平台企業如何才能大顯身手？ | 文化縱橫_風聞

黃益平 | 北京大學國家發展研究院

鄧峯 | 北京大學法學院

沈豔 | 北京大學國家發展研究院

汪浩 | 北京大學國家發展研究院

【導讀】近日召開的中央經濟工作會議提出大力發展數字經濟，提升常態化監管水平，支持平台企業在引領發展、創造就業、國際競爭中大顯身手。

本文綜合經濟和法律視角，試圖在分析我國平台經濟影響的基礎上，重新評估近年來實行的“強監管”政策。文章指出，一方面，平台企業支持創新、促進增長、改善效率、增加就業，極大推動生產率提高和經濟增長；另一方面，平台經濟領域也出現許多不公平競爭和損害消費者利益的行為。在此背景下，我國平台經濟在2021年迎來“強監管”政策元年。但我國“強監管”政策的目的，是發揚優勢、克服不足，做強做優做大平台經濟，而不是整垮平台企業。

然而，由於缺乏系統性、創新性的監管體系以及統一的政策框架，實踐中對平台經濟的“強監管”往往表現為多部門同時出擊，且沿着傳統的反壟斷和監管政策思路施政，忽視了數字技術和平台經濟區別於傳統經濟的特性，對平台經濟造成較大打擊。文章就改善平台經濟治理問題提出若干政策建議，以期實現“在發展中規範，在規範中發展”的理想目標。

本文原載《文化縱橫》2022年第2期，原題為《超越“強監管”——對平台經濟治理政策的反思》，僅代表作者觀點，供讀者思考。

超越“強監管”****——對平台經濟治理政策的反思

**********▍**********平台經濟是一個新興經濟領域

平台經濟是指依託於雲、網、端等網絡基礎設施並利用人工智能、大數據分析、區塊鏈等數字技術工具撮合交易、傳輸內容、管理流程的新經濟模式。平台企業並不是新生事物，但數字技術的應用，使得數字平台在規模、速度、內涵等維度突破傳統平台的限制，從而獲得了前所未有的影響力。迄今為止，比較成功的平台企業集中在消費領域，按功能看，可以劃分為交易促成型和內容傳輸型兩種類型。交易促成型平台旨在傳遞交易信息，促成交易的達成，又可細分為電商、支付、網約車和外賣等平台；內容傳輸型平台則傳輸新聞、觀點、通信、娛樂、金融、科學技術等信息，促進內容分享，如社交、短視頻等平台。未來隨着5G等通信技術帶動高通量、低時延的萬物互聯落地，產業互聯網可能成為新的熱點，也可能催生新型的數字平台。

我國平台經濟的發展，既是數字技術進步的產物，更是市場化改革的成果。所有頭部平台都是民營企業，創造了一個又一個的傳奇故事。**從頭部企業數量或市場規模看，目前我國平台經濟穩居全球第二，僅次於美國。對於一個發展中國家而言，這是非常了不起的成績。**不過如果與全球領先平台企業相比，我國大部分頭部平台企業並不擁有多少技術優勢，主要還是學習、應用國際前沿的數字技術。值得指出的是，在前三次工業革命期間，我國的技術應用都是顯著滯後的，但在第四次工業革命期間，我國的平台企業卻一直在緊隨着國際經濟技術前沿往前趕。

**我國平台經濟能得到快速的發展，除了數字技術突破和市場化改革，還得益於如下幾個重要因素：一是良好的數字基礎設施。**我國的互聯網普及率與智能手機滲透率都比較高，這為數字平台隨時、隨地連接海量用户提供了技術基礎。**二是巨大的人口數量。**市場規模大，推廣數字平台新模式相對容易，同時也更加容易實現數字平台的規模經濟。**三是相對較弱的個人權益保護。**不好的地方在於私自蒐集數據、侵犯個人隱私的問題十分普遍，但確實也催生了許多基於大數據分析和數字技術創新的新的經濟模式。**四是與國際市場的相對分隔。**這樣，國內平台企業就免受國際平台的競爭衝擊，贏得了寶貴的成長空間。在這幾個因素中，第三個已經在改變，第四個遲早也會改變。因此，如何支持平台企業創新、保障平台經濟成長，是企業與政府共同面對的迫切任務。

**平台企業已經給我國經濟帶來了翻天覆地的變化。一方面，平台企業支持創新、促進增長、改善效率、增加就業。**它們不僅利用長尾效應，覆蓋海量的用户，還運用大數據分析，實現精準營銷、改善交易效率。今天，數字平台已經成為百姓日常生活不可或缺的部分，大大降低了線上創新、創業與就業的門檻，極大地推動了生產率提高和經濟增長。另一方面，平台經濟領域也出現了許多不公平競爭和損害消費者利益的行為：一些平台利用其龐大的市場勢力，排擠競爭對手；有的則通過“獵殺式併購”等手段，扼殺創新；還有的不合法地獲取個人信息，並利用“算法”對消費者實行歧視性定價；更嚴重的是，個別平台通過資本無序擴張，干擾市場與社會秩序。

正是在這個背景下，我國的平台經濟在2021年迎來了“強監管”政策元年。2020年12月召開的中共中央政治局會議和中央經濟工作會議均明確提出要“強化反壟斷和防止資本無序擴張”，發出了“強監管”的動員令。2021年，國家多個部門發佈了一系列數據保護、反壟斷、反不正當競爭和勞動者權益保障等方面的法律與政策。習近平總書記號召，“要堅持促進發展和監管規範兩手抓、兩手都要硬，在發展中規範，在規範中發展”。可見，“強監管”政策的目的是要發揚優勢、克服不足，做強做優做大平台經濟。

完善治理體系是平台經濟實現有序發展的基本前提。平台經濟是一個新興經濟領域，沒有成熟的監管框架。因此，“強監管”政策一方面要矯正那些不恰當的行為，另一方面還要補全監管政策拼圖。應該説，這些舉措對平台經濟健康發展發揮了積極的作用，但同時也給平台經濟發展帶來了一些負面影響：目前很多頭部平台的員工數量都在減少，從業人員的職業自豪感顯著下降，原先“996”的工作時間安排現在變成基本上不加班，投資者對當前的政策方向產生了疑慮，這直接導致流入平台經濟投資規模的萎縮，一些平台的創始人紛紛選擇退休，同時我國平台經濟的國際地位也出現了下降的趨勢。“強監管”短期內導致發展態勢轉弱，或許是正常現象，但需要竭力避免因為一些部門對政策的理解和執行出現偏誤而導致平台經濟持續性衰落，這會與“做強做優做大”的初衷背道而馳。

本文嘗試在分析我國平台經濟影響的基礎上，對近年來實行的“強監管”政策做一個初步的評估，並進而就改善平台經濟治理問題提出幾點政策建議。

**********▍**********數字平台的經濟貢獻

本文所討論的“平台”，主要是指那些利用互聯網、大數據、人工智能、移動終端、雲計算等技術的數字平台。數字平台的基本功能與傳統平台並無大的差別，但數字技術的應用，使得原有的一些運行特性變得更加突出甚至發生改變。**平台往往具有網絡效應，用户越多，平台的價值越大，同時還有雙邊市場效應，買方（或賣方）越多，平台對賣方（或買方）的價值也越大，這些效應在所有平台都存在，但在數字平台表現得更加突出。**另外，基於海量的用户規模和大數據提供的廣告業務的收入可以在數字平台總收入中佔到相當大的比重，平台甚至可以因此對消費者實行補貼，這在傳統平台比較少見。

數字技術對平台運營特性的改變，可以歸納為“三升”“三降”，即擴大規模、提高效率、改善體驗，降低成本、控制風險、減少接觸。這些特性對經濟活動的改善是顯而易見的。像購物、買機票、訂酒店、約車、會談、教學、觀影等過去需要來回跑的事情，現在都可以通過移動終端解決。這些新業務不但節省時間，覆蓋大量過去無法觸達的客户，還可以提升運營效率。許多原先在線下很難做成的事情，在平台上得到了實現，在線上開店、辦公司的門檻低很多，大大降低了創新、創業的門檻。線上還提供了不少靈活就業的機會，吸納了大量文化低、能力弱的勞動者。一些平台可以直接對接企業與消費者，企業不但可以把產品精準地營銷給潛在的客户，甚至可以根據消費者的偏好定製產品。

**在宏觀層面，平台經濟已經是我國國民生產總值（GDP）和總要素生產率（TFP）增長最重要的貢獻者。在2001~2018年間，粗略定義的“數字經濟部門”對GDP增長的貢獻達到了四分之三（74.4%）。**雖然在此期間，我國經濟的TFP增長一直在不斷減弱，但數字經濟部門的TFP卻保持持續的正增長，對於穩定經濟發揮了關鍵性的作用。同時值得注意的是，在最近的20年間，對經濟增長的最大貢獻來自資本投入，勞動投入的貢獻已經非常小。但同時，部門間勞動力再配置對TFP增長的貢獻是正的，資本配置貢獻卻是負的。這説明勞動力市場的資源配置功能是正常的，但資本市場卻沒有同樣的配置效率。因此，資本在我國經濟增長中變得越來越重要，但配置效率卻很低，進一步的金融改革對於提升包括平台經濟在內的我國經濟的效率非常關鍵。

普惠金融是數字平台的一個重要創新案例。**發展普惠金融是一個全球性的挑戰，主要困難在於獲客難和風控難。數字平台通過長尾效應觸達海量的用户，併為這些用户提供包括移動支付在內的金融與非金融服務，同時把用户的數字足跡累積起來形成大數據，支持金融決策，這樣就為一些過去很難實現的金融服務提供了可能的解決方案。**今天用户不管身處何地，只要有智能手機與移動信號，都可以享受不錯的金融服務。**根據北京大學數字普惠金融指數，在2011~2020年期間，內陸地區與沿海地區數字普惠金融的發展差距不斷縮小。目前最為成功的移動支付、大科技信貸、在線投資等數字普惠金融業務，在全球都是走在前列的。**我國的普惠金融發展在“十三五”期間取得突破性的進展，主要也是得益於數字平台的貢獻。

平台經濟也對經濟與金融穩定產生了重大影響，雖然總體影響還有待進一步的分析。這裏提供兩個具體的例子。在2013年之前，我國的生產者價格指數（PPI）和消費者價格指數（CPI）的波動性都很大。但之後PPI保持了較大的波動性，CPI卻變得相對穩定。與此同時，省際PPI和CPI的標準差也持續下降。**過去10年來CPI的穩定性大幅上升，一個可能的解釋是電商與物流的迅猛發展，使得全國各區域市場之間高度融合，吸納衝擊的能力顯著提高。**而大科技信貸以大數據分析替代抵押資產作為信用風險管理的主要手段，可能會減弱抵押貸款產生的“金融加速器”的資產價格渠道。在抵押貸款的場景下，資產價格與信貸供給之間形成順週期機制，可能會加大金融不穩定性。一旦數據成功替代抵押資產，就會減弱上述順週期機制，增強金融體系的穩定性。

**********▍**********平台的“規模經濟”特徵不等於壟斷

**基於數字技術的一些基本特性，平台經濟發展確實也對治理提出了許多新的挑戰。第一，數字平台的規模經濟特性可以幫助提升效率，但也可能形成壟斷勢力。規模經濟意味着較高的產量對應較低的平均成本,因此大企業的生產效率往往較高，競爭力也較強。而數字平台的規模經濟特性往往更為突出，所謂的長尾效應表明，一旦平台建立起來，擴大服務規模的邊際成本基本為零，因此，數字平台的規模經濟使得其服務具有前所未有的普惠性，但同時也容易形成贏者通吃的局面。**但在平台經濟領域，規模大是否就等於壟斷？對這個問題還需要做深入的分析。總之，如何防範數字平台利用其強大的市場勢力施行壟斷行為，擾亂市場秩序、損害消費者利益，確實是平台經濟治理面臨的一個重大挑戰。

第二，數字平台作為企業的運營目標與作為平台的調控功能之間可能存在利益衝突。在傳統經濟中，企業、市場與政府分別發揮經營、交易與調控的功能。但平台企業打破了上述三者之間的分工邊界，它既是經營主體，又是交易場所，同時還發揮一定的調控作用。作為一個調控者，它需要秉持公平、公正的原則，但作為企業，它又要追求經營利潤、獲得投資者回報，這樣就可能出現“自我優待”的做法，比如有的搜索平台根據廣告收入排列搜索結果，有的電商平台則自己開網店銷售暢銷產品，這些行為既不公平，又損害消費者利益。另外，雖然數字平台在改善社會治理方面發揮了積極的作用，比如各地的電子政務、數字政府和城市大腦，但在國外，也出現了平台干預政治的事件。當然，這種問題在我國發生的可能性還很小，但平台和政府在發揮調控功能方面如何分工、合作，還有待明確；比如，對於在平台上發生的糾紛，平台應該承擔多大的處置責任、政府應該以什麼方式介入？

第三，**數字平台的發展是創新的產物，但也可能遏制新的創新。**幾乎所有的平台企業都是創新型企業，即便我國的平台企業在全球並不具有技術優勢，但它們白手起家，從無到大，本身就是非常成功的創新故事。另外，平台往往以各種方式支持平台上的小微企業的創新與發展，發揮了類似於孵化器的功能。不過值得注意的是，近年來數字經濟的生產率出現了明顯減緩的趨勢，在2001~2007年、2007~2012年和2012~2018年期間，數字經濟部門對TFP的年度貢獻值分別為2.5、1.3和0.7113%個百分點（分別佔同期GDP增速的23%、16%、13%）。究竟是什麼因素導致生產率增長逐步減速，是我國的平台企業通過持續的追趕，已經逼近國際技術前沿，從而導致增速放緩？還是因為頭部平台利用充裕的現金流，大規模地實施“獵殺式”兼併、消滅潛在的競爭對手？無論是哪種原因佔主導，保持平台經濟旺盛的創新能力，已經成為迫在眉睫的任務。

第四，**平台企業在提供無數“零工”就業機會的同時，也有可能對勞動者造成傷害。**平台企業的就業機會多種多樣，既有像翻譯、諮詢、編程和直播帶貨等，也有像網約車、外賣、維修和代駕等。這些崗位不僅規模巨大，許多崗位的門檻比較低，工作時間比較靈活，成為正規就業的重要補充，也具有很強的普惠性。據估計，目前全國外賣員總數已經超過700萬人，個別頭部平台直接、間接提供的就業崗位達到數千萬人。但這個新型勞動力市場的興起也帶來了一些新問題，首先是原先許多線下的就業崗位受到衝擊，再就業的調整成本比較高。其次是一些“零工”勞動者特別是外賣員的工作條件不好，“算法”使得部分外賣員的工作強度越來越大。最後是目前還缺乏與“零工”就業相適應的社會福利體系，一旦發生事故，“零工”就業者往往沒有相應的保障。

最後，**大數據分析可以降低平台的信息不對稱程度，但對其他平台使用者反而變得更加不透明。**數據是數字經濟的“石油”，中央提出將數據作為生產要素，是一次順應經濟大勢的理論創新。大數據分析的功效已經在平台經濟得到充分的展示，幫助平台提高運營效率、改變業務模式、增強個性化服務。但平台的數據運用也存在很多問題，目前一些平台存在違規甚至違法蒐集個人信息的做法，“算法”歧視和“算法”黑箱的現象也十分普遍。平台為不同用户、不同時段、不同地區提供的產品或服務的價格經常不同，但對大部分平台使用者來説，缺乏判斷這類動態定價的合理性的能力，也沒有第三方機構可以發揮這方面的功能。因此，數據作為生產要素的基本前提是建立一個合適的治理框架，但數據作為一種特殊的生產要素，顯然不能簡單地套用土地、資本等傳統要素在權益、交易和定價等方面的規則。

▍********************“強監管”政策不是要整垮平台企業

始於2021年的平台經濟“強監管”政策面臨至少兩個方面的困難。一方面，平台經濟是個新生事物，治理政策完全是個空白，“強監管”政策的一個重要目的就是建立一套完整的平台經濟的治理體系。但多部門同時出手，很容易造成“運動式”施政的結果，對平台經濟造成較大打擊。另一方面，平台經濟具有許多不同於傳統經濟的特性，這些特性既可以帶來很多好處，也可能造成不少問題，“強監管”的目的是保留好處、解決問題。但如果治理政策簡單地沿用傳統經濟的思路，很可能造成“嬰兒和洗澡水一起潑出去”的後果，不利於平台經濟的健康發展**。**平台經濟的治理政策可以分為經濟監管與反壟斷執法兩個方面，但在實踐中兩者經常被混淆。監管政策的目的是維護有效市場的正常運行，而反壟斷執法的目的是恢復有效市場的正常運行。兩個方面都迫切地需要政策創新。

美國的反壟斷政策相對比較成熟，起步於1890年制定的《謝爾曼法》，明確指出聯合共謀是違法的，企圖支配市場就是犯罪。在1914年發佈了《克萊頓法》和《聯邦貿易委員會法》，這兩個法與《謝爾曼法》一起構成了美國反壟斷的基本法。**在過去很長一個階段，消費者福利成為判定是否存在壟斷的一個重要標準，而反映消費者福利的一個重要指標是價格。這個方法使得現行的反壟斷調查對巨型互聯網公司的壟斷行為無能為力，因為許多平台企業不僅沒有提高消費者價格，反而壓低價格甚至提供免費服務，但這並不一定意味着消費者得到了“補貼”或者平台沒有壟斷行為。**這就是近年“新布蘭迪斯主義”興起的背景，其核心主張是“大就是問題”，一些線上平台不僅存在“球員兼裁判員”的利益衝突問題，而且還經常採用“掠奪性定價”和“垂直整合”等策略獲取市場壟斷力。

但**“大就是問題”的思路其實並不適合平台經濟。規模經濟是數字平台的基本特性之一，如果做大了就要受到反壟斷打擊，平台經濟也就無法發展。**事實上，我國一些平台企業規模很大，但包括電商、網約車、外賣等行業的競爭程度仍然非常高，在過去10年間，電商市場份額變化非常大，説明之前佔到很大份額的平台並不擁有壟斷地位。所以規模大不等於壟斷，**關鍵要看“可競爭性”，即潛在競爭對手的進入門檻，進入門檻既包括牌照，也包括其他沉沒成本，比如用户和數據。只要進入門檻足夠低，平台即使佔據很高的市場份額，也無法實行壟斷行為。**比如，最大的電商平台企業在全國市場上的份額從2012年的92%下降到2020年的42%，這説明這家平台在2012年並不擁有壟斷能力，這家企業減少的市場份額大多被社交媒體平台和短視頻平台瓜分了。這就涉及數字平台的範圍經濟特性，即同時生產多種產品的總成本低於分別生產各個產品的成本之和，可能使得平台經濟在充分競爭和規模經濟之間實現調和。社交媒體平台可以基於其已有的用户和數據跨界進入電商領域，這樣即便一家獨大的電商平台也無法享受壟斷的紅利。事實上，我國平台經濟中跨界經營非常普遍，説明反壟斷並非當前最為迫切的任務，反壟斷執法的重點也不應是簡單的罰款，更不宜採取分拆的做法，而應增強“可競爭性”，也就是降低潛在競爭者的進入門檻。

相比較而言，平台監管的任務很重，特別是因為需要構建一個完整的監管體系。**當前平台經濟監管的重要特徵是白手起家、“多龍治水”、運動式施政，實際上造成平台經濟政策環境很大的不確定性。**在過去很長時間，很少有監管部門出手規範平台企業的行為，“強監管”政策一開始，各部門爭先恐後、競相監管，不但涉及的部門非常多，頒佈的法律、辦法、條例也越來越多。許多過去比較普遍的做法，現在忽然變成了大問題，而且還常常做“追溯性”的處罰。這就很容易造成平台經濟的大起大落。**具體地看，“強監管”政策存在兩個方面的短板，一是雖然相關的法律法規已經不少，但缺乏一個統一的政策框架。二是缺乏一個有效的政策協調機制，各個部門基本上是各自為政，相互之間缺乏協調，長期目標與短期效應之間也缺乏平衡。**加強平台經濟治理的目的應該是建立一套完整的監管規則和施政手段，最終把治理從突擊性的衝擊轉化為日常性的行為。

此外，對於受到很多關注的“不規範行為”如排他性協議或差異化定價，需要在充分考慮平台經濟特性的基礎上做深入的分析。大多數情形並不屬於壟斷行為，比如平台基於信息不對稱條件對個別消費者收取高額費用，並不一定是基於其市場勢力，更像是欺詐行為。而且對於所謂的“不規範行為”也需要具體情況具體分析，以“二選一”的排他性協議為例，如果平台依仗市場地位排除競爭對手，那就應該禁止。但如果平台對產品或服務的推廣、營銷投入了大量的資源，排他性協議也許就是合理的，這有點像醫藥領域的獨家代理。同樣，差異化定價是否合理，要看市場供求關係與成本，而不能一概認定為歧視性行為。這就要求監管政策基於嚴謹的經濟學分析，同時需要有明確的程序來幫助判定合理性。

**********▍**********平台治理邏輯應從“突擊型”向“規範化”轉變

**實行“強監管”政策的目的是實現“在發展中規範，在規範中發展”，而不是整垮平台企業。政策既要考慮長遠方向，也要關注短期影響。我國平台經濟在全球市場佔據重要的一席之地，應該珍惜這一來之不易的相對優勢。**近10年來，我國數字經濟產業的生產率持續減速。客觀地説，自從開始實施“強監管”政策以來，我國與美國平台經濟的差距明顯擴大，歐洲等地區的平台經濟也在迎頭趕上，這些新趨勢都值得高度警惕。改善平台經濟治理既有必要，也很及時，但政策的制定與實施要相互協調、把握力度，儘量避免在一些部門出現的“運動式監管”和“監管競爭”的現象。首先應該考慮放棄“強監管”的提法，尤其要防止“強監管”變成打擊民營企業、科技公司和國際資本的藉口，平台經濟治理應該是常態性的過程。

首先，需要建立一個完整的平台經濟治理的法律與政策體系。**目前已經有很多諸如數據保護、反壟斷等政策，但相互之間缺乏銜接，應儘快制定一步能夠覆蓋所有數字經濟領域的《數字經濟法》，作為數字經濟領域的基本法，為平台經濟治理提供系統性的法律依據。**明確平台經濟治理的目標為保障充分競爭、支持創新、保護消費者權益等。最好能清晰地闡釋“資本無序擴張”等概念，避免在執行過程中做擴大化的解讀。

其次，改善平台經濟治理政策的協調性，短期儘量清晰機構分工、增強政策統籌，長期可考慮建立綜合性的平台經濟治理機構。**我國的平台經濟監管部門既有行業監管部門比如交通部、人民銀行和工信部，又有一般性的監管部門如市場監管總局。它們既管理市場秩序，又負責反壟斷執法，還制定數據治理規則。短期可以考慮在國務院層面設立一個協調機制，長期應該考慮建立綜合性的平台經濟監管機構，這樣才能全面地評估綜合性平台的行為與效果。**另外，平台經濟監管和反壟斷最好能分開，同時採取日常性的、回應型的、適應平台經濟特性的監管方式。平台經濟監管關注的是維持市場秩序，反壟斷執法看重的是恢復市場效率，反壟斷與監管都要高度重視“可競爭性”條件。另外，對於“二選一”和“價格歧視”等平台行為，要認真分析其是否合理，不要搞簡單化的“一刀切”。最後，建立適應平台經濟的勞動者權益保障體系，成立平台行業協會和零工工會。

最後，創新性地制定、協調數據政策，同時推行算法審計，而非簡單地套用傳統要素的治理思路。基於數據作為準公共品的非競爭性和部分排他性等特徵，先確權、再交易的傳統方法不再適用。建議成立一個高規格的數據治理委員會，統籌數據政策，包括制定數據生產要素的交易範圍、算法治理和個人信息保護與數據安全等方面的指南；執行數據牌照的申請、審核、發放、限制使用和吊銷；推動算法審計；協調個人信息保護和數據安全方面的工作；設定爭端解決與協調機制等。同時建議算法審計以要求相關企業報告輸入輸出和結果評估為治理重點。