劉成良：扶貧資金貪污挪用必須零容忍

【文/觀察者網專欄作者 劉成良】

近日，由中央紀委國家監委宣傳部與中央廣播電視總枱央視聯合攝製的專題片《零容忍》播出後引起了廣泛熱議。

第二集《打虎拍蠅》中永登縣民政局原低保辦主任侵害困難羣眾利益的案例，激起了很多人的憤慨。雖然趙永璉涉案金額為55萬多元，算不上小官巨腐，但是這種將黑手伸向困難羣體、對掙扎在生存邊緣的弱者敲骨吸髓的微腐敗行為，無疑觸動了社會大眾對公平正義的敏感神經，以至於身陷囹圄的趙永璉自己都覺得往事不堪回首，在鏡頭前不願意提起舊案。

甘肅省永登縣民政局低保辦原主任趙永璉，任職期間將斂財黑手伸向貧困户。視頻截圖

脱貧攻堅是中國在十三五時期的重要工作，經過黨和國家及社會各界的艱苦鬥爭，終於在2020年底完成了絕對貧困治理的各項任務，實現了全面建成小康社會的重要目標。這其中既有廣大扶貧幹部的辛勤付出，甚至有的還付出了生命的代價，也有困難羣眾自立自強、頑強與貧困作鬥爭的英勇事蹟。

從這點來看，趙永璉的問題遠遠不是所涉案的55萬多元金額那麼簡單，而是漠視了弱者的生存權利，漠視了脱貧攻堅的政策意義，漠視了關乎社會底線的公平正義。

減貧是現代國家治理中的重要目標。現代社會的風險性特徵使得身處其中的人們往往面對着各種非預期性後果，為了維護社會的公平正義，給予弱者生存與發展的權利，無論是現代國家體制設計，還是公共政策，都將困難羣體的幫扶和救助作為重要的工作內容。

由於致貧原因的多維性，貧困治理需要一項非常複雜的治理體系。從當前的反貧困政策設計來看，大體可以分為兜底保障政策和幫扶發展政策，對於前者而言，所針對的對象主要是那些因災、因病等造成了勞動力很難參與正常社會勞動，需要政府進行兜底保障的羣體，而對後者則可以通過教育、產業等政策體系進行幫扶，從而使其能夠依靠自身勞動而 實現脱貧。

儘管從理念上看，解決貧困的根本在於提升人力資本，從而實現造血式扶貧的目標，由於致貧因素的複雜性以及貧困治理的難度，沒有真金白銀的資金投入，很難達到理想的貧困治理績效。也正因如此，無論是解決落後地區的發展瓶頸，還是解決貧困户的生存保障與基本發展問題，都需要黨和國家及社會各界的大力支持。從這個角度來看，作為維護社會公平正義的良心事業，扶貧資金的使用問題至關重要。不僅關係到地方發展及弱者的權利，而且關係到社會的信任。

事實上，精準扶貧的政策設計在很大程度上就是為了解決扶貧資金的滲漏問題。在此之前，貧困治理工作分散在多個政務部門，其中以扶貧開發辦公室和民政部門為主。前者側重於通過系統性的財政資金投入，來解決區域發展滯後等方面的問題，而後者則是通過具體的救助政策來為貧困户進行兜底保障。由於這兩套政策系統運行相對獨立，結果政策之間的裂隙限制了貧困治理的績效。

從筆者的調研來看，之前造成扶貧資金滲漏流失的因素主要有以下兩個方面：

一是在扶貧開發方面，地方政府為了解決發展中的資金瓶頸和政策支持不足等問題，一些地方虛報貧困發生率，通過多種方式運作來爭取進入國家級或省級貧困縣行列，從而獲得相配套的政策和資金支持，以至於還出現了“熱烈慶祝我縣進入國家級貧困縣”等荒誕現象。

而地方政府獲得項目資金後，雖然並不排除有的是套取扶貧資金的違法行為，但大多數是將其打包用作地方發展，至於這些資金是否能夠用於真正的貧困地區、是否能夠有效的用於貧困户的發展，則很難保障，也缺乏相應的政策監督。

造成這些問題的主要原因在於過去的政策執行體系相對落後，缺乏對政策執行過程及結果反饋的嚴格控制和監督，並且由於央地之間的信息不對稱等客觀因素，就為地方政府的一些違規操作創造了空間。

二是在民政救助和兜底保障政策方面，作為重要社會救助政策體系的城鄉最低生活保障制度的出台相對較晚，1999年國務院頒佈的《城市居民最低生活保障條例》對城市低保工作做出了相應規範，而直到2007年隨着國務院發佈的《關於在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，才在全國建立起全面的農村低保制度。

由於法規出台相對滯後，且國情複雜，最低生活保障制度在實踐中才逐步完善，以至於在制度運行的早期出現了很多問題。比如除了真正符合條件的低保户之外，還出現了異化的“關係保”（憑藉一定的人情關係而獲得低保）、“公益保”（因為參與村莊清潔衞生等公益事業而獲得低保）、“維穩保”（地方政府為了安撫上訪對象而給予其低保）、“殘疾保”（健康人或稍微殘疾但是能夠正常勞動的人通過各種手段辦理虛假的殘疾證明而申請到低保）。

低保政策在基層的執行過程中是按照名額來分配，還產生了很多其他亂象。這些異化的低保不僅造成了社會救助資金的流失，而且也擠壓了真正符合條件的困難羣體的空間。

十八大以後，中國以前所未有的政策力度聚焦了反貧困這一重要議題。由於過去大水漫灌式的貧困治理模式存在較多問題，為了彌合過去扶貧政策體系的裂隙，為了更加精準地幫扶困難羣體，為了財政扶貧資金的使用更加有效率，精準扶貧政策應運而生。

國家還出台了一攬子政策來對落後地區和困難羣體進行幫扶。一方面，通過自上而下的政策設計，打破了以往碎片化的幫扶體系，例如將過去的扶貧開發政策與民政救助政策進行銜接，從而更好服務於困難羣體的救助和發展，並且為了解決扶貧資金的滲漏問題，還設置了嚴格的政策程序使其能夠精準的幫扶到貧困户。

另一方面，國家加大了在貧困治理方面的資金投入力度，並且通過東西協作、定點幫扶、下派扶貧幹部等多種政策工具強化對扶貧領域的政策、資金和人力等方面的投入力度。這些都充分表明了黨和國家在貧困治理方面的決心和魄力。

同時，在全面推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下，為解決扶貧資金的滲漏問題，也有了更為精巧的制度設計。

其一，明確了到户資金的種類和用途，即哪些資金是需要用於貧困户教育、醫療、住房、產業等方面發展用途的，必須專款專用；

其二，充分應用信息技術加強過程監管，除了建立全國聯網的扶貧開發信息管理系統，還強化了部門聯動，通過建立大數據篩查和比對系統來解決信息不對稱等問題，篩除了很多不符合條件的貧困户；

其三，加強了政策監督和評估體系，通過扶貧審計、紀檢監察、專項整治、第三方評估等多種手段，堵住以往的政策漏洞。這些制度設計較為有效的保障了扶貧資金的使用效率。正是在這些政策組合拳之下，在2018年到2020年扶貧領域腐敗和作風問題三年專項整治期間，查處了28萬個問題。在2021年前10個月查處鞏固脱貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接方面腐敗和作風問題1.5萬個。

廣大扶貧幹部為脱貧攻堅辛勤付出，甚至有的還奉獻了自己的生命。視頻截圖

趙永璉就是在扶貧領域腐敗和作風問題三年專項整治期間被查處的，其所在的基層民政局低保辦就承擔了重要的兜底職能，其主要業務為城鄉居民醫療救助、最低生活保障、農村五保供養、臨時生活救助、城市低收入家庭認定以及向低保户、五保户和低收入家庭發放補貼等相關工作。從服務對象來看，低保辦所關注的可以説都是處於最困難階段、最需要幫扶的弱勢羣體，社會救助領域的財政資金對於困難羣體而言非常重要，尤其是對於申請大病救助的家庭而言，這些資金都是救命錢。

然而，趙永璉卻利用了服務對象對自己的信任，不僅沒有按照程序為這些羣體申請其本應該獲得的財政救助資金，甚至還想方設法的敲詐騙取。不僅加劇了這些弱勢羣體的困難處境，而且也極大地損害了政府的公信力。

趙永璉的案例表明，妄圖通過不正當手段從扶貧領域中侵佔利益的空間正在被不斷壓縮，但是貧困治理體系的轉型升級仍然任重道遠。趙永璉之所以能夠利用公職人員身份來侵害羣眾利益，在很大程度上就是利用了一些地方偏信花錢辦事、請客吃飯、走捷徑的關係心理，這究竟是地方政治生態的客觀映射，還是羣眾無知心理的盲從，不得而知。

如何讓扶貧救助體系在陽光下運行，如何徹底打破妄圖利用小微權力來獲得利益的僥倖心理，如何讓真正的弱者能夠得到及時有效、體面尊嚴的救助幫扶，仍然是完善貧困治理體系需要孜孜不倦追求的目標。

從這個意義上來講，對於扶貧資金貪污挪用的零容忍，不僅僅應該是上級部門、紀檢部門的堅決態度，更應該是每位公職人員恪守的職業倫理，同時也應該是每位公民相信的社會正義。

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