首個財政重整地級市出現，該慌嗎？-王愷雯

【文/觀察者網 王愷雯  編輯/馬雪】

鶴崗，這座曾因“白菜房價”火遍全網的黑龍江小城，近期因市人社局的一則通知，再次被推上風口浪尖。

通知中提到，因為“實施財政重整計劃，取消公開招聘政府基層工作人員。”

財政重整，最早出現在國務院辦公廳印發的《地方政府性債務風險應急處置預案》。其中提出，市縣政府年度一般債務付息支出超過當年一般公共預算支出10%的，或者專項債務付息支出超過當年政府性基金預算支出10%的，債務管理領導小組或債務應急領導小組必須啓動財政重整計劃。

簡而言之，就是地方財政“極度困難”，需要提前處置，防止“破產”。

十年人口下降15.81%，目前僅89萬人的鶴崗，每年公共財政收入僅有20多億，公共財政支出卻突破百億，嚴重依賴上級財政轉移支付；截至2020年末，鶴崗市地方政府債務餘額達到131.1億元。

鶴崗已成我國首個實施財政重整的地級市。不過，10%的紅線並非唯一觸發條件，由於鶴崗相關數據信息不完整，具體佔比情況不得而知。

本次重整，將通過一系列“開源”、“節流”或處置政府資產等措施，使債務規模和償債能力相一致，恢復財政收支平衡狀態。

上週一（12月27日）召開的全國財政工作視頻會議也關注了相關問題，會議提出，推動財力向基層傾斜，繼續用好財政資金直達機制，有效防範基層財政運行風險。會議還提出，加大中央對地方轉移支付，兜牢基層“三保”底線。

華夏新供給經濟學研究院創始院長、中國財政科學研究院研究員賈康對觀察者網表示，“地方政府出現這樣極端的案例會導致其非常被動，其他地方要引以為戒。”

以鶴崗為背景拍攝的電影《錘子鐮刀都休息》劇照

“財政形勢極其嚴峻”

鶴崗，與雞西、雙鴨山、七台河並稱“黑龍江四大煤城”，是東北重要的老工業基地，典型的煤炭資源型城市。近年來，隨着煤炭資源逐漸枯竭，煤炭產業由盛轉衰，這座以煤炭資源為經濟支柱的傳統煤城陷入發展困境。

2011年，鶴崗被國家發改委列為第三批資源枯竭型城市。據黑龍江市第七次全國人口普查數據，截至2020年11月1日鶴崗常駐人口891271人，十年人口下降15.81%。

2020年鶴崗市國民經濟和社會發展統計公報顯示，全市實現地區生產總值（GDP）初步核算為340.2億元，按可比價格計算，比上年增長0.3%；鶴崗市公佈實現全口徑財政收入38.8億元，比上年下降10.3%，其中公共財政收入23億元，下降7.8%；全口徑財政支出157.7億元，比上年增長0.3%。

2021年12月23日，鶴崗市人社局發佈《關於取消公開招聘政府基層工作人員計劃的通知》：

因鶴崗市政府實施財政重整計劃，財力情況發生重大變化，決定取消公開招聘政府基層工作人員計劃，敬請理解。

鶴崗市人社局通知截圖

目前鶴崗市人民政府網站已無法搜索到這則通知，但有關內容卻持續引發輿論熱議。

觀察者網注意到，去年7月26日，鶴崗市委副書記、市長王興柱主持召開市政府十六屆七十二次常務會議，對2021年上半年鶴崗市經濟形勢進行分析反思；彙報了鶴崗市財政重整計劃實施方案、預算調整情況和專項資金盤活等情況。

會議強調：

當前，鶴崗市財政形勢極其嚴峻，鶴崗市將啓動財政重整計劃，要匯聚工作合力，牢固樹立“一盤棋”思想，堅定信心，共渡難關，通過開源節流、摸清家底、監管到位等有效措施，推動財政運行逐漸恢復正常。

財政如何重整？

財政重整，是指債務高風險地區在保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出基礎上，依法履行相關程序，通過實施一系列增收、節支、資產處置等短期和中長期措施安排，使債務規模和償債能力相一致，恢復財政收支平衡狀態。

實施債務高風險地區財政重整，是地方政府債務應急處置的重要內容，也是世界各國普遍採用的做法。

不過，華夏新供給經濟學研究院創始院長、中國財政科學研究院研究員賈康表示，不能把財政重整理解為美國等國的“政府破產”。

賈康1月4日對觀察者網介紹，財政重整是要全面系統地考慮如何克服地方政府面臨的困難，“這其中當然包括地方政府想方設法進行資金騰挪、緩解困難，但一定離不開上級政府的幫助。地方政府一定是非常困難才明確宣佈財政重整，僅靠自己的力量明顯是不夠的。”

1994年12月，美國加州奧蘭治縣（又譯橘縣）申請破產保護  圖為當時《洛杉磯時報》報道

“中國版”的財政重整，首次出現在國務院辦公廳2016年11月對外發布的《地方政府性債務風險應急處置預案》（以下簡稱《預案》）中。

根據《預案》，財政重整的主要措施，包括：一、拓寬財源渠道；二、優化支出結構；三、處置政府資產；四、申請省級救助；五、加強預算審查；六、改進財政管理。

具體而言，要依法加強税收徵管，加大清繳欠税欠費力度，確保應收盡收。落實國有資源有償使用制度，增加政府性資源收益。除法律、行政法規和國務院規定的財税優惠政策之外，可以暫停其他財税優惠政策，待危機解除後再行恢復。

財政重整期內，除必要的基本民生政策支出和政府有效運轉支出外，視債務風險等級，本級政府其他財政支出應當保持“零增長”或者大力壓減，主要涉及：

1、壓縮基本建設支出；2、壓縮政府公用經費；3、控制人員福利開支；4、清理各類對企事業單位的補助補貼；5、調整過高支出標準；6、暫停土地出讓收入各項政策性計提。

指定機構可以統一接管政府及其部門擁有的各類經營性資產、行政事業資產、國有股權等，結合市場情況予以變現，多渠道籌集資金償還債務。

採取以上措施後，如果風險地區財政收支仍難以平衡，可以向省級政府申請臨時救助，包括但不限於：代償部分政府債務，加大財政轉移支付力度，減免部分專項轉移支付配套資金等。待財政重整計劃實施結束後，由省級政府自行決定是否收回相關資金。

賈康表示，鶴崗取消招聘政府基層工作人員是財政重整措施中的一項，“既然那麼困難了，現在就要千方百計減少支出，當下不再擴招公務員。但這只是暫停的意思，以後政府運行需要解決人員配置問題時，還是會想辦法解決。現在那麼多困難堆積在一起，目前不再招新人也是情理之中。”

2019年6月18日，鶴崗，一處建築工地  圖源：視覺中國 

鶴崗為何會啓動財政重整？

關於啓動財政重整的條件，《預案》明確：

市縣政府年度一般債務付息支出超過當年一般公共預算支出10%的，或者專項債務付息支出超過當年政府性基金預算支出10%的，債務管理領導小組或債務應急領導小組必須啓動財政重整計劃。

2020年度鶴崗市一般公共預算收支決算顯示，當年一般公共財政支出136.8億元，其中債務付息支出為1.4億元，佔比僅為1.02%；2019年一般公共財政支出143億元，其中債務付息1.08億元，佔比僅為0.76%。

2021年鶴崗市決算尚未公開，但根據鶴崗市政府去年2月發佈的2021年全市一般公共預算支出顯示，當地政府一般債務付息支出為2.3億元，公共預算總支出為67.7億元，前者佔比約3.4%。

此外，2019、2020兩年鶴崗市專項債務付息支出一欄皆為空白。

通過上述數據，暫無法判斷導致鶴崗市啓動財政重整原因，是否由於其年度一般或專項債務付息支出超過10%的紅線。

不過，2020年度鶴崗市財政總決算強審説明提到，鶴崗市由於財力不足，無力支付到期的債務性/專項債務付息資金，全部列在暫付款科目中，沒有體現在付息支出/專項債務付息支出中造成支出比例不足。

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截圖自《2020年度鶴崗市財政總決算強審説明》

需要注意的是，**“10%”紅線並不是觸發財政重整的唯一條件。****《預案》還規定，**市縣債務管理領導小組或債務應急領導小組認為確有必要時，可以啓動財政重整計劃。

近年來，鶴崗市財政收入連年下降，財政收支矛盾突出。

2018年、2019年、2020年，鶴崗全市公共財政收入分別為25.2億元、24.9億元、23億元，而公共財政支出卻分別達到115.7億元、143億元和136.8億元。

《鶴崗市2020年決算分析報告》顯示，2020年全市公共財政收入完成23億元，同比下降7.8%，完成年預算的89.4%。

2020年鶴崗全市税收收入完成13.3億元，完成年預算的83.2%，減收1.73億元，同比下降11.5%。從税種上看，實現税收收入的15個税種，除資源税、房產税、印花税、耕地佔用税及契税外，其他10個税種全呈負增長局面。

除了税收，國有土地使用權出讓收入（屬於政府性基金收入）往往是地方政府的重要收入來源，但在鶴崗，這部分收入卻非常有限。2020年鶴崗政府性基金收入僅為2.1億元，其中國有土地使用權出讓收入1.5億元。

一邊是財政收入持續低位運行，另一邊，鶴崗市已進入“償債高峯期”。

2019年1月，鶴崗市財政局在鶴崗市第十六屆人民代表大會第三次會議上作報告時指出，2018年鶴崗市已進入償債高峯期，償債壓力有增無減，防風險任務異常艱鉅。

2019年12月，鶴崗市財政局作報告時再次指出，地方政府性債務進入償債高峯期，本年（2019年）地方政府所需還本付息支出就達31.5億元，在地方財力拮据的情況下，通過大力壓縮支出，盤活存量資金以及借新還舊和借款掛賬等方式償還，以全力維護政府誠信。

報告指出，明年（2020年）到期的債務還本付息支出更大，這在國家嚴控融資舉債的大框架下，地方財政所面臨的形勢也將越發嚴峻。

2020年末，鶴崗市地方政府債務餘額131.1億元（其中，一般債務109.9億元，專項債務21.7億元），比上年增加15.9億元（其中，一般債務增加8.8億元，專項債務增加7億元）。

地方財政收支不平衡，讓鶴崗嚴重依賴上級財政轉移支付。2021年1月發佈的《關於鶴崗市2020年預算執行情況和2021年預算（草案）的報告》顯示，2020年鶴崗市轉移支付收入達到104.7億元。

賈康指出，上述這些數字説明鶴崗的財政已經“極度困難”，“地方政府出現這樣極端的案例會導致其非常被動，其他地方要引以為戒，儘量在自己負債的過程中採取審慎態度，避免滑入這樣一種危機局面。”

如何避免“下一個鶴崗”？

鶴崗並非國內首個啓動財政重整的地區。

2017年2月，四川省政府發佈《關於進一步加強政府債務和融資管理的通知》，提出“對於達到啓動地方政府財政重整計劃條件的地區，要依法履行相關程序啓動地方政府財政重整計劃”。

2018年，四川省資陽市雁江區和安嶽縣相繼實施財政重整計劃。2020年5月，四川省財政廳《關於四川省2018年預算執行情況和2019年預算草案的報告》指出，2019年“財政重整地區債務風險明顯降低，已全面退出重整，債務風險總體可控”。

國務院辦公廳2016年印發的《地方政府性債務風險應急處置預案》明確：

地方政府性債務風險得到緩解、控制，地方政府實現財政重整目標，經上級政府債務管理領導小組或債務應急領導小組同意，終止應急措施。

賈康表示，鶴崗的財政重整，需要有一個通盤的、合理的、儘可能高水平的規劃，要和城市的整個配套改革和全面發展融合在一起設計。“要儘可能調動自己的內在潛力，做好財源建設的問題，儘可能找到一些可以緩解原來債務壓力的可行辦法，另外，一定少不了上級政府的幫助。”

觀察者網注意到，鶴崗市年初發布的2021年預算報告，對當年主要財政工作提出“全力以赴向上爭取”“狠抓財政收支管理”“全面實施預算績效管理”三大要求。

報告指出，要充分認識到組織收入面臨的實際困難和嚴峻形勢，積極協調税務部門不斷完善徵管查措施，在繼續看好管住重點税源企業，促其應收盡收的同時，對零散税源也要適時完善徵管手段和措施，切實提高税收的徵收入庫率。牢固樹立過“緊日子、苦日子、難日子”思想，優化預算支出結構，堅決消減低效無效資金，使有限資金髮揮更大效益。做到花錢必問效，無效必問責，低效多壓減，有效多安排。

2019年6月18日，鶴崗，天水湖公園  圖源：視覺中國

為解地方財政之困，鶴崗啓動了財政重整，並通過取消招聘政府基層工作人員等措施削減支出。而前不久，河北省霸州市因“增收”大規模亂罰款而被國辦督查室通報。

通報指出，2021年10月，為彌補財力緊張及不合理支出等產生的缺口，霸州市在6月份已經完成非税收入預算7億元的情況下，向下轄15個鄉鎮（街道、開發區）分解下達了3.04億元的非税收入任務。

據不完全統計，10月1日—12月6日，霸州市15個鄉鎮（街道、開發區）入庫和未入庫罰沒收入6718.37萬元，是1—9月罰沒收入（596.59萬元）的11倍。11月份，13個鄉鎮（街道、開發區）出現明顯的運動式執法，當月入庫罰沒收入4729.57萬元，是1—9月月均罰沒收入的80倍。

國辦督查室指出，霸州市這些問題的發生，暴露出有些地方“面對新的經濟下行壓力、財政處於緊平衡狀態的情況，沒有真正樹立過緊日子的理念，依靠非税收入特別是罰沒收入來彌補財政缺口的衝動仍然強烈。”

財政部數據顯示，去年1月至11月，全國一般公共預算收入191252億元，同比增長12.8%；全國一般公共預算支出213924億元，同比增長2.9%。從全國範圍內看，一般公共預算收入整體恢復到了疫情之前的水平，但是，一些地區財政收支矛盾仍然突出。

另一方面，財政部副部長許宏才去年12月表示，從全國彙總來看，我國2020年末負債率指標是45.8%，低於國際通行的60%警戒線，風險總體可控；2020年末地方政府債務率是93.6%，而國際通行的標準在100%到120%之間，總體來看，我國地方政府的債務率不高。許宏才指出，中國經濟長期向好的趨勢不會改變，但局部地區的風險不容忽視，還存在隱性債務問題，“我們也在積極採取措施防範和化解”。

2021年12月27日召開的全國財政工作視頻會議，提出推動財力向基層傾斜，繼續用好財政資金直達機制，有效防範基層財政運行風險。配合防範化解金融風險。

會議提到，加大中央對地方轉移支付，兜牢基層“三保”底線；堅持黨政機關過緊日子，節儉辦一切事業。

會議還強調，健全地方政府依法適度舉債機制，防範化解地方政府債務風險，堅決遏制新增地方政府隱性債務，保持經濟運行在合理區間。

12月27日，2021年全國財政工作視頻會議在北京召開  圖源：財政部網站

賈康表示，地方政府依靠自上而下的轉移支付“把日子過下去”，是目前普遍存在的情況，“在分税制框架下，中央籌集高出滿足本級支出需要的資金，把多出來的資金進行轉移支付，來調節區域發展不平衡，維護國家統一、民族團結，這不光是經濟問題，更是一種全局協調和政治問題。”

“社會對此有一些誤解，認為中央財力太多，地方太困難了。這是對財政體制內在所要求的如何以中央和地方間財政‘縱向不平衡’去解決各地之間‘橫向不平衡’的機制，缺乏具體瞭解。這種中央一級所拿財力高於本級支出所需的情況，不論是聯邦制還是單一制國家，美國、日本還是中國，都是共通的。”

“至於説中央是否可以少拿一點，這是可以彈性調整的。”賈康介紹，“我國剛建立分税制框架的時候，中央拿到財力‘盤子’裏的55%，這些年已經降到45%左右。”

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