中國國家治理演變的十大命題與四種模式, 不少人都忽略了 | 文化縱橫_風聞

史普原｜浙江大學社會思想所

李晨行｜杭州師範大學公共管理學院

【導讀】如何認識中國的國家治理機制，是理解當代中國的關鍵。作為對中國社會塑造最為深刻的兩種治理機制，單位制與項目制各有其關切，也各有其優劣。為此，有必要深入分析從單位制到項目制的治理演化邏輯，認識典型項目的基本特徵，從而為理解中國社會提供更加恰切的視角。

本文分析當代中國國家治理的十個命題，指出：改革以來，單位制因其總體管控、非契約性與弱激勵的劣勢，進入轉型軌道，但是單位制的遺產或者變體，仍分佈於多層次、多方面的項目制治理進程中。而項目制的理想類型，以目標導向、契約性與強激勵為核心特徵，但是當目標多元、不可測量或難以確知，契約性軟化以及強激勵失靈時，過度膨脹的項目制，便會出現治理偏差，結果是傳統的單位制，又在不同維度上重新迴歸。因此，**錐型、鏈型、銃型、鉗型等四種典型的項目制模式，分佈於不同的國家治理領域，績效差異明顯。**城市基礎設施項目更多表現為錐型項目，農村扶貧項目更多為鏈型項目，社會服務外包項目更多為銃型項目，創新產業升級項目更多表現為鉗型項目。

本文原載****《公共管理學報》2022年11月刊，****原題為《從單位制到項目制：中國國家治理機制沿革》。********僅代表作者觀點，供諸君思考。

從單****位制到項目制：

中國國家治理機制沿革

************▍************研究問題

新中國成立七十年、改革開放四十年以來，中國在綜合國力與物質文化等方面取得了舉世矚目的成績。這反映出國家能夠針對不斷變化的國際與國內環境，探索相宜的國家治理模式，進而將中央與地方、國家與社會雙重關係中的多元行動者統合起來。近幾年來，全面深化改革、國家治理體系和治理能力現代化等發展思路得以更明確地提上日程，背後是對社會主要矛盾乃至全球形勢的深入理解。單位制與項目制是過去至今影響最廣、滲透最深，且頗具本土意涵的兩種國家治理機制，箇中淵源與流變、區分與糾纏、轉型與再生產機制尤其值得深入分析。

關於這兩種治理機制，至今已有卷帙浩繁的知識積累，但仍不乏“意猶未盡”之處。**第一，單位制的轉型方面。**毋庸贅言，對單位制的制度淵源、組織機制、運作特徵及其對行動主體的影響等方面，已有頗多較成熟的研究。他們認識到，隨着國家戰略調整，單位制形態發生了重大變化，但是對變化方向有所分歧。總體來看，對單位變遷機制的深入研究尚有很大空間。這鮮明地體現在當前轉型研究依然固守國有組織領域，導致其觀察視角和研究發現均比較狹隘，實際上單位制雖在起源上與所有制形態密切相關，但其制度、理念並不因所有制結構的鉅變而煙消雲散，而是彌散在非國有乃至整個國家治理層面，箇中隱曲尤為值得開掘。

**第二，項目制的基礎邏輯方面。**與單位制一樣，項目制已經超越其臨時性、單一性的原初意涵，展演出一套治理制度應有的深廣性與穩定性。它不僅體現在分税制以來財權上收後的專項轉移支付，而且體現在地方政府土地經營和招商引資；它不僅是一項國家行為，而且誘發了地方模仿；它以較強的競爭性代替了簡單命令，掀起了“跑項目”熱潮，項目承包方也常因“躲項目”而不得，走向集體負債之路；它往往被投放給“亮點村”、“示範村”，造成“馬太效應”，也常因過於“碎片化”而被整合；它被認為是國家主導的理性化工程，也被認為在運作中淪入了“官商勾結”，產生了大量意外化後果；它建成了優良的基礎設施，也體現為對基層社會的“懸浮”或滲透乏力。這些研究“橫峯側嶺”般充滿張力，不妨進一步追問：項目制的“廬山真面”到底是什麼，有沒有共通的制度邏輯？它與其他制度的邊界在哪裏？只有回答了這個問題，我們才能理解到底項目制是被過度運作了還是運行不力，抑或在不同側面並存?

**第三，單位制與項目制的關係方面。**鮮有研究將兩者放在一起探討。在偶有涉獵的研究中，有的認為單位制代表存量，項目制是在其之外做增量；也有的認為項目制對單位制有迭代關係。不管是哪種處理方式，都對兩種國家治理邏輯的複雜交織重視不夠。一方面，它們有先後性與替代性，項目制的確在運作上有迥異於單位制之處，舍此就無法理解國家治理的戰略轉型，以及與之相伴的巨大成就；另一方面，它們絕非線性的轉化關係，而是存在相近、勾連與匯合，甚至可能發生一定層面的迴流。

綜上所言，本文進一步提出如下研究問題：作為兩種重要的國家治理機制，單位制與項目制具有怎樣的沿革關係？為什麼會發生如此沿革？我們的重點分析對象是項目運作，首先探討其中的邏輯機制，提出一系列命題，進而推導出四種典型模式，並展開初步檢驗與經驗分析，所用材料不僅包括對較成熟案例的再剖析，也內含了十年來我們對項目制治理的追蹤觀察。

************▍************從單位制到項目制：演變機制分析

作為不同時期分別佔據主導地位的國家治理機制，從單位制到項目制的演變並非完全源於自上而下的有意設計，而是伴隨着國家與社會關係、央地關係變遷逐漸萌芽並走向成熟。本文無意過多着墨於具體歷史細節，而將主要精力放在兩種治理機制的邏輯比較及其過渡層面。它們的不同主要體現為三重要素：第一，總體管控與目標導向，即在主體架構上以目標為抓手，還是同等甚至更關注過程、手段、資格等？第二，非契約性與契約性，即在達成目標和開展相關治理時，是否遵照契約性展開？第三，弱激勵與強激勵，即在組織運作中，對具體的實施主體施加了怎樣的激勵模式？它們具有理想類型色彩，並且三重要素之間交織互補，相互增強各自的效力。

（一）從總體管控到目標導向

對單位制而言，循由一個個“蜂窩”式不同規模、等級的單位，國家管控着政治、經濟、文化、福利等幾乎所有權力、資源和利益機會，社會主體“從搖籃到墳墓”都難以離開單位，脱離單位就意味着脱離總體國家。在起始階段，它具有一定意義，中國藉此完成了重工業體系優先的初步發展計劃，實現了比較穩定的國家建構。

長期來看，**第一，管的過多、過嚴不利於發揮社會積極性，難以享有現代社會分工帶來的收益，目標導向則反之。**不管是李猛等着重強調的行政事業單位，還是魏昂德、路風等研究的國有企業，甚至包括國內社會學界棄置單位體制之外的農村公社，都具有混沌不清的治理結構。恰如科爾奈所言，“在經典社會主義體制下，連國有企業都沒有真正的利潤動機，一家機構在法律上是界定為企業還是預算（事業）單位其實相當隨意…國有企業和預算（事業）單位之間沒有本質區別”。這就能夠理解為什麼改革初期將主要目標定位於政企分開與管理分工。在目標導向的項目制治理中，除了目標與結果訴求，國家對項目實施的資源、手段與過程等均較少過問，推動項目主體想方設法動員與召集資源，調動各自優勢條件，解放了活力，也提高了生產力。並且，只強調目標導向，市場的歸市場， 公共服務的歸公共服務，社會救助的歸社會救助，更能夠實現不同行業的理性化和專業化轉型。

**第二，目標導向圍繞某一清晰、可測量的指標展開，減少了無休止的權力和利益紛爭，降低了官僚主義費用，甚至可以穿越科層進行靈活的組織安排，總體管控反之。**管控得越總體，不同資源與話語越是交織一團。對此，行動者的理性策略便是結成“千奇百怪”的派系或非正式羣體，帶來更大的集體非理性，製造了高昂的官僚主義費用。目標導向則節省了這筆鉅額費用，因為它所依賴的指標體系清晰明瞭，測量標準帶來的爭議小，更不會因事前定目標、事後又悔賬而爭執不斷。在趕超階段確立經濟增長主導的發展戰略，由於經濟競爭不管在結果還是結構上都清晰單一，圍繞它而進行的項目建設不確定性低，更能激發人們參與。

**第三，目標導向還具有可細分、可拆解的特徵，進而能夠更加靈活地選擇不同的分權或集權配置模式，總體管控則反之。**總體管控體系恰如霍布斯筆下的利維坦，不可拆解和讓渡，極易造成“一管就死、一放就亂”。目標導向的項目建設與之不同，經濟發展目標可以拆解為多個行業目標，一種行業目標又可以細分為諸多產業項目，一種產業項目又可拆解分包給不同企業。同理，國家項目可以拆解為多個地方項目，層層分包直至村户。這不 僅意味着其適於分權，而且適於集權，目標管理責任制的盛行正體現於此。即使出現問題，因其只是被分割的小目標，也就更難影響全局。

命題1：單位制的總體管控特徵造成嚴重束縛與分工匱乏，權力及利益紛爭層出不窮，官僚主義費用高企，組織策略進退失據，促使其向着更明晰、更易細分、更低成本、更靈活的以目標導向為特徵的項目制轉型。

（二）從非契約性到契約性

國家通過單位完成一系列任務，也通過單位分發住房、醫療、教育等福利資源，還通過單位實現整個社會的管理與統合。任務的重要程度、資源的多少、管理力度的大小均受制於單位的行政級別、所有制性質與規模。單位依賴國家而存在與發展，個人依附單位而生存與生活，深具非契約性，項目運作則與之相反。

**首先，非契約性衍生出封閉性和不可流動性，這與項目制治下的契約性，以及與之關聯的對等性與高流動性形成鮮明對比。**在單位集體下，資源和個人調動被嚴格限制，需經多級領導批准和多重手續，極難通過交易網絡達至最優配置。因此可以説，它具有傳統家族的管理特徵：父慈-子順、庇護-依附。恰如梅因所言，“所有進步社會的運動在有一點上是一致的。在運動發展的過程中，其特點是家族依附的逐步消滅，代之而起的是個人義務的增長…用以逐步代替源自‘家族’各種權利義務上那種相互關係形式的…就是契約”。項目制治理就是契約關係的體現，至少在形式上，項目發包者與承包者的關係是對稱的，它們圍繞項目內容而交換彼此的資源、時間與注意力，主宰交換的是契約和與之相關的定價機制，而不是雙方的集體身份和級別，也與雙方契約之外的生活世界無多牽絆。

**此外，或許更重要的在於，單位並非沒有規章，但往往因不適合單位制中的熟人關係而被束之高閣。**在熟人社會中，習俗與人際網絡籠罩下的非正式互動佔據更大空間。資源和命令自上而下單向輸送，外在市場缺失，形成了權力的嚴重不對稱，這種權力的特徵恰在於：越不受制於規則，就越具有施展空間。然而，恰因為其低預期性，人們懼怕多勞未必多得而缺乏投資與工作熱情，難以形成持續積累。項目建設要想取得實效，就必須具有可預期性。開發商只要投資項目，就很可能獲得較大收益，即使未取得預期成效，也應先反省自己的眼光和能力。地方政府領導通過項目的大幹快上，很可能產生相關效益，進而形成高人一頭的政績，為自己的仕途懸梯鋪上台階。基層社會通過項目建設，很可能讓家鄉道路平整、街燈通明，進而享譽鄉梓。只有這樣，中國才循由巨量項目建設，實現了物質文化的穩步提升。

命題2：單位制的非契約性導致資源難以流動，並且缺乏穩定規則，嚴重影響交換規模擴大和積累，而契約性衍生出可預期性、對稱性與流動性，正是項目制的優勢。

（三）從弱激勵到強激勵

國家治理從單位制到項目制轉型，激勵機制發生了根本變化。**第一，單位體制內是弱激勵的，平均主義的，低效率乃至非效率邏輯的，項目制治理則體現為強激勵和效率至上的邏輯。**對弱激勵來講，“建立在個人能力和成就基礎上的內部競爭對團體的親和力是絕對有害的，因為它會破壞團體成員間的感情和諧…單位成員的行為和勞動組織不可能合理化，這是由單位組織形式的基本缺陷所決定的…低效率的代價由國家承擔了，這是雙方之間控制與依附關係的必然結果。”因此，“高效率和技術發展並不能帶來任何優勢，而業績不佳也不會導致企業經營失敗。預算軟約束可以自動為任何缺點或浪費提供藉口。”強激勵的特徵則在於努力付出與考核收益高度掛鈎，所以在項目建設中，地方政府和企業等組織強調結果至上、效率優先。

**第二，目標越清晰，契約可預期性越強，強激勵就越適用，就越能發揮“集中力量辦大事”的優勢，越能將整個組織有效動員起來，弱激勵則反之。**招商引資項目就與強激勵體系比較契合：能招來多少項目，引來多大規模的項目，為區域創造多少税收、GDP和就業，各項指標比較清晰，雙方關係常在較可預期的合同中運作。所以長時期以來，招攬項目成為地方政府的核心任務。需要強調的是，單位體制下也有動員，根本差別在於，項目動員是圍繞某個較清晰的目標展開，宏觀結果與參與者收益具有可預期性，整體以激勵而非控管為主，單位體制時期則不具備這些特徵。

**第三，兩種激勵體制可分別對應兩個方向的預算軟約束體制，進而帶來不同後果。**在單位體制下，國家難以面對單位倒閉引發的政治社會問題，所以單位可以通過“向上要”捆綁國家，造成集體低效和短缺。強激勵體系下的項目運作則往往向下施加壓力，政府通過“釣魚”邏輯調動下級配套資金共同打造項目，不惜產生基層的高額負債。不僅基層如此，為了經營城市，抓住發展主動權，地方政府通過一系列土地、公司、信用擔保等手段，在投資飢渴的誘導下，產生更為巨大的城投債務。當然，雖藉投資和發展之名，並非所有資金都真正用在了項目上，藴藏其中的還包括尋租、腐敗、“小金庫”等違規行為，帶來巨大政治社會風險，一定程度上，它們的大量存在為項目制運作轉型埋下了伏筆。

命題3：單位制治下的弱激勵造成低效運轉，而目標越清晰、結果越可預期的項目，就越適用於強激勵，它既能生產出高效動員和出眾業績，也伴隨高額負債和違規操作的高風險性，從而埋下進一步轉型的引線。

************▍************制度糾纏與再生產：項目運作的實踐邏輯

落地於實踐層面，大量項目並非嚴格遵照純粹機制運行，而是與單位制諸要素不斷髮生制度糾纏，複製了單位制的若干特徵，乃至實現單位制再生產。關鍵原因在於，在並不適合採用項目制治理的時候，過多或強行使用會造成較大偏離。

（一）目標導向的失靈

失靈的源頭主要包括三個層面：多元目標、目標模糊和目標不明。

**首先，目標多元。**對政府或公共組織而言，目標多元是一個普遍難題。單就一種項目而言，同樣包含多重意圖和實現路徑。比如，新農村項目包括農村安全飲水、農田整治、測土配方施肥、小型農田水利、危房改造等目標。這與單一目標的可拆解細分截然不同，這些目標需要綜合考量才不會顧此失彼，所以往往被打包運作。這種打包捆綁並非簡單的投資規模擴大、範圍擴張，而是彼此交叉在一起，互相照應。一定意義上，它再生產了單位制的總體性。削足適履地枉顧多元化事實，刻意製造單一化、標準化，輕則勞民傷財，重則帶來災難後果。

**其次，目標模糊或難以測量。**它是指項目目標難以用不具爭議的標準測量出來。比如，農村沼氣項目中，建設沼氣池數量容易測量，沼氣池能否發揮效益較難測量，沼氣建設是否符合農民經濟實力與觀念更難測量，其環境乃至整體效益至難測量。對此有三種應對出口：第一，存在多元目標的情況下，將精力集中於容易測量的目標方面，比如重量不重質，重經濟效益輕社會效應。第二，用形式和程序規範、驗收合格來置換實質效果，比如表格 完美、數字邏輯一致替代了意圖是否實現，迎檢獲好評置換了目標羣體是否受益。第三，對那些極難測量甚至極難言説，並且容易帶來政治風險的項目，進行內部化。即使限於合法性、編制、預算等原因，不能實現組織合併，也可以通過形式上的複合治理，使項目承接者成為派生機構，再生產了單位制的長管控鏈。

**最後，目標難以確知。**不知道的東西是沒法計劃的。對項目制而言，目標未知之處也是其應止步之處，寰球同此涼熱。蘇聯在核工業項目與太空工程方面取得了巨大成功，因為相關物理知識已知曉，主要靠集中突破，但在計算機等行業卻乏善可陳，因為有關知識尚未明知。同理，被稱為“發展型國家”的日本通產省在追趕階段能夠較成功地扶持汽車、家電等傳統產業項目，但在芯片等信息產業遭遇滑鐵盧。在激烈競爭中，具體哪項新技術、新發明、新產業能夠成功獲得市場認可，事前難以確知，而政府扶持的此類項目往往離開補貼就無法生存，乃至反過來產生了一些為補貼而生存的企業，形成分利集團，反而降低技術更新速度，影響真正的創新，市場也相應受到嚴重干擾甚至鉗制。

命題4.1：對於目標多元的項目而言，目標往往被打包捆綁，再生產了單位制的總體性。

命題4.2：對於目標難以測量的項目來講，目標常被置換，或進行組織實質性一體化，再生產了單位制的長管控鏈。

命題4.3：對於目標難以確知的項目而言，容易形成政企合謀的分利集團，鉗制市場良性發展。

（二）契約性的軟化

對項目制定者來講，理想莫過於：具體建設內容、方法、地點、驗收標準等能夠清晰地形之於正式契約，發包者、傳遞者與實施者各安其位、照章行事。這種理性化操作似為項目制初衷，一定意義上也有所實現。只是現實中它常常軟化，甚至再生產了單位制的非契約性。

**第一，主要原因在於項目建設內容過於複雜，內部多層次、顯隱性配合較多，難以述諸文字甚至不可言説。**契約鏈條越長，要穿越的科層等級越多，越容易軟化。合同終端異質性越強，越可能軟化。對此，一方面，可通過所謂“項目撮合”、“結對子”等，上中下多級得以對接，項目建設內容更加符合實際；另一方面，與之伴隨的所謂“拉關係”、“加深感情”、“你好我好大家好”等產生的成本或租金只能用項目資金來消化，更嚴重的在於，原有意圖被悄悄轉移，本初契約面目全非。對那些目標不明晰的項目尤其如此，而有些項目內容龐雜而難以書寫，還有些則是不可言説，甚至需要故意製造模糊，構成不同性質的契約不完全。

**第二，公共項目的制度性特徵，以及多層級、長鏈條管理，催生儀式性與利益性共謀並存，催生契約軟化。**一方面，公共組織不同於工具理性的利潤導向組織，而是具有更強的制度性。檢查驗收是否硬化是契約性的核心體現，然而正如制度主義學派的開創性研究所言，“檢查評估是社會控制的公開宣稱，這種控制違背了大家都在全力以赴、誠信行事的默認假設，從而降低了士氣和信心。總之，檢查評估破壞了組織的儀式性意義。”這種觀察具有普遍價值。另一方面，除了制度主義邏輯，對經濟項目更多、缺乏橫向監督、現代性共識不足的長鏈條國家體制而言，基於利益邏輯上的共謀更是大量存在。我們在調研中常發現，省級發改委在縣級檢查多部門聯合實施的項目時，縣發改委私下請其“敲打”一下其他部門的不配合行為，而省級發改委的確更需要縣級同條部門的工作配合，於是就對縣發改委牽頭項目馬馬虎虎，而對其他部門參與較多的項目“動真格”。此可謂“購買忠誠”，再生產了單位制下的庇護邏輯。

命題5.1：項目建設內容複雜難言，內部多層次、顯隱性配合較多，導致契約正式化不足，往往循由關係契約展開，從而導致軟化，催生了單位制再生產。

命題5.2：公共項目的制度性及長鏈條利益關聯性並存，導致契約性由於儀式與利益雙重共謀的存在而軟化，催生了單位制再生產。

（三） 強激勵的“意外化後果”

不適宜採用強激勵的根本原因在於，行動者無法很好地控制努力所得。換句話説，付出與結果之間的相關性並不強，導致根據結果施加強激勵的策略失效了，進而衍生出如下“意外化後果”。

**第一，繼續施加強激勵，但往往緣木求魚。**在多元目標中，項目主體可以集中精力在容易測量、看起來光鮮的地方大做文章，將其他重要任務棄置一旁。科研人員拼命“刷”論文數量，將學術質量拋擲一旁。一個產業環境欠佳的基層鄉鎮，在招商考核的高壓之下，製造假髮票虛報硬件設施出廠價，以提高固定資產投資額；偽造注資憑證，資金空轉；虛籤合同，但無實質固投；出錢買資，製造不存在的亮點；僱用數量眾多的挖掘機和“羣眾演員”進工業園區，展演“熱火朝天”的工地建設。因此，雖然招商引資刺激了區域競爭，推動了地方經濟發展，但它的重量輕質也一度導致在稀缺的土地上投資了工藝落後、裝備簡陋、產業前景暗淡且重複建設的產能，越來越呈現出瓶頸性。農村户用沼氣建設中，一邊是燃氣管道，一邊是沼氣池管道，隨時切換以備驗收。弔詭的是，此時越施加強激勵，項目越可能被投向“亮點村”、“迎檢示範圈”、“項目大户”。對此，稱之為謀利行為甚至“官商勾結”均失之簡單、偏頗，根本原因在於沒有“把激勵搞對”，導致項目主體要麼“抱團燃薪”，集體做數字遊戲；要麼“拆東牆補西牆”，在不同項目之間移形換位，左右騰挪。舍此則會榜上無名、顏面掃地，甚至其位難保。

**第二，變通性地弱化激勵。**這種策略是或明或暗地弱化考核體系，實現單位制平均主義的再生產。只是這種平均或需從整個盤面來看，而不是某一單位之中。特別是那些不容易測量，在經濟理性時代並不熱門的社會服務項目，雖然可能喧囂一時，但大體還是“雷聲大雨點小”，項目成效“靠寫靠説”，依賴於做好彙報總結。民政部門將養老項目發包給街道A，將“三社聯動”項目給街道B；文化部門將圖書惠民項目給街道C；共青團將留守兒童關愛項目給街道D；婦聯將大齡失業婦女扶持項目給街道E…較發達地區尤其如此，被稱為“結對競賽”，不同條塊間長期互相捧場。單看某一項目，似乎某地被重點“投餵”，政策有所偏斜，整體算下來大體“雨露均霑”。不僅政府內部條塊如此，外在的社會組織同樣可被“結對”。社會服務項目針對面廣，資金額度小，內容難以準確表述，週期較 長，需要長期溝通合作，與弱激勵具有一定契合性，所以我們常在此看到單位制的魅影。

命題6.1：不宜強激勵而又強行施壓，易造成大量負面後果，項目主體或集體取暖，或項目騰挪以求過關。

命題6.2：不宜強激勵時，也有的項目弱化了激勵體系，更全面地再生產了單位制。

************▍************項目運作的實踐類型

根據以上理論機制，我們可以推導出四種項目類型（見圖1）。為了更直觀地描繪出它們的特徵，我們假定只存在國家發包者、地方傳遞/發包者、社會承接者三個層面（見圖2），項目符號（A、B）僅用於粗略區分。具體如下：

第一，錐型項目。它的基本特徵是目標清晰，測量標準明確而少爭議（命題1），可契約性強（命題2），再和強激勵相配合（命題3），具有很強的穿透性，能夠較好地嵌入各方。不管是國家投放的項目（項目A），還是地方發包的項目（項目B），均有望產出較高績效。所以，它是最適宜採用項目制治理的類型。

第二，鏈型項目。它的基本特徵是目標多元性強（命題4.1），內容龐雜而難以訴諸正式契約（命題5.1），但由於其任務重要性，仍然被施加強激勵（命題6.1）。因此，委託者或管理者常對社會承接主體（反過來，承接主體也企圖）捆綁發包，項目之間（項目A、項目B）組成項目鏈，發揮協同效應。但這一方面容易帶來較快成效（命題2），另一方面強化了項目扶持關聯性，容易產生“馬太效應”和脆弱性。

第三，銃型項目。它的基本特徵是目標難以測量（命題4.2），內容複雜難以明言（命題5.1），任務排序並不優先，且往往面廣、資金少，從而多將激勵弱化（命題6.2）。因此在實踐中，項目有常態化趨勢（項目A），發包者常與社會承接主體長期互動，後者構成前者的“衝鋒槍”，雖表面在前但實質構成後者的派生機構。

第四，鉗型項目。它的基本特徵是目標尚未確知（命題4.3)，項目發包與承包主體需雙向謀局（命題5.2），且任務較為重要，故強激勵性不變（命題6.1）。這樣，它如同一把鉗，兩端鉗頭協同（項目A）才能施展威力，但可能造成鎖定和封閉，鉗制住市場社會的良性發展進程。

************▍************經驗再闡釋：一個多案例探討

案例分析有兩層意義，一是對理論命題進行初步檢驗，為後續其他檢驗與理論發展做鋪墊；二是通過理論與案例之間的對話，既使得機制分析更加有血有肉，也通過擴展性案例理清其應用邊界。因此，本文所談主要是總括性案例，着重探討城市基礎設施、農村扶貧、社會服務外包及創新產業升級四種典型種類，它們大致分別對應於錐型、鏈型、銃型與鉗型四種項目類型。

（一） 城市基礎設施項目

如果説新中國前三十年中，最引人矚目的成就是核工業等部分重工業建設，那麼後四十年，居民體驗最深最直接，受益面最廣甚至舉世稱羨的則是基礎設施項目，包括道路、大型交通、通訊與水電工程等。城市基礎設施建設成績尤為顯著，它深深嵌入於居民日常生活、工作通勤、文化娛樂與生存發展之中，經由“鋒利”的錐型穿透，甚至呈現出一定的超常規性。

**首先，它與目標導向高度契合。**基礎設施項目不僅可以高度數字化，具體到多少公里、多少基站、多大面積、多少配套等，並據此推算出投資規模、所需時間、優先順序等，而且建設程序、技術與方法等相對均已成熟。並且，項目成效直觀明晰，可測量性、可拆解性乃至可觀察度都很高。不管是國家主導的外部性強的重大基建工程，還是地方主導的城市交通等項目，均可在幾乎不需要羣眾參與的情況下，較好的滲入社會。所以，項目運作中牽涉到的意願生成、溝通、監控與驗收等成本大幅降低，與投資衝動邏輯一拍即合，成為城市發展的首選項目。

**此外，它具有很強的可契約性。**除了目標清晰明瞭的優勢，可契約性強還有兩大原因：**第一，地方政府長期在城市建設用地資源上佔據絕對主導地位。**基礎設施建設的首要制約是土地，對那些土地私有性強的國家來説，達成一項契約需要為之付出高昂的時間、資本、精力等交易成本，但在中國城市建設用地國有，以及土地徵用中“取之於農用之於城”等制度邏輯下，地方政府佔據高位，交易成本大幅節約。近年來，地方還不斷推動“農民上樓”，繼續盤活區域資源。**第二，循由土地徵用、出讓與抵押等環節，地方政府充分利用了流動性優勢，較好地解決了資本制約難題。**據測算，城市基礎設施建設資金來源中，預算內投入、土地出讓基金及土地融資大致構成1:3:6的格局。不難想象，離開獨特的土地與財金制度，地方政府將更難突破“土根”與“銀根”的雙重約束，至少要付出高昂得多的契約費用，才能建成如此水平的基礎設施。

**最後，它還很好地與強激勵體系融為一體。**在強大的經濟增長目標責任下，基礎設施項目為代表的固定資產投資不僅是增長的主要來源之一，而且與產業項目相比，由於週期短、可計劃性強，地方政府官員在某一較短任期內就能取得業績，所以它還是最穩定可靠的來源。並且，基礎設施投資還是整個經濟增長的基礎和“推盤手”：沒有良好的基礎設施，就不能吸引工業投資和人口就業；缺少工業和人口，像不少中西部地區的“空城”那樣，就不能形成商住用地的高價位；商住用地價格上不去，就缺少高昂的土地出讓收入和土地抵押融資；缺乏收入和抵押，就缺少基建項目投資，更難以低價轉讓工業用地，就不能吸引工業資金和人口流入…可以説，正是由於強激勵伴生的閉環邏輯，中國基建項目才在某種程度上走出了發展中國家普遍面臨的基建持續性難題。因此，土地經營不僅僅是為了彌 補分税制以來的地方政府財力事權不平衡，更有其強激勵關涉的內生道理。

（二） 農村扶貧項目

早自1986年以來，農村扶貧就是一項國家戰略性工作。它要同時面對農業、農村與農民三大難題，每項難題都有各自的特徵。因此，扶貧項目具有明顯的目標多元性，並且由於農村地區廣袤且南北東西差異大，農民分散居住和耕作，缺乏正式合同意識，導致項目很難採用契約性管理。

對此，一種思路是與錐型項目相同，即集中精力於容易測量和出政績的基建方面。比如，雖然上級傾向於以專項扶貧資金髮展產業，但D縣仍將近 80%的資金用於農村基建，因為當地幹部認為“產業一投就沒”，很可能“吃力不討好”，一旦出問題，“其個人操守和品行都有可能受到懷疑，直接影響基層幹部的晉升”。這樣的話，“在上級領導視察過程中，基層幹部只有介紹亮點工作才能吸引領導的注意力，進而得到上級賞識，獲取政治資本。比起產業扶貧週期長、見效慢、風險大的缺點，基礎設施項目具有經驗成熟、項目週期短、工作量直觀等特點，在形成亮點、迎接考察等方面具有優勢。”這與城市基建項目受歡迎的邏輯如出一轍，以農村“村村通”為代表的基礎設施的確循此取得了較大成績。

然而，與城市不同的是，農村其他基礎設施比如安全飲水、改廁等滲透難度更大，比較容易出現“最後一公里”等“卡脖子”難題，功能發揮需要注重長期效應。因此，**更具典型意義的做法是把幾個項目捆綁在一起的鏈型運作，比較常見的是將產業扶持、合作社培育與農户精準脱貧鏈接起來。**這種捆綁具有一定的變通性和創新性，也不可避免地孕育了脆弱性。“正如A縣扶貧辦主任所言：‘資金運轉好，經營狀況較好的涉農企業、合作社一般都不會申請產業扶貧的資金，因為承擔這些產業扶貧項目必須要肩負一定的社會責任，要帶動一定數量的貧困户脱貧，這在一定種程度上會限制企業與合作社的發展。”這種“弱弱聯合”的後果是，很可能每個項目主體都朝不保夕。正如Y合作社理事長所言：“要是當初知道賠錢這麼厲害，就不應該來申請這筆產業扶貧資金，現在整個合作社完全被套住了，不但要想辦法貸款彌補虧損的部分，而且還要承擔一定的責任，要為貧困户每年分一定的紅利，這些錢哪來啊？我們的合作社現在成了扶貧辦。”這就需要警惕所謂“年年扶貧年年貧”，迫使扶貧工作必需持續下去。

順此深思，為什麼會出現“亮點/中心村（工程）”、“示範/重點村（工程）”？對它們的定向捆綁投放，體現的就是鏈型項目的運作邏輯。針對這種現象，學界更多強調“馬太效應”、“官商勾結”的那一面，但另一方面也是現實環境中的理性選擇：只有將經營性與公益性的、風險高與風險低的、政治性與社會關係性的項目捆綁投放，基層承接者才有激勵去申請，有動力去完成，管理者才能在考核壓力之下，完成多重任務的檢查驗收。在實質意義上，它就是再生產了單位制的庇護邏輯。問題在於，離開了項目性庇護，承接者將“暴雷”還是已有自我造血功能？國家對此也高度重視，有待後續跟蹤。

（三） 社會服務外包項目

近三四十年來，全球較發達國家掀起了“新公共管理”、“民營化”、“第三方治理”甚至“國家空殼化”（Hollow State）等一系列政府服務外包浪潮。中國國家治理與此有所匯流，發動了機構精簡改革、服務型政府建設、政府向社會組織購買服務等諸多變革，社會服務外包項目應運而生。只是由於獨特的國家與社會關係，它的運作呈現出銃型態勢，即承接項目的社會組織呈現出學界集體觀察到的派生型現象。箇中要由如下：

**首先，項目目標模糊難測，也很難契約化，導致其表現出向總體管控迴歸的態勢。**與鏈型項目不同，它的目標並不多元，常常只是單一部門的某項單一活動，比如聚焦留守兒童關愛的“小候鳥”項目、聚焦居家養老服務的“夕陽紅”項目等。但與基礎設施這樣的“硬性”項目不同，社會服務項目是“軟性”的，需要將政府的宏大願景、經費拮据的現實與社會羣眾零散的美好生活願望彈性結合起來。與某些國家服務外包時主要區分成本敏感性與質量敏感性不同，我們的語境更加複雜，需要將日常政治語言嵌入於百姓白話之中，既要講官話又要拉家常，既要講目的又要講價值，既要講程序又不能太死板，既要“會做”又要“會寫”……在這方面，政府機構表現出對社會組織很強的不信任，我們調研時某負責人的話頗形象且典型：

我們就是做“殼”，做一些社會組織，現在政府資金，你沒有一個“殼”，你不好控制…我們要個“殼”，有個辦公的地點，他們人在那裏，我們的人不用露面，不方便。是我的地方，我只是借給你…有了這個“殼”，項目的話，我們也有個監督機制。可以説，在行政機構“瘦身”的大環境下，編制和經費收緊，曾經作為“腿”的基層事業組織嚴重縮減，但基層事務有增無減，所以在社會組織身上，循由社會服務項目資金，基層行政找到了更靈活、成本更低的“腿”。

**此外，它還與弱激勵機制很契合。**與經濟增長、扶貧這樣大有“一票否決”之勢的重點任務不同，社會服務屬於錦上添花，因此大量分散於行政地位低、佔有資源少、缺乏話語權的部門和基層政府，日常工作項目化，項目工作日常化。並且，恰因其並非強激勵，缺少像鏈型項目那樣集中投放某亮點的迎檢需求和動力，因而對社會組織的項目資金輸入是不穩定的、碎片化的。從行政官員角度講，即所謂“社會組織，接觸下來靠譜的少，給他項目，做着做着就找不到人了”，社會組織也有自身的抱怨，再加上組織數量有限，人才匱乏且流動性大，均導致社會服務外包項目就像技術尚不成熟的火銃，雖被放前，但既沒有掌控權，也難具決定意義。

（四） 創新產業升級項目

除了基礎設施，中國經濟成就的另外一個重要來源是產業項目。並且，與日本等東亞發展型國家的產業政策不同，中國地大物博，即使有類似於通產省那樣的部委，但更大意義上的產業政策落地主要依靠地方政府。特別是市場經濟形成初期，產業項目目標清晰，激烈的區域競爭能夠推動地方政府硬化預算約束，提升市場競爭力。即使存在重量輕質、重短期輕長期、重投資輕效益等弊病，地方經濟依然藉此取得了快速增長。但是，隨着發展階段變遷，以及投資、貿易和社會環境的新形勢，結構性改革便刻不容緩，創新產業升級項目被作為重要抓手。只是其效果常因“騙補貼”、“吃獎勵”、“繡花創新”等現象而廣受質疑，主要原因如下：

**首先在於，它的目標不可確知。**進入創新引領階段，要採用什麼樣的新技術不可確知；即使對新技術有所突破，但其能取得多大市場不可確知；即使能大致預判市場環境，但對投給什麼企業、投給多少企業很難確知；即使已經投入企業，但又面臨監控手段欠缺難題。上世紀九十年代，某部委曾牽頭投入巨資，試圖突破錄像機的大批量生產和產品開發技術，建立中國錄像機工業體系，但市場難料，好景不長就因VCD數字視盤播放機對磁帶錄像機的替代，被“草莽”出身的VCD工業取代而走向迅速毀滅。然而至今，很多企業還打着創新、高科技的名義抓包政府項目，主要精力卻放在嫁接政商渠道上，進而獲取滾滾流動資金。對此，政府由於目標難知而監管失靈。

與銃型項目不同，產業項目還要經過市場淘洗，稍放寬時限就能有所覺察，不過**它還有第二個重要特徵：共謀性的契約軟化。**一項台商訪談頗能顯示其雙向關係：現在高科技企業還能低價拿地，政府左手花錢收回土地，右手又馬上廉價轉給它們（外資），這當然不是為賺錢，而是拼政績指標…投資優惠之巨大，台商當然趨之若鶩…我們的投資是給領導創造政績，他們怎能不拿出好處呢…（企業）除了該交的得交，領導也不能不打點…有的重視政績，有的只在乎好處，大部分是兩個都要。因此，雖然並沒有達至真正的創新升級目標，但這種項目本身就“醉翁之意不在酒”，它像一把鉗子，只有咬合在一起，雙方才能各有所獲，皆大歡喜。於是，**第三個特徵——無效強激勵就被彰顯出來。**一方面，在晉升、任務的重賞與重壓之下，千呼萬喚的創新績效並未隨之線性發展。另一方面，不少補貼型企業鑽着制度空子，以創新之名或圈錢或上市“收割”股民，而那些真正做出自主創新的企業不依靠這種項目，大部分成長艱難，這種反向效果對良性市場形成的鉗制遺患尤甚。如果説鏈型的扶貧項目以及銃型的社會服務項目尚多落在基層，資金相對有限，影響較為局部，那麼這種鉗型的創新產業項目就波及面更廣且深遠，也藴涵着更大的不公平。

************▍************結語

國家治理既是一種制度建設，也是一個鮮活的實踐過程；既是一項工程，更是一門科學、一門藝術；既需要面向現代化、面向未來，也需要紮根當下實際，有温度而不失理性地把握其中的傳統智慧和特點；既要相機而動、其命維新，又不可避免地具有一定的沿續性。正因為國家治理機制的複雜性，我們不僅要紮根本土，深入呈現和理解活脱脱的社會事實，更需要提煉其中的基礎性機制，只有這樣才能在更高的平台上梳理中國經驗，擴大世界影響。近三十年來，項目制治理遍佈國家各個層次、各個方面，頗具普遍性但也表現各異。**不管是基於我們的長期調研，還是同行的實證研究，均能發現基礎設施項目、農村扶貧項目、社會服務外包項目和創新產業升級項目的治理績效差異巨大。**這些具體項目分屬於四種項目典型，即錐型、鏈型、銃型與鉗型項目。四種項目類型的實踐特徵立足於項目制的適用邊界，及其與單位制諸要素的關聯性。

立足於過往研究，本文可能在如下層面有所拓展：**其一，進一步提煉了項目制的制度邏輯，理清了其適用邊界。**隨着研究推進，不能再滿足於“項目制是合理化的嗎”這樣的籠統發問，或者單純的個案呈現，而應繼續回答：為什麼有的項目績效良好，有的則表現較差？為什麼不同項目呈現出不同的運作類型？對此，既需要提煉理想類型，又需要探討其偏離機制。項目制的理想要素是目標導向、契約性和強激勵，但當目標多元、不可測量和難確知，契約軟化和強激勵出現逆反效應時，就會越出其適用界線，發生制度偏離乃至越軌。

**其二，延展了單位制變遷的應用領域。**學界已認識到單位制總體管控、非契約性和弱激勵的特徵，但對單位制變遷的研究主要停留於國有機構，實際上它很可能“退公進私”，從而在遠為寬廣的層面輾轉騰挪，在多個國家治理領域投下長長的影子。本文認為，在眾多項目實踐中，單位制的不同維度得以再生產，產生了深遠的制度影響。

**其三，對單位制與項目制關係，及其制度沿革的探討。**這兩個制度概念具有較強的本土性，分別在不同時期頻頻出現，但罕有對兩者交集的深入系統分析。實際上，它們既體現出不同階段的制度轉型，也具有較強的沿續性。這種混合治理具有靈活性，也具有不穩定性。面向未來，繼續一股腦兒地在項目制軌道上狂飆突進，或者像某些“回到單位制”的聲音，對國家治理水平提升而言，均可能南轅北轍。我們看到，項目制治理中的弊病有些是越出了適用界線，有些恰是單位制殘餘過多所致。因此，國家治理現代化的要義在於，更好地理清兩種制度的根本邏輯及其適用邊界。

本文的框架具有普遍性，同樣能夠在其他項目中得到檢驗。不過，本文僅探討了四種典型性較強的項目實踐，以集中地展開理論對話。對於其他項目，是否能夠完全歸入四種項目類型之中？背後的運作邏輯會有怎樣的不同？並且實踐總是具有流動性，比如以往的基礎設施項目建設思路面臨較大挑戰。對此，我們只能期待後續和其他研究。總之，我們不僅要講好中國故事，更應從中抽離出更具普遍意義的中國知識，並在學術對話和積累中不斷前進，本文是一個初步嘗試。