， 必要時要大舉越過邊境線進攻巴基斯坦境內的重要政治目標。因此，印度的軍事學説始終有着很強的進攻性。

有限戰爭一定意味着戰爭的目標是有限的，但抱有有限的戰爭目標卻並不必然導致有限戰爭，也可能會導致全面戰爭。可能對印度來説，在常規戰爭中以重創巴基斯坦陸軍主力或者佔領巴基斯坦境內臨近邊境線的大城市是相對有限的目標。但對巴基斯坦來説，這顯然不代表印度只抱有有限的戰爭目標，而會認為印度意圖徹底打垮巴基斯坦以持久性地阻止巴基斯坦繼續介入克什米爾問題。因此，阿里·艾哈邁德（Ali Ahmed） 認為印度始終奉行進攻性軍事學説實質上不利於印度的國家安全。因為在核時代，贏得戰爭是不可能的。而且印度作為南亞地區最強大的國家，採取防禦性的軍事戰略足以確保印度維持印巴關係的現狀。印度的進攻性軍事學説和巴基斯坦較低的核門檻增加了印度和巴基斯坦之間爆發核戰爭和全面戰爭的風險。

**從地形、戰爭突然性、軍事技能、軍力對比等方面來看，印度的進攻性軍事學説並不一定能達到預期的威懾效果。**山脈、河流眾多的克什米爾、旁遮普和拉賈斯坦地區都不利於印度對巴基斯坦開展快速突擊，印巴邊境線最南端的塔爾沙漠有利於快速突擊， 但這一地區缺少適於在有限戰爭中值得奪取的戰略目標。印度和巴基斯坦進行了長期的軍事對抗，印度只有較低的概率能實現戰略突然性。在軍事技能方面，印度相對於巴基斯坦的質量優勢十分有限，很難在有限戰爭中贏得快速勝利。雖然印度總體軍力上對巴基斯坦保有 2 比 1 的優勢，但印度有很多部隊部署在其他地區，直接用於印巴邊境地區的印度軍隊實際上大致和巴基斯坦相當。

**印度長期以來都奉行的是進攻性軍事學説，因此形成了強大的組織偏好，軍事學説變革的難度非常大。**印度軍隊在確定軍事學説時的戰略基礎是威脅對手進行懲罰來增強威懾，要讓對手確信如果損害了印度的國家利益，對手便會受到印度軍隊的報復。印度的進攻性軍事學説在20 世紀 60 年代便已成型，印度軍隊在 1971 年第三次印巴戰爭中獲得勝利更讓其堅信進攻性軍事學説的正確性。之後的幾十年中，印度軍事學説在細節上歷經了多次變化，但其核心戰略內涵卻沒有變。

每當進行軍事改革時，堅持原有的軍事學説便能減少改革帶來的不確定性，而進攻性軍事學説可以幫助軍隊實現自身價值和利益的最大化。因此，印度軍事學説的變革不僅緩慢，原有學説的戰略缺陷也並沒有得到有效的修正。

（二）印度軍政制度存在問題

從理論上看，文官的干預能夠促進軍事變革。印度政府已經主持了兩輪軍事改革，而印度軍隊發展所遇到的一些結構問題解決速度緩慢或還沒有得到解決，原因在於印度軍政制度存在結構性問題。

塞繆爾·亨廷頓提出過三種不同模式的軍政關係， 即平衡模式、協調模式和垂直模式。平衡模式將軍事職業主義和文官控制實現了最大化， 文官和軍隊的職責都得到了清晰的區分，並明確了軍隊從屬於文官。在亨廷頓看來，19 世紀晚期之後的英國軍政關係是典型的平衡模式。印度在控制軍人干政問題上很大程度繼承了英國的制度，對軍人進行亨廷頓所説的 “客觀文官控制”， 印度試圖軍事力量變為國家的機器，將軍事力量職業化並阻止軍人干涉政治決策並對政治事務保持中立。

獨立後的印度對英國殖民統治時期設立的很大一部分制度進行了繼承，但印度的軍政制度與英國存在着很大的不同。關於英國的軍政制度，僅以英國海軍為例進行介紹。英國海軍大臣為內閣成員，是英國海軍部委員會的首腦，委員會其他成員對海軍大臣負責，海軍大臣對內閣負責。19 世紀初，英國形成了以文官出任海軍大臣的慣例。除海軍大臣外，英國海軍部委員會中最重要的成員是第一海務大臣。第一海務大臣為現役軍官負責艦隊作戰，是海軍大臣的主要軍事顧問。在英國殖民統治下的印度，軍種司令相當於英國的海軍或陸軍大臣，為文職官員，主要負責行政事務，而軍種參謀長相當於英國的第一海務大臣或帝國總參謀長，為現役軍官，主要負責具體的軍事事務。

**印度自獨立以來始終對軍方抱有戒備之心，擔心軍事政變和軍人干政。在很長一段時間中，印度高級文官們認為任命國防參謀長會讓軍事權力過於集中於一名高級軍官手中，會增加軍事政變的風險。**印度採取許多措施加強對軍隊的控制，例如∶ 印度政府和議會擁有制定軍事預算的權力，限制軍費的過度膨脹; 各軍種參謀長在任時間短，以防止某一位軍官長期擔任一個軍職。各軍種參謀長任期過短在客觀上造成了有改革抱負的高級將領沒有足夠的時間推動軍事改革。

為了進一步限制軍人權力，在尚未正式獨立的 1946 年 9月，擔任印度過渡政府總理的尼赫魯就決定讓各軍種司令不再出任內閣成員，文職國防部長代替各軍種司令出任內閣成員。正式獨立後，印度進一步對國防部進行結構性改革，在國防部之下分別設立陸、海、空軍司令部。1955 年，印度取消了陸、海、空軍司令的職位，設置新的陸、海、空軍參謀長的職位。1955 年確立的國防部架構一直被保留到了 2020 年，直到莫迪正式任命拉瓦特為國防參謀長。印度於1955 年確立的軍政制度存在着嚴重的問題。印度國防部長作為文職官員的權力被大大強化。同時各軍種參謀長實質上在扮演雙重角色，各軍種司令之前負責的行政事務被轉給了各軍種參謀長，而各軍種參謀長仍要負責軍事事務。原有的文官與軍隊職責清晰的軍政關係被改變。

印度的軍政制度確實阻止了軍人干政的發生，但也產生了一些不良結果。1955 年形成的軍政制度使得長期以來印度文官中缺少熟悉國防事務的專家。**印度文官奉行不干涉軍隊內部事務的傳統進一步強化了這一問題。**印度文官並沒有積極主動地協調各軍種之間的矛盾，也沒有阻止軍事組織自主性的發展，印度國防部長等文職官員難以從軍事專業的角度對跨軍種問題和各軍種的矛盾給出明確的解決方案並制定專業的國防發展規劃。印度長期以來擔心軍人勢力過強會威脅到政府的安全和文武關係的平衡，印度政府缺乏改革動力不願意為軍事改革付出過高的政治成本。

**另一方面，印度的職業軍人並不參與國家政策的制定。政府一旦做出決定，軍隊就只能執行。**因此，印度軍隊有時也會在不瞭解政府決策的情況下提出一些軍事方案。例如，在2001 年至2002 年與巴基斯坦的軍事對峙中，印度於2001 年12 月下達了軍事動員令，但印度政府事先並未詳細詢問軍方的意見，而且也沒有明確印度希望通過軍事動員實現什麼樣的政策目標。印度軍隊也不知道政府在什麼情況下才會對巴基斯坦發動戰爭。印度軍隊實質上是在沒有清晰政治目標的情況下執行軍事動員命令的。在之後的軍事對峙中，印度軍隊多次建議對巴基斯坦進行攻擊，但政府並未考慮過軍隊的建議。2004 年印度軍隊提出"冷啓動"戰略以及當時開展的一些軍事演習並沒有政府文官的參與，而且印度軍隊也不清楚在戰爭中政府是否會同意印度軍隊跨過邊境線深入巴基斯坦境內進行攻擊。

**************▍**************總結

21 世紀以來，印度的安全環境面臨着深刻的變化。巴基斯坦擁有核武器之後，印度在衝突中執行傳統軍事戰略有可能引發巴基斯坦的核報復，印度面臨的非傳統安全威脅日益突出，尤其是印控克什米爾地區存在着大量的跨境恐怖主義活動。面臨新的安全環境以及印度軍隊在實戰和演習中暴露出大量的問題，印度瓦傑帕伊政府和莫迪政府開展了兩輪軍事改革。但是印度的軍事改革存在着較大的滯後性，軍隊中存在着的一些弊端和結構性問題長期難以得到解決。這些問題主要包括軍事學説變革緩慢、長期不設立國防參謀長、缺少聯合作戰司令部以及缺少聯合軍事戰略和國家安全戰略。

軍事組織的自主性與軍政制度存在的缺陷是印度軍事改革進程緩慢的主要原因。受組織自主性影響，各軍種傾向於保持自己利益的最大化並維持自己部門的利益不受損，這就容易造成軍隊聯合作戰能力不足，軍事改革難以推行。在這種情況，如果文官進行有力的干預，軍事改革依然可能取得重大突破，但是印度軍政制度存在的缺陷， 導致文官通常較少干預軍事事務，軍事組織的自主性問題得到進一步發展。

印度不僅意識到了自身軍事改革面臨嚴重的滯後性，而且也清楚深化軍事改革的急迫性。印度於2020 年 1 月1日正式任命國防參謀長體現了其深化改革的決心。國防參謀長的設立將在很大程度上改善印度傳統軍政制度存在的不足並增強各軍種協同能力。正如前文所述，印度國防參謀長拉瓦特在就任伊始就提出要用三到四年的時間組建更多的"合成戰役集羣”、設立戰區、增強各軍種聯合作戰能力。2021年3 月 4日，在主題為"變革∶ 印度武裝力量的當務之急"的專題研討會上，拉瓦特強調面對巴基斯坦不斷增加的挑戰，印度的軍政關係、軍事戰略和戰術、軍事技術、後勤保障等多個方面需要重塑。拉瓦特認為未來需要在以下幾個方面繼續進行改革∶ 制定國家安全戰略、制定國防戰略、對高級國防機構和作戰指揮機構進行結構性改革。改革的目標是要讓印度軍隊能夠應對各種類型的衝突和戰爭，無論是大規模常規戰爭還是核對峙背景下的有限戰爭。

面對新冠肺炎疫情和經濟下滑的影響，印度軍隊能否按照原定規劃完成預定的軍事改革目標依然需要進一步的觀察。