馮紹雷：歐美是否承諾過北約不東擴？來自史料和親歷者的佐證
【文/觀察者網專欄作者 馮紹雷】
冷戰終結，蘇聯解體，葉利欽在風雨飄搖中的俄羅斯登台執政。當時的美俄關係一度非常密切，葉利欽受邀到美國國會發表演説。1993年4月和1994年1月，葉利欽和克林頓兩位總統簽署《温哥華宣言》和《莫斯科宣言》，宣稱美俄關係已成為“成熟的戰略伙伴關係”。
但沒過多久，官方用語就不那麼樂觀了，“成熟的”一詞消失了，“戰略性”也漸漸被“實用性”的新提法所取代。美國承諾的援助越來越少，合作的調門越唱越低，俄羅斯人的情緒也越來越大。葉利欽在1994年西方七國首腦峯會前夕，憤懣地表示：這一次再也不會為援助而去乞討了。
這時露出水面的，是俄羅斯與歐美關於冷戰後北約前途的爭議。
1995年10月23日，葉利欽與克林頓在紐約相談甚歡，克林頓開心地流出了淚。圖片來源見水印
北約東擴的緣起
從一開始，美國對於北約本身的去留都有點猶豫，更談不上北約東擴。1992年總統大選，贏得了冷戰的老布什，反而被克林頓所取代。這説明美國的興奮點已經從對外戰略，轉入國內經濟。有兩個數據可以為證：一是，美國駐歐軍隊從1990年的40萬，下降到1998年的12萬；二是，從1985年到1995年美國軍費比歐洲國家軍費下降要快。這表明：美國對於北約以及歐洲的關注度降低了。
冷戰結束，歐共體提升為歐盟後，不光推出歐元作為統一貨幣，1992年馬斯特裏赫特協議曾宣佈：安全與共同防務，也將是歐盟關注的重點。但是，不久後在南斯拉夫地區發生的波黑衝突表明，在這一場非常殘酷的地區衝突中，歐盟並沒能真正擔當大任。“歐洲主要國家對其目的感到迷惑，它們自己就產生了分歧”。最終還是美國出馬，強行壓服各方，簽下了“代頓協議”，才解決這場波黑衝突。【1】
波黑衝突使得歐洲態度發生明顯變化：儘管討厭美國，但不得不依賴美國幫助，維護歐洲安全。德國總理科爾斷言：北約應該擴大，才能使德國不再成為東西方前沿陣地，避免與俄羅斯直接衝突，並在其東部形成一大片緩衝區。冷戰終結給德國帶來的最大好處是，除了德國本身又一次形成為一個統一國家和獨立大市場，而且近在咫尺的中東歐國家出現了一個誘人前景，那就是，這裏非常有可能成為德國未來的潛在市場和重要合作伙伴。德國經濟要想再一次稱雄世界，唯有與近鄰緊密合作，才能實現。
相比之下，法國作為在歐洲戰略與政治領域具有傳統領導地位的國家，面臨着德國崛起的衝擊，既想通過歐洲一體化的方式，限制並消化統一後德國的影響力，但又對自己曾一再疏離的北約東擴有所顧慮。更主要的是，在冷戰終結時刻，法國並沒有得到像德國統一這樣的歷史機遇的刺激，激發起外向的熱情。此時的法國已無回天之力去抗拒北約的拓展。
再來看東歐。早在1991年捷克總統哈維爾和波蘭、匈牙利等國領導已相當明確地表示，希望加入北約。當時，東歐不光畏懼俄羅斯的實力，也擔心未來德國崛起的巨大壓力，希望藉助北約與美國這樣的外部力量，來擺脱歷史上曾經多次出現過的中東歐地區受到東西兩強直接壓制的困境。波黑危機暴露出歐盟防務的不足，進一步推動東歐要求加入美國主導的北約的願望。
1995年11月21日，南聯盟塞爾維亞、克羅地亞、波黑三國在美國簽訂了《波黑和平框架協議》，也就是後來我們常説的“代頓波黑和平協議”
波黑衝突的解決，很快使美國干預歐洲的信心膨脹起來。似乎唯有美國才能帶領西方聯盟前進。相對於歐洲經濟的困境，美國經濟則靠冷戰紅利，走向景氣。政治經濟學家D.卡萊歐（美國約翰·霍普金斯大學保羅·尼采高級國際研究院迪安·艾奇遜講座教授、榮譽大學教授、歐洲系主任，知名美歐問題專家——筆者注）認為：一旦，美國對北約擴大感興趣，西方任何人要反對，就很困難了。【2】筆者在90年代中後期曾幾次參加在外交與戰略界頗有名氣的英國威爾頓公園國際會議，親見當時美國官方代表曾多次明確表示：冷戰結束後，美國本不想在歐洲地區衝突中承擔過多責任，但由於歐洲各國無意挑大樑，最後也就只能是美國一馬當先了。（威爾頓莊園會議（Wilton Park Conference）是一個歷史悠久、享有一定知名度的高級別國際事務論壇。雖隸屬於英國外交部，但主張交流各方學術觀點。上世紀90年代以來，筆者有幸多次受邀參加這一國際會議。——筆者注）
經過北約國家內部的密切溝通，1994年1月10日，北約首腦峯會正式宣佈，將對東歐新成員“敞開大門”。多年之後，2001年4月17日，我拜訪了前美國國家安全事務顧問布熱津斯基。鑑於他在北約東擴問題上一直持相當積極的態度，我問道，冷戰才剛剛結束不久，就推進北約東擴，美國究竟是如何考慮的？布熱津斯基表示：首先這是歐洲——主要是中東歐國家、而不是美國提出的動議，同時美國也應該擔當責任。（2001年，筆者作為美國J.霍普金斯大學高等國際關係研究院（SAIS）歐洲系的訪問學者，在華盛頓D.C.工作一年，曾有多次機會向Z.布熱津斯基、D.卡萊歐等美國資深學者請教。——筆者注）總體而言，波黑衝突的表現，以及美國在冷戰終結後“和平紅利”的獲得，導致其決定推動北約東擴：美國既可壓住俄國，又可看住德國，還可留在歐洲，可以説是，一石多鳥，何樂而不為。
對於當時美國的考量，布熱津斯基曾有過分析：“利害關係最大的是美國在歐洲的長期作用。一個新歐洲尚在形成之中，倘若這個新歐洲仍將是‘歐洲——大西洋’空間的一部分，則北約的擴大就是必不可少的。”他説，如果在北約擴展中停滯或徘徊不前，“美國便不可能有什麼對整個歐亞大陸的全面政策。這種失敗將使美國的領導地位信譽掃地，將使‘歐洲正在擴大’的觀念被打得粉碎，將使中歐人灰心喪氣，也還可能喚起俄羅斯現已休眠或行將泯滅的對中歐的地緣政治企盼。對西方而言，這將是一種自傷自殘，是未來任何一種歐亞安全結構中形成真正的歐洲支柱的前景受到致命損害；對美國來説，這不僅是一個地區性的失敗，也是一個全球性的失敗”。可見，當年，布熱津斯基積極地奔走於大西洋兩岸，推動北約東擴，是有着上述這樣長遠構想的。
本文作者馮紹雷與美國戰略專家布熱津斯基（左）。圖自文匯報
俄羅斯的反彈與無奈
對於東歐國家加入北約，事實上，俄羅斯起先也沒有表現出多大異議。1993年夏天，葉利欽本人還表示，波蘭可以就自己是否加入北約問題做出選擇。但是，隨着國內本土意識的崛起，俄羅斯開始轉變對北約東擴的立場。1994年1月，葉利欽明確表態，反對東歐三國加入北約。對此，布熱津斯基佐證道：“可以説1993年是失掉歷史機遇的一年”，因為當時“葉利欽在8月間公開贊同波蘭加入北約的意向並稱這與‘俄國的利益’相一致之後，正是美國那樣做的大好時機。但克林頓政府當時仍奉行‘俄國第一’的政策（意思是克林頓還比較顧及俄羅斯國內的反彈——筆者注），於是又折騰了兩年多。——到1996年，美國決定把擴大北約作為建立更大、更安全的歐洲——大西洋共同體的政策中心目標時，俄國人對此已持堅決反對的態度了”。【4】
面對俄羅斯的強硬表示，整個北約東擴的過程顯得一波三折。1994年1月，北約提出“和平夥伴關係計劃”，允許東歐國家最終加入北約，但不提出具體的時間表；提出北約只和東歐進行有限合作，不對“夥伴”提供安全保障。為了不過分刺激俄羅斯，甚至提出，俄羅斯也可以加入北約。當時，俄羅斯的確非常猶豫：抵制東擴，會與北約鬧僵；接受東擴，顯然安全環境會承受巨大壓力。
1994年3月，時任美國國防部長、但實際上一直主張在東擴中顧及俄羅斯利益與感受的威廉·佩裏訪問莫斯科，與俄方談定，俄羅斯以大國身份加入“和平夥伴關係”，與北約合作。但是，一個月之後，北約沒有通知俄羅斯，便在美國主導下對波黑塞族進行空襲。葉利欽感到北約在與俄羅斯利益攸關的問題上，並不打算尊重俄羅斯的大國地位與意願。於是，俄方取消前往北約簽署“和平夥伴關係”的計劃，也拒不參加1995年10月“和平關係夥伴”範圍內與北約、東歐一起的聯合軍演。
1995年9月20日，北約正式公佈東擴戰略的第一階段計劃。葉利欽針鋒相對表示：俄羅斯準備建立像華約那樣的新軍事政治集團，如果北約擴大到俄羅斯邊界，可能導致恢復“兩個軍事集團”。1995年底，鑑於俄方的強硬態度，北約態度又有軟化，從東擴的“快步走”變為“慢慢來”，強調“透明度”“漸進性”，大體上意味着20世紀末之前不大可能接受東歐入盟。同時，北約強調與俄羅斯特殊關係。俄方的反饋是，其一，東歐只能享有類似於法國對於北約的鬆散地位；其二，北約不能在東歐部署軍事力量；其三，北約需確保俄羅斯的領土主權完整，包括在歐洲的飛地加里寧格勒。同時，俄方也承諾保證不增加在西部邊界的駐軍，保證不以武力相威脅。
1996年，俄羅斯國內圍繞總統大選形勢激化，葉利欽差點大選落敗。美國擔心俄共上台，於是減輕了就北約東擴對葉利欽的外部壓力。但是，俄總統大選一結束，葉利欽患病住院，北約東擴馬上升温。1996年10月，克林頓宣佈，三年之後，將有三個東歐國家加入北約。
1996年葉利欽在一場搖滾音樂會上興致大起。圖自AP
當年葉利欽的總統顧問薩塔羅夫承認：俄羅斯90年代中期以後，隨着葉利欽健康狀況的惡化，俄外交應對已經乏力。【5】雖然，當時俄羅斯還曾經在內部討論中就如何應對北約東擴絞盡腦汁，但顯然已力不從心。在葉利欽受邀參加1995年6月15-17日西方七國首腦會議之前三天，他曾專門邀請有關專家和外交官一起商討有關北約東擴的問題。此次會議的記錄稿中有關內容，原文如下：
“A.米格拉尼揚（自戈爾巴喬夫時期起，米格拉尼揚就擔任總統顧問委員會成員，老資格政治學家，自90年代至今，一直是威權主義理論的支持者。——筆者注）：我想談幾個中心問題，即波斯尼亞問題，總的來説也就是巴爾幹問題，還有北約問題。説實在的，我們的立場在哪兒，我們在哪兒有分歧，我們應該在哪些地方明確堅持自己的立場。應該説，安德烈·弗拉基米羅維奇·科濟列夫（1991年12月26日至1996年1月6日，任俄羅斯聯邦外交部長，為蘇聯解體後俄首任外交部長——筆者注）在場，這很好。我想藉此機會説幾句，據我看，我們加入‘和平夥伴關係’太不是時候了。我一開始就反對，因為我覺得，它將會變成北約擴張的‘綠色通道’。我們還有另一種方針，即如果我們加入該計劃，這將消除北約擴張的可能性。
已經通過了北約擴張的決定，那我們為何還要加入這樣的計劃呢？我覺得，我們自己沒有經過考慮，或者説考慮得不充分。這是第一個問題。
第二個問題，我們一方面説反對北約東擴，而另一方面，我們實際上對北約事實上的擴張卻視而不見——北約建立了快速反應部隊，而且已經把一部分部署到克羅地亞，實際上安理會並未授權。北約實際上把安理會踩在了腳下。我們沒有與我們商量，就動用了武力——因此，當科濟列夫在倫敦説‘俄羅斯士兵可能參加（北約）駐南斯拉夫快速反應部隊’時，我感到驚訝。
**B.葉利欽：**那就只有在哈利法克斯否定他們的聲明。在我的講演中我要説，我們反對強權壓力，我們在阿波斯尼亞問題上的立場與以前一樣。
**A.科濟列夫：**我們先進行分析，現在不做任何評論。
**A.米格拉尼揚：**我們不能同意北約在沒有安理會授權的情況下採取行動。這是我們應有的一條主線，一條基本路線。”【6】
三個月之後，在1995年9月8日的記者招待會上，葉利欽明確公開表態：“我反對北約東擴——北約不應該是一個武裝集團。包括俄羅斯在內，歐洲應該有統一的武裝力量，由各方輪流指揮，像當前由歐共體，以後再由另一方指揮。歐洲永遠能夠自己保衞自己並回擊任何敵人。當然，是包括俄羅斯在內的歐洲，這點是不言而喻的。”
雖然科濟列夫到1996年初才辭職，但在此之前葉利欽已經表現得越來越不信任這位外交部長。葉利欽在兩件事上批評科濟列夫：一是北約東擴，二是在南斯拉夫問題的處理上“缺乏明確性”。薩塔羅夫認為，葉利欽的診斷正確，但為時已晚。【7】
1997年3月，克林頓和大病剛愈的葉利欽在赫爾辛基舉行了兩天會談。會談結果，美國再次開出一系列支票；保持俄美特殊關係，承認俄羅斯擁有不同於德、日、中等國的特殊地位，把北約東擴的軍事後果縮到最小，保持俄羅斯核力量穩定，解決對俄貿易歧視，滿足俄在世貿組織、巴黎俱樂部等機構的合法地位等等。
事後，西方專家的評論認為：儘管有不少好話、空話，但第一，在美俄力量對比的反差之下，葉利欽擋不住東擴的進程；第二，俄羅斯也沒有能力迫使西方簽署一份具有法律約束力的文件，確認俄羅斯的安全保障問題。
歐美是否承諾過北約不會東擴？
在迄今為止所公佈的檔案中，對於北約是否承諾不會東擴一事，一直是各方關注的焦點。隨着越來越多的史料被公佈，可以證明，在1989-1990年的這段時間中，美國和德國官方代表曾經公開表示過北約不再東擴的意見，以換取俄羅斯為“德國統一”開綠燈。而當時美歐官方的這一表態，顯然換取到了蘇聯對於德國統一進程的支持。
1990年1月31日，西德外交部長漢斯·根舍宣稱：“北約必須做的是，無條件聲明不論華約發生什麼，北約領域都不會向東擴大，也就是説更接近蘇聯的邊界。”【8】
根據曾在俄羅斯工作多年、後又成為美國駐俄羅斯大使的M.麥克福爾在其專著《權力與意圖》中記載：此後不久，根舍與美國國務卿J.貝克在華盛頓的一次會面後重申：“我要説的是，不打算將北約領域擴大到東方。”
緊接着，貝克在與戈爾巴喬夫和謝瓦爾德納澤會談後再次重複這一立場。貝克告訴戈爾巴喬夫：“北約不會將北約武裝力量的管轄權向東方擴大一英寸。”戈爾巴喬夫隨後對此確認：“任何北約範圍的擴大均不可接受”，貝克回覆説：“我同意。”【9】
這裏存在的關鍵問題，誠如麥克福爾所指出：“德國統一的故事並未在1990年2月結束，蘇聯人在那個時候如果願意達成協議，或許會收到這一書面保證。”【10】也即，蘇聯人並沒有在美國與德國領導人口頭承諾的基礎上進一步努力獲得“北約不會東擴”的法律文書保證。1990年9月簽署的德國統一的最終協議，並沒有包含同年早些時候西方領導人的口頭承諾。
1990年，根舍與時任聯邦德國總理科爾在莫斯科簽署德國統一協議。圖片來源見水印
從德國方面的權威歷史檔案文獻中也可以進一步看到，蘇聯與西方1990年談判過程中的關鍵細節。根據時任德國聯邦政府德美合作協調員、現為慕尼黑大學教授的維爾納·魏登費爾德的記載：
“自1990年2月這一主題（指的是德國統一）成為現實之後，莫斯科對統一後的德國作為西方聯盟毫無保留的成員問題提出了各種不同的替代性建議。不過，這些建議不僅遭到了西方的堅決拒絕，而且從未具體地擬定，也從未用一個聲音令人信服地做過陳述。”“戈爾巴喬夫和謝瓦爾德納澤始終公開反對統一後德國成為北約成員，而在內部他們的親密顧問則比較靈活。例如，在5月初波恩第一次‘2+4’外長會晤之前，（戈爾巴喬夫的助手）切爾納耶夫就認為德國肯定將留在北約。”【11】
看來，面對着本來可以爭取到的重要歷史機會，**蘇聯方面一是對談判過程缺乏精密和有力的組織；二是內部意見不一、並透露給了對手；三是當時戈爾巴喬夫最關切的核心問題是能否從西方獲得大筆援助，以解救蘇聯最後時刻國內面臨的嚴重經濟危機。**老練的西方談判對手早就嗅出了對手的弱點所在，不光在心理上，也在實際談判的精密部署中擊敗了對手，終於獲得了讓統一後的德國留在北約的勝券。
值得一提的是，正當眼下烏克蘭危機愈演愈烈，美國、北約、歐盟、歐洲安全組織將先後在1月10日-13日與俄羅斯舉行高級別會談之際，國際輿論又一次聚焦於當年的這一段公案：
北約東擴究竟是否違背歐美當年的承諾？《華爾街日報》2022年1月9日刊登了約翰·霍普金斯大學歷史學教授M.E.薩洛特的文章，文中提到，普京説過西方背叛了統一後德國“一寸也不”向東擴張的承諾。但這位薩洛特教授認為，此説遺漏了1990年9月12日蘇聯與歐美所簽訂《最終解決德國問題的條約》。在他看來，該文件確認統一後德國可以“自由選擇聯盟”。這意味着：包括東德在內的統一後德國可以加入北約。
然而，就這一協議而言，當事各方同意僅適用於德國。但薩洛特認為：問題在於各方並未就“僅適用於德國意味着什麼”而達成一致，“在北約成員國看來，這意味着該條約允許北約在德國東部地區活動。…而蘇聯則將該條約理解為禁止北約在德國東部擴張。…因為，該條約只明確規定允許北約在德國東部地區活動，而不涉及德國東部地區之外。”（The Betrayal Myth Behind Putin’s Brinkmanship To justify his aggression against Ukraine, the Russian president says that NATO once promised not to expand eastward beyond Germany. The historical record shows otherwise. By M.E. Sarotte，Wallstreet Journal, January9,2022——筆者注）
歷史事實表明：普京所説西方的“背叛”有其根據，貝克為了誘導戈爾巴喬夫和謝瓦爾德納澤，言之灼灼“一寸都不”東擴，這已為西方高官本身的白紙黑字的記載所證實。但是，可悲的是，這一承諾並未在最終條約中得以落實；而且，是以種種含混不清的表述掩蓋了事關重大原則的退讓妥協。
1997年，北約馬德里峯會。圖自新華網
德國統一問題被打開缺口後，北約向東歐擴展的的進程就難以被阻擋了。到90年代中期以後，1997年馬德里峯會邀請匈牙利、波蘭和捷克加入北約。1999年三國正式入盟。馬德里峯會聲明，北約擴張的進程還只是剛剛開始。1999年7月11日那一天，曾在冷戰起始時擔任美國駐蘇聯臨時代辦和大使、美國著名外交家、政治學家、也被視為西方對蘇遏制政策的創始人喬治·凱南在其日記裏這樣寫道：
“新聞上公佈了北大西洋公約組織在馬德里舉行了會議，會議正式決定批准波蘭、捷克共和國和匈牙利成為該組織成員國，這個消息讓我極度沮喪——我要公開表達我對北約批准這一舉措的不同觀點。”
該年年初，1月4日，凱南還這樣在日記中寫道：
“對於北約東擴到自己的國界線邊上，俄羅斯不可能有理智和温和的反應。——俄羅斯領導層會做出如下努力：（a）説服獨聯體國家成員改變與俄羅斯的關係，建立一種軍事同盟；（b）與其東面臨國、特別是印度和中國，進一步密切關係，以形成一個強有力的反西方軍事集團制衡制約北約謀求世界領導權的行為。——這將發展成為東西方之間全面的、甚至完全沒有必要的災難性決裂，實際上等於重新進入冷戰狀態”。【12】
作為老資格的蘇俄問題專家和歷史與戰略專家，喬治·凱南曾痛惜於自己當年對蘇遏制的政策設計，不幸演化為經歷了半個世紀的整體對抗性冷戰。【13】出於這樣的歷史感懷，他的預見雖未必句句變為現實，但大體上描繪出了俄羅斯的反應，以及北約東擴帶來的深重影響。
北約持續東擴下的批評與反思
2004年3月，斯洛伐克、保加利亞、羅馬尼亞、斯洛文尼亞以及愛沙尼亞、拉脱維亞和立陶宛等波羅的海國家，共七國加入北約，完全打破了俄羅斯方面所設想的前蘇聯國家不能入盟的“紅線”。2008年克羅地亞和阿爾巴尼亞再次加入，北約成員國達到28個。北約雖大步走上“東擴”軌道，但爭議卻持續延燒。
以下，筆者僅選擇若干來自雙方最權威的當事人或見證人的評述。
首先來看俄羅斯。北約東擴關鍵時刻曾任俄羅斯總理、上世紀70年代後又作為蘇俄時期最有威望的國際問題專家之一——普里馬科夫院士這樣分析：第一，通過東擴，吸收一批比歐洲老成員遠更聽話的新成員，這將大大方便美國介入歐洲事務。過去老成員中唯有作為戰敗國的德國，才接受美國駐軍；但是東擴之後，在歐洲各國駐軍的前景大大地簡單化了。
第二，通過東擴吸收一批遠超出原來西歐範圍內的國家，其中包括中東歐、東南歐、波羅的海國家、以及未來可能的烏克蘭和格魯吉亞、阿富汗、甚至以色列，使得北約不光是一個地區性組織，而且成為一個“全球性角色”。
第三，北約轉化成為全球性角色後，就可以越出唯一有權授權進行軍事幹預的聯合國安理會的範圍，自行決定在全世界範圍內的軍事行動，“北約已經有了繞過聯合國使用武力的先例，如轟炸南斯拉夫。”
第四，在俄羅斯意識到無法阻止北約東擴的前提下，曾力圖將北約對俄羅斯的威脅減到最低，雙方達成了禁止在新成員領土上部署或存放核武器，甚至達成協議不準新成員領土上大規模部署武裝力量；但是不久，北約就宣佈在羅馬尼亞和保加利亞境內部署5000名美國軍人。
第五，雖然，基辛格曾經撰文：“既然北約原則上同意接納烏克蘭具有其成員國資格，那麼就沒有必要急於加速這方面的實際步驟”【14】，但是這一建議未付實施。普里馬科夫責問道：“北約與美國是否做好了準備，堅決站在基輔一方反對莫斯科，冒着把俄羅斯推向與西方對抗時期的風險呢？”【15】
俄羅斯總統普京（左）與普里馬科夫。圖自新華國際
從美國方面而言，作為主要當事人之一、時任美國國防部長的威廉·佩裏在二十年後不無遺憾地回憶道：首先，“東歐國家的加盟興趣——可以理解和鼓舞人心的——是不成熟的，這是一種具有某些遠期風險的雄心壯志，除非用聰明的外交管理和調節加盟的節奏。俄羅斯對地區穩定的傳統觀念及它在歷史上對東歐的影響力需要得到考慮。東歐國家蜂擁加入北約會導致失去與俄羅斯合作降低核威脅的機會。”
佩裏在他的《回憶錄》還特別提到他和同事們如何精心設計“和平夥伴計劃”，通過一系列聯合培訓、演習、聯合軍事行動，儘可能地降低俄羅斯與西方之間的敵視和防範，增加互信，以至於俄羅斯國防部長格拉喬夫當時願意授權最訓練有素的空降旅之一參加北約維和部隊。佩裏感慨地回憶道：“為什麼俄羅斯政府會把它的精英旅之一交給一位美國將軍指揮？這是一件值得記載的事情（我無法想象今天還能重複發生這樣的事情）。”【16】但是很快，這樣的合作氣氛就煙消雲散了。
相當值得玩味的是，佩裏所回憶的有關當時決定北約東擴的一段情節：“當助理國務卿理查德·霍爾布魯克在1996年建議把PEP（和平夥伴計劃）的一些成員，包括波蘭、匈牙利、捷克共和國及巴爾幹國家納入北約時，我極力反對他的建議。我的具體想法是：要把這個提議推遲2-3年，俄羅斯在那時將適應他們在西方安全圈內的地位，不會因北約東擴而感覺安全受到威脅。”
佩裏還回憶稱：“霍爾布魯克不折不饒地推動他的建議。我和克林頓總統解釋了我的擔心，並請求召開國家安全委員會全體會議”——在會上佩裏做了解釋後——“令我驚訝的是，國務卿沃倫·克里斯托弗和國家安全事務顧問安東尼·萊克都不發言，而副總統戈爾提出反面意見，他強力主張立即擴大北約成員國。他的論據比我的論據更有説服力，總統同意立即賦予波蘭、匈牙利、捷克共和國北約成員國的地位，但是推遲波羅的海國家加入的時間”。佩裏當時考慮辭職。他説：“回顧這個關鍵的決策，讓我遺憾的是，我未能更有效地為推遲北約擴張的決策而戰”。【17】在佩裏看來，不能把此後美俄關係惡化的所有責任都歸於北約，但是他相當肯定地説：“北約的擴張是第一步”。【18】
直到威廉·佩裏2018年訪問北京與上海，作為既是當年北約東擴的見證者、也是決策者之一的他，在與筆者交流中依然重申自己在回憶錄中所表達的上述觀點。
曾任美國國防部長的威廉·佩裏
在美國兩黨決策層內部，實際上與佩裏持有相同觀點的人不在少數。共和黨人士、老布什時期國家安全事務顧問B.斯考克羅夫特認為：“在同意北約東擴之前，克林頓政府本來應當首先與俄羅斯進行對話才是”。【19】
克林頓和小布什時期兩次擔任美國總統俄羅斯問題顧問、也是筆者在瓦爾代論壇多年的夥伴安琪拉·斯坦因教授指出：當時設置的北約——俄羅斯常設聯合委員會（PJC）讓俄羅斯在與北約進行磋商時擁有了發言權（但並非否決權），“而且令俄羅斯懊惱的是，就在北約——俄羅斯常設聯合委員會項目落實數週之後，北約便宣佈將在1999年接納波蘭、匈牙利和捷克為正式成員國。俄羅斯政府官員指出，北約做出這一決定之前，並未與他們進行協商。”安琪拉·斯坦因意識到，不光普里馬科夫已經明白“在北約擴張這個問題上，他們決意不去理會我們的想法”，而且俄軍方也表明“美國本來擁有一次獨一無二的機會來將俄羅斯納入歐洲安全體系中去，可美國卻讓北約擴張，喪失了這一機會。”【20】
除了北約東擴所引發的美俄間深刻對立，還值得關注歐洲對這一事態的反應。一位並非從事國家問題研究、而是作為歐洲最多產的著名思想家之一佩裏·安德森，曾非常嚴肅地批評北約東擴。他這樣説道：
“北約向蘇聯邊界的擴展，完全對冷戰結束時向戈爾巴喬夫所做的承諾置之不理，這是克林頓政府所為。”但問題在於，究竟“歐盟獨立於美國之外到何種程度？答案令人頗感到痛苦。——也許自1950年以來，歐盟在諸多方面從來沒有如此依賴美國。東擴是歐盟的主要成就——可能有人説，延伸了自由的邊界，或者有人進入到帝國行列，或者是兩方面兼而有之——東擴的歷史就是一個標誌。東擴由華盛頓引導：每一次，蘇聯衞星國加入歐盟之前就已經在美國的指揮下併入北約。波蘭、匈牙利、捷克共和國在1999年就已加入北約，5年後加入歐盟。保加利亞和羅馬尼亞在2004年加入北約，3年後加入歐盟，甚至斯洛伐克、斯洛文尼亞和波羅的海國家也莫名其妙地在加入北約一個月後加入歐盟——只是為了重複那個象徵意義的要點嗎？克羅地亞、馬其頓和阿爾巴尼亞隨後也將經歷同樣的加入程序。”【21】
在一般想象中，北約與歐盟作為西方自由世界在冷戰後擴展的同步進程，完全可以在一個相互平行而融洽的節奏中推進；但是，安德森所提到的這一段，則凸顯出這是美國主導的北約東擴在先，而歐盟東擴則跟隨其後，頗類似於在帝國霸權的嚴格等級制序列下的一場政治儀式。
權力與合法性的失衡——基辛格的警告和預言
如果從學理和戰略相互結合來進一步探討東擴問題，也許還有必要回到當時有過設想、後來卻半途而廢的“和平夥伴計劃”。
從基辛格幾十年來一再強調的一個原則性立場出發，“和平夥伴計劃”有可能較多地體現了國際秩序轉型中的“權力與合法性的均衡”這一構想，而北約東擴則明顯違背了他所説的這一“均衡”。
1994年，時值北約東擴在各國決策層面面臨敏感爭議之際，基辛格曾在當時出版的《大外交》中指出：美國決策階層在還未接受北約東擴主張之前，曾有過不主張東擴的更為謹慎明智的考量。這一想法的核心是指：僅僅是建立與北約成員國無關的、以“集體安全”為基礎、幷包容俄羅斯在內的“和平夥伴計劃”，而不推進排他性軍事聯盟的擴容。他説：
“美國之所以反對波蘭、匈牙利、捷克共和國及斯洛伐克成為北約組織成員國，是基於原則問題。回溯到威爾遜歷來對同盟關係之反對——因為同盟是以預期有衝突對峙為基礎 ——克林頓總統利用1994年1月北約組織高峯會議的場合，提出另一個替代性的觀點。他在説明美國為何反對上述四國加入北約組織時，聲稱大西洋同盟經受不了‘在東、西方之間劃一條新界線，製造出自然導致未來衝突的預言。我要敬告在歐洲與美國主張我們更往歐洲東部推進，旨在劃下一條新界線的全體人士，我們不應該堵塞歐洲最佳前途的可能性，那就是四處都是民主、四處都是市場經濟、四處的人民都為共同安全而合作’。”【22】
在克林頓當時洋洋灑灑地以“四處出現”的民主前景，來否定北約東擴的當下決策之時，基辛格則點出了問題的實質。他始終認為：北約東擴問題上，“集體安全”與“軍事聯盟”是兩回事。前者基於道德原則，反對一般意義上的軍事侵略；而後者，則是基於共同利益所組成的反對有具體目標指向的軍事行動，但不反對一般的戰爭（比如1814-1815年維也納同盟發動反對拿破崙的戰爭）。基辛格特別強調：“美國領導人經常把集體安全與聯盟混為一談”。【23】在他看來：1994年克林頓強調堅持集體安全原則，而不再另組針對俄羅斯的軍事同盟，道理就在於通過“和平夥伴計劃”，發展出一個僅在一般意義上反對戰爭、而不過多針對具體“侵略者”從而承擔保衞同盟者義務的、具有更大伸縮範圍的集體安全框架。這比立即把北約變成為一個更大範圍、矛頭直指俄羅斯的軍事同盟，要來得更加明智。
基辛格
基辛格之所以能得出如此結論，是以他多年研究歐洲外交與安全問題的判斷為基礎的。首先，他委婉地告誡：“不可能在同一套方案下解決東歐的安全以及把俄羅斯融入國際社會的孿生問題”（也即，指既要向東歐提供安全保障，又要與俄羅斯建立安全合作的這樣同時包含有兩個目的方案——筆者注）。同時他又警告：“和平計劃的風險是，被有可能受侵略之害的國家認為無足輕重，抑或是危險的，可是，在亞洲國家當中又會被認為是針對中國和日本而召集的種族俱樂部。”【24】
頗有意思的是，早在三十年前，基辛格就入木三分地對將近三十年後歐洲可能出現的景象發揮了他的想象力。他這樣説道：“在未來，所有傳統的大西洋關係將會變化。歐洲將不再覺得像過去那樣需要美國的保護，會更加積極地追求經濟上的自我利益；美國將不會再願意為歐洲安全承諾大的犧牲，會受到各種各樣孤立主義的誘惑；到某一地步，德國將堅持具有和其軍事、經濟力量相稱的政治影響力，在情感上也將不再那麼依賴美國的軍事支持以及法國的政治支持”。【25】
無論就歐洲、還是亞洲的發展前景而言，在1994年當年的微妙局勢之下，基辛格基於其“權力與合法性相均衡”的構想原則，對北約東擴所提出的種種警告，依然值得當今戰略家們三思。
雖然無可奈何的是，現實還是選擇走向了北約東擴。用基辛格的話來説：“在勝利的狂喜之下，傳統均勢問題被當作‘老式外交’丟到了一旁，取而代之的是共同理想的傳播。有人公開聲稱，北約應該更關心自己的政治影響力，而不是安全問題。北約一直擴展至俄羅斯邊界——甚至也許包括俄羅斯邊界——現在被當做一個嚴肅的可能性提了出來。建議把軍事聯盟擴展到距離莫斯科僅幾百英里、歷史上始終存在爭議的領土，主要不是出於安全方面的考慮，而是被視為‘鎖定’民主成果的合理方式。”在老資格戰略家頗為含蓄的表達方式中，基辛格的批評已經溢於言表了。【26】
大概，很難説是時間上的巧合：1996年，俄羅斯邁出了與中國建立新型關係的步伐。1996年4月，葉利欽總統第二次訪華（第一次是1994年——筆者注）。本來，在葉利欽啓程之前，中俄雙方已經基本商定了聯合聲明的基本內容。4月23日晚，俄羅斯駐華使館官員向中方緊急通報，説專機起飛不久之後，葉利欽在飛機上認真閲讀了雙方商定的文本，認為文件還不能反映兩國關係今後一個時期的發展高度，他建議將兩國關係表述為“平等信任、面向21世紀的戰略協作夥伴關係”。
中方人員當即把這個消息報告給江澤民主席。就在葉利欽還在來華飛機上的時候，中俄兩國實際上已經就這個重大協議進行了磋商。多年以來，“戰略協作夥伴關係”成為中俄關系的一個主要基石，這是葉利欽的首議。從俄羅斯方面來看，顯然不能排除這是因為當時俄羅斯正在受到北約東擴的巨大壓力。
對於像北約本身、以及北約東擴那樣有着巨大規模的、歐洲歷史上罕見的多國軍事同盟的擴張，也許歐洲歷史上僅有十字軍東征和法國大革命後的反拿破崙戰爭，可與之比擬。但是，北約東擴卻不似後兩者，冷戰的終結髮生在大體和平的背景之下。
換言之，從冷戰向後冷戰的世界秩序的過渡，並沒有發生大規模戰爭，而是在一個非常難得的和平條件下進行的。這是一個幾千年歷史上並沒有出現過的歷史機遇。遺憾的是，北約東擴卻未能明智地利用這一和平條件，相反，使得冷戰後東西方關係大大倒退。在此後的若干年中，東擴將會激起何等規模的波瀾激盪，這已並不是北約的決策者們當時所考慮的了，更不是他們所能控制的事情了。
【本文完整版已收錄於作者新書《危機與秩序：全球轉型下的俄羅斯對外關係》，將由上海人民出版社出版。】
參考註釋：
1. D.卡萊歐：《歐洲的未來》，上海人民出版社，中文版，2003年版，馮紹雷等譯，第333頁。
2. D.卡萊歐：歐洲的未來，上海人民出版社，2003年6月中文版，馮紹雷等譯，第341頁。
3. Z.布熱津斯基：《大棋局》，東方編譯所，中文版，1998年，宋以敏等譯，第105頁。
4. 布熱津斯基：《大棋局》，133頁。
5. G.薩塔羅夫：《葉利欽時代》，東方出版社，2002年中文版，高增訓譯，第598頁。
6. G.薩塔羅夫：《葉利欽時代》，東方出版社，2002年中文版，“關於北約東擴的葉利欽總統諮詢會議的記錄稿”，第595-597頁。
7. G.薩塔羅夫《葉利欽時代》，第598頁。
8. James M.Goldgeier, Not Whether but When：The US Decision to Enlarge NATO , Brookings,1999, pp,14-17. The Genscher quote is in Stepohen F. Szabo, The Diplomacy of German Unification, (St. Martin’s Press 1992) pp 57-58, 轉引自J.戈德蓋爾，M.麥克福爾《權力與意圖》，第八章，中國社會科學文獻出版社，2017年中文版，第225頁。
9. Zelikov and Rice : Germany Unified and Europe Transformed: A Study in Statecraft ( Harverd University Press) pp 180-183, 轉引自上述《權力與意圖》一書，第225頁。
10. 同上書，第225頁。
11. 維爾納·魏登費爾德：《德國統一史》，社會科學文獻出版社，2016年中文版，歐陽甦譯，第413頁。
12. 喬治·凱南：《凱南日記》中信出版社，2016年中文版，曹明玉譯，第593、595頁。
13. 同《凱南日記》，序言。
14. 轉引自普里馬科夫《沒有俄羅斯世界會怎樣？》一書，基辛格文章，2008年8月7日，華盛頓郵報。
15. 普里馬科夫：《沒有俄羅斯世界會怎樣？》，2016年1月中文版，李成滋譯，第122頁。
16. 威廉·佩裏：《我在核戰爭邊緣的歷程》，中信出版社，2016年中文版，忠華譯，第188、190、191頁。
17. 同上書，第198頁。
18. 同上書，第238頁。
19. [美]安琪拉·斯坦因：《有限夥伴》，石油工業出版社，2016年中文版，歐陽瑾等譯，第46頁。
20. 同 《有限夥伴》，第46-47頁。
21. 佩裏·安德森：《新的舊世界》，上海人民出版社，2017年中文版，高福進等譯，第75頁。
22. 基辛格：《大外交》，海南出版社，1997年中文版，顧淑馨等譯，第765頁。
23. 基辛格：《世界秩序》，中信出版社，2016年中文版，第345頁。
24. 基辛格：《大外交》，765頁。
25. 基辛格：《大外交》，第761頁。
26 .基辛格：《世界秩序》，2015年，中信出版社中文版，胡利平等譯，第107頁。
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