歐陽靜：“宇宙的盡頭是公務員”，為何報考火熱卻留不住人？

江西財經大學財税與公共管理學院教授歐陽靜接受觀察者網專訪。受訪者供圖

【採訪/觀察者網 劉惠】

·報考火但留不住

觀察者網：2021年國考報名人數首次突破200萬，與此同時，公考報名冷熱分化嚴重，基層崗位和邊遠崗位受冷遇，您長期關注基層情況，縣域地區的基層公務員報考情況如何？

歐陽靜：近年的基層公務員報考很火熱，每年越來越多人報考了，最冷門的也是幾十個人競爭一個崗位。有些學生畢業不就業，有考了四五年才考上的，如此破釜沉舟地去準備公務員考試，也説明報考火。

報考的人數多説明大家願意去做公務員，但每年錄取人數並不多，比如説我最近調查的一個縣，2021年招錄19個，2020年是22個，因為要根據每年的編制指標。

在就業難的情況下，畢業生對市場的認知也在不斷髮生變化。大家更願意選擇進入比較穩定的體制。對於那些非名牌學校的高校畢業生來説，基層公務員是一個很好的出路。對於名牌高校畢業生來説，他們也願意通過選調生這個途徑去基層做領導幹部。

除公務員外，基層主要通過“三支一扶”跟“大學生村官”兩種方式來吸引年輕人。“三支一扶”和“大學生村官”報考只需專科以上學歷就可以，這對於一本以下的大學畢業生來説，門檻比較低，報考的人也比較多，我所在的財大在江西屬於比較好的學校，財大的學生對這兩者報考的比較少，而是選擇考公務員。

公務員、選調生、大學生村官、三支一扶在基層實際工作中也相當不一樣。選調生是作為領導幹部的備選，比如説我們江西的選調生，一般是選調到省市機關，最低是市縣級。我在基層做調研，發現縣市單位現在有不少名牌大學的畢業生，他們在鄉鎮掛職兩年，兩年後會回到之前報考的崗位上去，之後會提升為科級幹部。

所以，一本以上的畢業生更願意通過選調生的方式進入公務員系統。

觀察者網：正如您所説，基層公務員報考人數還是挺多的，但基層同樣存在着用人難和留人難的問題，這背後是什麼原因？

歐陽靜：基層用人難和留人難是另外一個問題，確實有好多人報考基層公務員，基層也每年都在招人，關鍵是留不住人。比如説，一個二本以上學歷的畢業生，他考到基層公務員了，那麼他一定會想方設法天天在鄉鎮崗位上看書，因為他想參加公務員遴選，考到省市去。

公務員遴選很重要的一環就是考試，因此擅長考試的學生通常都會考走，比如我一個學生特別厲害，先考上了鄉鎮公務員，又從鄉鎮考到了縣裏、市裏，再從市裏考到了省裏。這也是基層留不住人的一個重要原因。

一些報考基層公務員的大學生，首先是想獲得公務員的身份，其目的是要往上考。所以這些人的“心”就不在基層。

現在，公務員的規定是要在鄉鎮待5年才能考走，但仍然還是有不少基層公務員是一到鄉鎮就準備看書，一心想考走。

北京公務員考試開考，城市更新等入考題。圖片來源：視覺中國

觀察者網：如果基層公務員一心想考走，那麼什麼樣的人留下來工作？為什麼又説“用人難”呢？

歐陽靜：在基層，一般有三類編制，事業編制、工勤編制、公務員編制。“三支一扶”和“大學生村官”屬於事業編制，部分退伍軍人安置屬於工勤編。由於公務員編的大學生想方設法從基層遴選到省市。結果，基層留下來的人往往是事業編人員。

現在的問題是，事業編在基層的晉升和流通的渠道都非常窄。比如公務員編制容易提拔，事業編幾乎沒有晉升空間，工勤編就更不太能了。但在基層人員構成中，公務員編佔少數，集中在班子成員（大約11個）和1-2個普通幹部，剩下的都是事業編和工勤編，其中事業編佔絕大多數。所以，基層工作其實主要是依靠事業編人員，尤其是防汛、抗疫、徵地拆遷等艱難的工作，他們中許多人的能力很強，但幾乎沒有任何上升渠道。

我在調研期間，一位受訪的組織部長説，“公務員躺着就能提拔，事業編累死累活都提拔不了”。公務員躺着就能提拔，那公務員為什麼要努力工作呢？事業編再努力再辛苦都不能提拔，那事業編為什麼又要努力工作呢，這不就造成懶政了嗎？這就是“用人難”的原因。要解決基層出現的懶政問題，背後是這個晉升和流通機制需要改變，要促進工作積極性，不能按身份來提拔。

·績效獎金無激勵

觀察者網：除了您講的留人難、用人難的問題，現在大家普遍認為體制內的工作比較四平八穩，缺少上進心，那應該如何調動他們的工作積極性？

歐陽靜：我在鄉鎮調研，聽到鄉鎮黨委書記説的最多一句話是“工作沒有抓手，調動不了年輕人的積極性”。調動工作積極性無非兩個抓手，一個是提拔，一個是收入激勵。其實現在縣域幹部收入比以前好很多，而且福利性收入也不少。比如我調研的鄉鎮，他們在2017-2019年的年度獎金髮足了12個月的工資。

收入比以前多了，工作積極性為何依舊不高呢？因為這個獎金是省市財政發給個人的，以前是鄉鎮有自己的績效自主權，可以統籌考核，現在鄉鎮沒有這個權限了，所有的福利性收入按相關政策直接按照基本工資的比例直接發給個人，不需要通過鄉鎮的績效考評來獲得收入，所以領導沒有了抓手。

觀察者網：績效獎金直接發給個人而不用通過鄉鎮，這個制度是什麼時候改革的？目的是什麼？

歐陽靜：之前鄉鎮可以用其自主的財力來考核。最近三五年政策的變化目的是為了規範基層資金髮放行為。之前，鄉鎮幹部的工資比較低，但那是絕對收入低。現在基層幹部的絕對收入不低。一個縣城，如果兩夫妻都是公務員，家庭年收入有20萬到30萬是很常見的，這個水準在縣城過得很好的。

現在基層幹部抱怨收入低，主要是抱怨相對收入低，或者説是一個收入不平衡問題。比如，經濟條件好的鄉鎮，自主財力要強，其幹部福利性收入就要高於那些經濟條件差的鄉鎮。因為福利性收入的發放是靠鄉鎮自己的創收。在這種情況下，財力好的鄉鎮，可以根據政策發足上級對本單位的年度考評獎，比如綜治獎、文明獎、節能獎等（即福利性收入）。

比如，財力好的鄉鎮，年度考評第一名就可能發12個月工資的獎金。但如果這個鄉鎮比較窮，沒有工業，即使考評第一名，可能1個月的獎金都發不出來。所以不同鄉鎮之間的收入差別就很大。

我調研的一個“窮”鄉鎮，黨委書記説，“我們工作不敢太努力，生怕得第一，因為得了第一發不出獎金，幹部會更加抱怨，還給自己找難題。”他給我算了一個經濟帳，全縣綜治第一名按獎勵規定可以發4個月的獎金，幹部人均月工資是5000元，那每個幹部就要發2萬，全鎮75個人就要發150多萬，這些錢要鄉鎮自己解決，所以他們的工作不敢爭第一。

觀察者網：您之前還講到基層工作中有形式主義的問題，想請您具體講講。

歐陽靜：這個問題是基層工作的規範化和自主性之間的平衡問題。現在基層工作只能根據上面的指標細則來，一項一項打分，這就比較剛性，有點像是機械化、標準化生產。

觀察者網：但實際的基層工作，比如與羣眾打交道，不是一個標準化的東西，不能定量，甚至有時候定性都很難。

歐陽靜：對的，這就產生了形式主義，這是標準化生產跟基層複雜性之間的衝突和矛盾。我認為基層治理要給予一定的靈活性。現在基層工作的考評指標方案都是省市直接制定，然後請第三方來評估。這表面上很客觀，其實很多不切實際，造成了大量形式主義。比如説現在的鄉鎮環境督查，整條街都非常乾淨整潔，但第三方檢查時發現一根煙頭，就拍照扣分，就因這根煙頭否定了基層幹部的環境整治工作。

觀察者網：現在網絡上有句話“宇宙的盡頭是公務員”，這句話反映了我們當下的“考公熱”現象，有人用“官本位”、“社會價值觀扭曲”、體制熱扼殺社會活力等做解釋，您如何看待這個情況？

歐陽靜：我覺得公考熱不是一件壞事，優秀的人才願意進入體制為國家服務，肯定是一個好的現象。如果大家都不願意做公務員了，沒人願意為國家服務了，這才真是有問題。

2022年度山東“省考”和選調生筆試開考。圖片來源：視覺中國

中國社會的發展與黨和政府密切相關，沒有優秀的幹部黨員，怎麼能引領好社會，所以需要優秀的人才進入我們的黨政體系。我們改革開放的許多創新並不是來自於體制外，而來自於體制內的活力。

最優秀、最有情懷的人去做公務員，肯定是有利於我們社會發展。我經常鼓勵年輕人去考公務員，年輕人有新的思維和思路，而且更有法律意識。90後的小孩大多在比較充裕的環境下成長，相對而言，他們對物質沒那麼敏感，他們的規則意識、法律意識都相對要好。我覺得要有新人為公務員體系注入新鮮血液，塑造一個新的社會面貌，這樣社會才能進步。

·剩女和剩男

觀察者網：您之前做過體制內“剩女”和農村“剩男”的調查，過去也出現過一些令人啼笑皆非的新聞，比如“農村大齡青年暖被窩工程”，您如何看待縣域鄉鎮的所謂“剩男”“剩女”問題？

歐陽靜：在基層鄉鎮，“剩女”和“剩男”不是同一層次的問題，“剩女”能夠匹配到男性，只是無法找到滿意的男性。“剩男”是匹配不到女性。“剩男”大多都是農村的農民工，從社會結構看，他們是底層弱勢羣體，這也是越窮的地方，光棍越多的原因。

對於“剩女”來説，她們有選擇，但是“剩男”沒得選。以前人口不流動，婚姻圈是封閉的，現在人口流動，女孩子會隨着工作和結婚離開最差最窮的地方進入更好的區域，那麼最差最窮地方的男性就就會被剩下來，成為光棍。事實上，在一個開放、流動性高的社會，處於弱勢的男性一般會被剩下來。

在我的論文中，縣域體制內的“剩女”是一個非弱勢的羣體，處於社會結構階層的中上層，而且體制內存在着女多男少的現象，她自然是很難去找到合適的結婚對象。所以解決“剩男”的問題，並不是去找個女性匹配他，因為“剩女”和“剩男”是人口流動和經濟發展產生的一個自然結果。

觀察者網：這樣來看，所謂的“剩男”和“剩女”問題是無解的。

歐陽靜：從長期看，要依靠於區域經濟的平衡發展。除此之外，還有觀念的變化。比如對於體制內“剩女”來説，可能她們不能把結婚對象侷限於體制內。比如我訪談的那幾個女孩子，她們也會找電商個體户、培訓機構的老師。人的婚姻觀念是可解的。

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