呂德文：西安防疫亂象，決策偏差還是執行不力？
【採訪/觀察者網 劉惠】
·西安“孕婦流產”事件
觀察者網：在疫情常態化兩年的情況下，西安封城還是出現了孕婦流產、病重家屬去世等惡性事件，背後可能是哪些原因和問題？
呂德文：這個問題分兩個層次來回答。
第一，這些事件是個案還是系統性事件，如果只是個案的話，實際上是可以理解的，畢竟準備得再好，系統再完備，也會出現漏洞。
如果是一個比較普遍的狀況，就説明整個防疫系統出現了問題。疫情防控兩年了，如果還是存在這種系統性的問題是不可理解的，也是必須批評的。
現在西安疫情社會面已經穩住了，説明西安整個防疫系統是沒有問題的。這兩年，我們國家形成的常態化疫情防控策略起了作用，比如動態清理、快速風控、大規模核酸檢測等一系列的制度流程，西安這次也做了。
西安：社會面基本實現清零，部分小區逐步有序解封。圖片來源：視覺中國
在體系流程做到位的基礎上，西安的防控體系存在漏洞，比如醫院入院流程、社區防控、物資保障等，導致出現一些極端案例。武漢封城的時候準備不足，普遍的物資供應有問題的，西安不是這樣的，中國這兩年的防疫經驗在西安是起到了作用的。
第二，要理解為什麼會發生這樣的極端事件，大家都説“西安抄作業也抄不會”，我覺得哪怕同一個國家，不同的城市也有差異，哪怕防疫系統是一樣的，但是系統執行經驗、執行條件和環境也很不一樣，所以最終結果會有差異。
比如，西安從精準防控到封城之間的轉換時間。西安一直都採取精準防控策略，去年舉行全運會的時候，我們很多同事去西安調研，來回都嚴格按照要求做核酸檢測，那個時候採取的措施非常嚴格，對市民的生活確實有干擾，西安市民也有一些意見。所以西安想採取精準防控策略，儘量減少對市民生活的干擾。
前幾個月，我們國家衞健委也在倡導學習推廣上海的精準防控經驗，應該也有這種政策性的因素，全國也都在學習經驗，儘量不採取封城措施。這兩個因素疊加起來，對西安當時採取的措施是有影響的。
西安有條件做到採取很嚴格的措施，但是它想有一個更好的平衡，最後證明這樣效果不是很好，所以採取了封城措施。
決策本身是有差異的，還需要具體問題具體分析，不能對決策本身用一個“事後諸葛亮”的角度去看，我們只看到有那麼多經驗可參考，沒有看到西安城市的一些特殊情況。
西安在總結過去經驗的同時，也在學習上海經驗，跟決策本身是一樣的，除了講科學，也要講經驗。
另一方面，這次西安疫情是武漢以來最大的一次疫情，它的傳播能力和數量對整個防疫系統有不小的挑戰。
過去這兩年來，除了武漢只有少數幾個城市採取過封城措施。一旦封城的話，整個城市運轉體系要重新組織，沒有經歷過封城的城市，確實經驗方面或多或少都有漏洞，問題會在意想不到的地方出現。
比如説收治普通病人的醫院就很典型，醫院要採取嚴格的措施來防止疫情傳播，疫情防控指揮部要求24小時內的核酸檢測，當時制定的細則可能就沒有考慮到危急重症患者。
對於基層執行者來説，他就面臨兩難，一方面他肯定不希望出問題，另一方面又要執行這種防疫要求。
醫院管理肯定是有問題的，因為這種情況下，救治病人是第一位。從醫生的倫理和醫院的社會職責角度來講，他們做的不對。
説遠一點，基層確實面臨這種困境，很多東西和規則是基層邊做邊形成的慣例或習慣，沒有做過、沒有經歷過就不知道。
從宏觀上來講，當時西安政府採取封城措施，肯定大致考慮了民生保障問題，比如計算好這個城市每天要消耗多少蔬菜水果等，但是要送到每家每户，這中間還有很多流程，比如人員不夠、社會組織不夠等。
我們在基層也做了很多調研，一些流程和管理就是很難做到非常完美，我覺得這是可以理解的。西安出了這些問題，直面批評並盡力去改，而且對個案負責任，防疫系統也還在起作用。守土有責也是我們很重要的經驗，地方官員有屬地責任，地方只要出了問題，只要結果不好，就得負責任。
觀察者網：針對“孕婦流產”事件，有一部分輿論指責西安高新醫院是一傢俬立醫院，這個輿論背後反映了什麼？
呂德文：我談一下比較抽象的看法。第一，這肯定是一個責任事件，已經定性了，公立醫院和私立醫院都一樣，都有可能會出現這種責任事件。
醫院的責任就是救死扶傷，在疫情防控中應該服從疫情防控指揮部的指揮，在緊急狀態下，公立和私立醫院都要聽從指揮。
在這種情況下，首先是醫院管理本身的問題，跟醫院性質沒有關係，高新醫院的護士、醫生、保安對防疫的規則管理出了問題。
第二，輿論懷疑也有合理性。一般來講，私立醫院承擔的社會功能確實比公立醫院要少一些。兩者性質不一樣，私立醫院是總經理和公司制，公立醫院一把手是黨委書記。
如果是公立醫院，黨委書記一把手和醫院院長的領導體制是比較通順的，跟我們疫情防控指揮的系統對接是比較順暢的，公立醫院承擔緊急狀態功能和公益責任也是比較順暢。
**觀察者網：**在穩定壓倒一切，穩定是官員政績表的最大加分項的情況下，基層愈發缺少社會治理主動性，這讓我們不禁反思是秩序服務於人還是人服務於秩序。在疫情防控等非常時期，如何給予基層一定的主動性和自主性？
**呂德文：**特殊時間我覺得自主性有幾個方面。
第一個是擔當的意識，特殊時期有很多情況，我們制度上是很難全都考慮到。比如西安孕婦的例子，確實涉及到醫院主管和整個管理體系裏一線的擔當和責任。最重要的一點就是怎麼樣讓他們有這個擔當的意識，簡單講跟基層幹部的素養有關係。
第二，基層幹部有擔當意識，也要給擔當空間，這就跟上級和制度環境有關係。要是他擔當以後出問題了，反而被追責，那就會打擊幹部的積極性。我們大部分基層幹部是有這個擔當意識的，但條件能否達到，要畫個問號。
比如説疫情防控緊急狀態，很多事情是模稜兩可的，採取一個措施，成功了是有擔當，不成功就會被認為是亂作為。
舉一個例子，出現大規模疫情後，是採取極端封城措施，還是採取追蹤科學防疫，從本質上來講都有它的合理性。對我們基層政府來講，都是具體環境裏面進行決策。
也就是説，應該有比較好的制度環境，不管採取哪一種決策方式，只要遵循正常的流程，以解決問題為初心，我覺得都是可以理解的，哪怕最後證明這個決策不太合適，也不能追究幹部的責任，我覺得這是比較好的。
我們過去兩年有個很大的教訓，一個地方出現病例以後，首先就把地方主管處分了再説，這是有問題的。出現疫情就撤職對基層幹部是一個非常大的打擊，因為疫情有不確定性，也不是個人主觀上可以做得到的。
今天防疫常態化了，常態化怎麼理解？就是哪怕緊急狀態，也要當成一個正常的事件去對待。在複雜的決策環境裏，怎麼樣去讓基層幹部能夠安安心心地工作，我覺得這很重要。
·從一碼通崩潰到數字治理
觀察者網：這次西安疫情也有被處分的官員，西安一碼通在先後崩潰兩次後，西安市大數據資源管理局黨組書記被停職檢查，這種處分是否合理？
呂德文：這個事件和西安孕婦流產事件的處分是兩個性質。西安孕婦流產事件當事人在醫院外等了兩個小時，管理流程和向上傳達都有問題。假設西安高新醫院是因為沒有接診能力收治病人，若是因為這個問題來追究責任就不合理。
武漢疫情的時候，很多地方突然蹦出病例，這跟官員的應對和反應沒關係，但是只要有病例馬上就把基層官員處分了，那是不對的。
對上級政府來講，羣眾意見大肯定就是你沒做好工作，但實際去調查的話，你會發現基層人員已經加班加點兩個月了，很多情況是不受控的。
某種程度上，我們的上級監督，尤其是問責要謹慎。問責從上級機關角度講，它有兩個功能，第一個是回應羣眾的訴求，給羣眾一個交代。
處分主要的責任人，就是給公眾一個交代，政府表態承擔這個責任，我們服務做的不夠，具體落實到一個主要責任人，這個邏輯是説得通的。
第二個，問責的主要功能是促進工作的改進，通過問責來舉一反三，讓別的地方吸取教訓，這兩個功能是同時具有。
但是往往在疫情防控緊急狀態下，哪一個功能為主很有講究，在平常非緊急狀態下，公眾輿論可能不是很大，它的主要功能就是促進工作的改善，可以具體問題具體分析。
但在緊急狀態下，民眾老百姓意見很大、民怨沸騰的時候，政府要滿足羣眾的訴求。從具體的工作講，幹部也沒錯，但從系統角度是一個問題，所以我們還是要對這個人做一個處分處理。
我們治理體制的運轉必然要面臨矛盾，沒有十全十美，今天我們作為一個研究者或者作為一個新聞報道來看這些事情的時候，要看它的這種複雜性，很多事件都是一個妥協的結果，並非是非黑即白的。
觀察者網：西安一碼通崩潰後，相關部門給出的回覆是“非必要不亮碼”，這也引起了民眾羣嘲，這暴露了我們政府數字治理中哪些短板？
呂德文：相關部門回應“非必要不亮碼”應該是出了問題以後的權宜之計，實在沒辦法，只能是很無奈的一種回應。
數字治理能力對於我們每個地方政府都是考驗。在我的調研中，一般人認為數字治理是技術問題，其實不是，本質上還是權力問題。
現在，數字技術本身不是問題，包括一碼通的技術都不是問題，關鍵是我們只要搞數字治理，就會關係到數字的所有權或數字主權。
比如，大數據部門的一碼通涉及到很多信息的收集，這些信息涉及到部門之間的連接和聯動。
數字技術要轉化成治理能力，中間有一個很長的鏈條，這個鏈條涉及到各個部門或者各個治理層級之間的聯動。哪怕是技術上做到了，但是聯動不順暢，就會影響數字治理的能力和效率。這是第一點。
第二，數字治理涉及到層級關係，因為最終應用軟件需要讓下級去推廣，包括現在公安部的反詐軟件，也要依靠基層政府幫忙推廣到社區。
第三，數字治理要惠及民眾，要讓普通老百姓接受，這其中也有數字鴻溝的問題，不同的羣體對數字接受程度不一樣。
數字治理是一個非常複雜的體系，現在每個地方政府都在建設推動，每個地方區別也很大，這跟各個層級投入、政府投入資源、權力整合程度、部門協調程度、政府與社會和羣眾的連接都是密切相關的，説到底還是取決於常規的治理能力。
一般我們認為數字治理會提高政府的治理能力，但在數字政府建設的過程中，情況是相反的。政府本來的治理能力有多高，數字治理建設水平就有多高。所以西安一碼通崩潰這個事情，某種意義上説明了政府日常的治理能力有欠缺。
觀察者網：有網友們建議説，健康碼崩潰的時候，能否用身份證、人臉識別等手段作為補充，這些其實也是數字基礎建設的一環。
呂德文：因為身份證屬於公安機關係統管理，公安系統會因為安全性等原因不願意跟別的部門聯動，那麼危機時刻，身份證手段就沒有辦法使用。
大數據管理局是一個弱勢部門，公安局是一個強勢部門且相對獨立，所以這時候就需要省委、市委等更高層級去協調。
西安：西北工業大學有序進行核酸檢測。圖片來源：視覺中國
觀察者網：此次西安疫情在信息披露上也存在問題，比如西安政府在去年12月29日的新聞發佈會直播上，民眾都在評論區説“買菜難”的問題，結果直播直接關閉了評論，發佈會上也沒有告訴民眾生活物資保障的有效信息，您覺得這是哪一環出了問題？
呂德文：一般疫情防控指揮部有一個宣傳小組，但從西安這個情況來看，説明宣傳部門還不夠專業。
武漢當時的疫情防控有一個專家組團隊，裏面有公共傳播方面的專家。西安按道理應該也有，在特殊情況下，經過專家的決策和建議會比較高效。疫情期間的公共傳播和民眾溝通，要更加專業和複雜，這時候應該充實一些比較專業的力量進去。
某種意義上，疫情防控是對整個社會系統的一種重組，需要的控制能力已經超出了西安市政府的範疇。
過去有一個經驗，遇到比較大的疫情防控，一般都要提級管理。比如説區級的防控市裏去接手，市級出問題最好是省裏去接手，一個省出問題就國家去接手。
西安市只能做本級管理防控的事情，沒有足夠的精力來考慮超出它的傳統治理系統的事情，視野關注不到，也沒有能力來調配其他資源。醫院醫療資源、宣傳資源、物質保障等，西安政府能夠調配的能力是有限的。
宣傳也是這樣的，只能管自己本市的宣傳，省級的宣傳資源雖然也在西安市，但是管不了，西安市有很多省屬單位、國家常駐單位，這些也管不了，但這些實際上都是疫情防控裏非常重要的資源，所以西安會有點被動，也產生了一些漏洞。
我們這兩年有個很重要經驗，就是“提級”管理的經驗，西安市封城的話，那就應該省級參與到疫情防控指揮部裏面去，做策略和統一資源調配。
武漢疫情就是湖北省直接控制管轄，湖北省有國家中央指導組，省、市資源不夠的時候，中央指導組就可以調配。
觀察者網：現在有一個討論説西安疫情沒有充分調動社會組織和志願者的活力，封城措施比較嚴格，所以出現了很多問題。
呂德文：湖北武漢的疫情防控，民政部門總結一個經驗叫“五社聯動”，就是社區、社會公益組織，社工志願者、社區居委會、社會資源的聯動。這五個主體的聯動就是社會層面的動員問題。
組織能力不是一個抽象的概念，是很具體的，不同小區組織能力就不一樣，老舊小區居民老年人多，組織能力肯定弱，組織能力強的都是那些商品樓小區，社區組織的活力並不是我們政府想怎樣就怎樣，主要確實還是社會層面的問題。
不同社區居住人口的特質和社區限制都會影響社會活力。再怎麼有活力的城市，總有地方是缺乏活力，所以第二個很重要的經驗就來了，就是西安也在做的黨員幹部下沉社區。
黨員幹部下沉以後，跟社區居民一起工作，並且有些幹部本來就住在這個小區，這樣就把黨員幹部的積極性、社會活力發揮出來了。
當然，我認為社區活力只能是一個補充作用，包括志願者等，因為封城是一個很特殊的社會狀態。武漢封城不封小區和樓棟，西安封城是封樓棟、封户，這樣一來，資源配置和社會運轉的成本要求是很高的。
我覺得不能把社會組織的作用誇大了，更重要的還是我們整個城市運轉體系和組織體系。
觀察者網：西安這次疫情出現了漏洞，沒有經歷過封城的城市，可能也經受不起這樣一次考驗。我們的城市現代化防疫體系怎麼樣？再出現這樣一個情況，其他城市是否做好了準備？
呂德文：我覺得西安現在遇到的問題是不可避免的，是個案問題。
過去經驗所形成的防疫系統，跟具體特定城市、特定情境、特定時間節點，肯定有不匹配的地方，所以一定會有磨合，磨合過程中出現這種個案問題是很正常的。
第一個層次，現在我們國家有很成熟的防疫經驗，任何一個城市出問題，我們都有能力去控制好，我覺得我們防疫系統是沒問題的。
第二個層次，任何一個城市都會出現類似於西安的個案問題，我覺得這是很難避免的，具體問題具體分析，不同城市的資源稟賦不一樣，社會活力、民風民情、行政系統的慣性也不一樣，所以會跟防疫制度系統有一個適應過程。
沒有經歷過封城，制度再完善都沒用，因為制度的匹配是在運轉過程中相互磨合出來的，不是事先準備好的，準備跟真正運轉系統是兩碼事。
第三個層次，我覺得疫情演練也是很重要的，城市還是要有準備。就像消防演練一樣，我們每一個城市應該都有這種預案演練，比如小型的、以區為單位的演練。演練畢竟比不演練要好一些，把防疫程序做一遍，做好準備工作，減少這種失誤。
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