李泉：這部關乎美國國運的法案，又遇挫折？
【文/觀察者網專欄作者 李泉】
最近，美國圍繞高新技術和基礎研究兩個領域的動作進一步反映出了其應對中國的基本思路。就邏輯而言並不新鮮，關鍵在於最後的政策執行效果。
一月中下旬，有消息稱美光公司解散了其在中國的動態隨機存儲的設計團隊，並將為核心研發人員提供技術移民美國的資格。[1]幾乎與此同時，美國眾議院1月25日公佈了《美國競爭法案》(America Creating Opportunities for Manufacturing, Pre-Eminence in Technology, and economic Strength Act of 2022)。從法案的全名就可以看出，目的在於通過政府投資為美國的製造業，先進技術行業和整體的經濟競爭力創造更多機會。
可見無論是在業界還是政府層面，進一步建立高新技術護城河，並從維護美國競爭力的角度出發去加強美國基礎研究能力，已經是大趨勢。美國所講的要以“全社會”、“全政府”的方式來應對中國並非虛言。
就眾議院這個法案和其對應的參議院版本，已經有專業人士從芯片行業的角度進行了解讀，[2]而且特別提到了美國1945年的《科學，無盡的前沿》報告，這裏就不再重複，只從相關政策演變和背後政治變化的角度做一些補充。
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在1957年，蘇聯發射人類第一顆人造衞星之後，美國如何通過國家科技政策、聯合其盟友，並通過相關貿易體系和規則來構築針對蘇聯的高科技封鎖體系，相關文章早已經講得很透徹。[3]就最新的《美國競爭法案》而言，其實也算不上新法案。
一個名字和內容類似的法案早在2007年小布什任內就曾經通過，然後在2010年奧巴馬任內升級調整之後又再次獲得通過。而且奧巴馬政府在2009年、2011年和2015年分別發佈和更新了一份“創新戰略報告”，核心目標都是要增加對美國國內的基礎研發投入以及加強基礎教育。
從整體研發投入橫向國別比較而言，根據美國國會研究局的報告，[4]雖然美國的研發投入在全球的佔比從1960年的69%下降到了2019年的30%，但是在2019年仍然以6575億美元排在第一位。
從下面這張研究局的圖中可以看出，即使在2003年伊拉克戰爭開始之後，美國的研發投入仍然是保持增長，從3000億增加到4000億；2008年的金融危機導致研發投入在4000億的水平停滯了兩年，但是從2011年開始就又進入增長通道。這和2010年再次通過《美國競爭法案》和更新“創新戰略報告”的時間點也都吻合。
不過雖然美國整體研發投入一直在增長，按照美國自己的政策目標來評估，有學者分析之後的結論是“仍然有些雷聲大雨點小的味道”。[5]比如奧巴馬上任後第一個國情諮文演講就宣稱要讓美國的本科學歷人數佔比在2020年重新回到世界第一。[6]但根據經合組織的數據，美國現在擁有本科學位的人口比重是50.1%，低於加拿大的60%和俄羅斯的56.7%。[7]
背後的一個主要原因就在於像《美國競爭法案》這樣的法律只是授權法案，而不是實際的撥款法案。在後期的執行過程當中，實際款項不到位而導致政策效果差強人意。當然這不是美國獨有的問題，也沒有任何國家可以做到百分之百地執行政策。
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至於美國的突出問題是什麼，我們可以通過比較不同時期、不同版本的競爭法案的立法過程來考察。
下面第一張圖是2007年競爭法案在參議院通過時的投票情況，88票贊成，8票反對。[8]一個州里面兩位參議員全部反對的只有俄克拉荷馬州和南卡羅萊納州。
第二張圖是競爭法案的參議院版本在去年6月份通過時候的情況，68票贊成，32票反對。[9]一個州里面兩個參議員都反對的情況延伸到了懷俄明州、北達科他州、堪薩斯州、俄克拉荷馬州、阿肯色州、路易斯安那州、田納西州、阿拉巴馬州和佛羅里達州。
民主黨在2007年小布什時期和去年的拜登任內都是全票支持法案的，對兩個法案投反對票的全部都是共和黨參議員。而且另外還有10個州的兩名共和黨參議員發生了分裂，一人投票支持，一人投票反對。
查閲兩次投票當天的會議記錄，第一次反對的8名共和黨議員都沒有公開陳述反對理由，所以背後的緣由無從知曉。[10]但鑑於他們人數很少，基本可以認為第一個競爭法案獲得了兩黨的普遍支持。第二次的32張反對票所反映出來的局面就不一樣了。[11]
兩次投票相隔14年，但在議員發言環節都有人不約而同地提到了中國。
第一次只是簡單提及中國一年畢業的工程師人數是美國的四倍，面對中國的發展，美國需要有緊迫感。第二次的發言中，中國則變成了需要被認真應對的“威脅”。現任參議院多數黨領袖舒默甚至把這次的法案看作是決定21世紀美國領導地位的轉折點，認為其將會是參議院歷史上最重要的法案之一。
既然在需要應對中國的問題上，兩黨立場基本一致，而且聯邦政府撒錢給各州加強基礎研發和基礎教育的方案又較少有黨派意識形態競爭的色彩，那又為什麼還有32名參議員反對？甚至還包括像前民主黨總統候選人桑德斯這樣的議員？
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從會議記錄可以看出，共和黨議員反對的表面理由是美國現在債台高築，新的授權法案因為沒有新的税源支撐，只會進一步推高聯邦政府的赤字和美國的公共債務。
2月2日，美國的公共債務總額突破了30萬億美元。但這一點在去年的議員發言中早就被預言過了。雖然美國的赤字和債務問題確實嚴峻，但是共和黨早已脱離了早年的財政保守主義立場。從里根時代開始，其對自己中意的政策比如軍費和減税就從不在意赤字和債務問題。
而且參議院的版本不過五年2500億美元的授權總額，如果僅僅因為這麼點花費就杯葛對美國國運如此重要的法案，很難自圓其説。言不由衷的背後可能有兩個原因。
首先，鑑於十九名共和黨偏温和立場的參議員已經投票支持，該法案在參議院的票數已經安全超過60票，要想通過，不存在任何問題。其他共和黨議員用赤字和債務這樣冠冕堂皇的理由來反對，就可以繼續維持其財政保守派的人設，既有助於維護共和黨的保守派色彩，也有助於那些議員們自身的前程。
美聯儲總部（新華網資料圖）
其次，目前眾議院剛在2月4日通過了自己的競爭法案版本，與參議院版本有明顯的差異。比如眾議院版本中包含了進一步針對理工科研究生放寬綠卡申請等移民條款，但是參議院版本中不包含任何與移民有關的規定。而移民問題是牽動兩黨各自支持者的關鍵議題之一。
另外，眾議院版本里麪包含有關於氣候變化和推動美國能源轉型的條款，而傳統能源石化行業一直是共和黨的大金主，所以共和黨參議員在這個問題上也一定不會輕易讓步。
此外，參議院版本的總額是2500億美元，而眾議院版本的總額是3500億美元。這1000億美元的差額怎麼協調也是大問題。所以不排除共和黨現在不過是留了個後手而已，在兩院協調階段還會就具體條款做進一步的博弈。
但是不管怎麼説，和2007年的投票中，共和黨大部分參議員都支持的情況一對照，如果今天在競爭法案這樣的所謂中性議案身上都免不了黨派政治的影響，只能説和十四年前相比，能夠供兩黨通力合作的立法空間確實大大縮小了。
眾議院的投票結果是222贊成，210票反對，所有共和黨眾議員中只有一位今年不準備尋求連任的議員選擇贊成。民主黨如果在兩院協調階段讓步過多，那麼眾議院裏面的所謂激進進步派議員也不會樂意。所以最後佩洛西和舒默怎麼選擇走好這根鋼絲繩只怕也要費思量。
除了參議院共和黨這邊，桑德斯投反對票時所給出的理由也是一個看點。他長期作為邊緣化的議員，投反對票很常見，這次給出的理由和他的一貫立場也一致，就是要限制大公司。對美國的芯片公司這樣的高利潤企業，桑德斯認為這次520億美元的直接撥款應該附加更多政治條件，比如禁止這些公司用這些錢來進行股票回購操作，這樣就可以讓聯邦政府對資金的使用方向獲得更大的發言權。
美國公司金權對美國政治的影響由來已久，從19世紀末開始基本就是美國政治運行的基本邏輯環節之一，變化的不過是程度和方式而已。一個最新的例子就是這次加密貨幣行業通過遊説，成功地讓眾議院修改了對財政部的授權，減弱了對加密貨幣的監管力度。所以桑德斯的這張反對票和附帶的各種提議也不過是他個人的立場宣示，沒有實際意義。
最後，無論兩黨的黨爭走向和兩院的最後協調版本如何，即使後期的政策執行不完全到位，現在的一些條款也已經預示美國將進一步收緊在一些特定領域內和中國的科技交流以及經貿往來。
例如，參議院版本禁止那些接受聯邦研究資金資助的個人參加任何中國、俄羅斯、伊朗或者朝鮮的人才計劃；還計劃通過建立一個委員會的方式來集中管理美國各大學接受外國合同或者贈予的活動，從源頭上避免對美國國家安全造成威脅。眾議院版本則想阻止美國公司和其他實體在國外的特定領域投資。在新能源供應鏈領域，美國也想通過增加自身光伏設備生產的方式來減少對中國的依賴。
山西省運城市芮城縣光伏領跑技術基地（無人機拍攝）。新華網資料圖
現在競爭法案的兩院版本分別都接近3000頁，都是集合了各種獨立議案的綜合版本。其中既包含了兩黨為了各自政治利益而設的分肥條款，比如給特定州和產業的研究撥款和生產補貼，也包含了兩黨一致的對外條款，比如上述針對中國的限制措施。但是和十四年前相比，美國的財政狀況更加惡化，黨爭的激烈程度也有過之無不及，新的法案要想獲得比之前更好的效果，聯邦公務員們只怕更要加把油了。
參考資料：
[1]https://laoyaoba.com/n/805514
[2]陳經：《美國競爭法案》對美芯片業作用不應高估
[3]https://baijiahao.baidu.com/s?id=1694772222929992504&wfr=spider&for=pc
[4]https://sgp.fas.org/crs/misc/R44283.pdf#:~:text=In%202019%20%28the%20most%20recent%20year%20for%20which,highest%20countries%E2%80%94%20Japan%2C%20Germany%2C%20South%20Korea%2C%20and%20France%E2%80%94combined.
[5] Jeffrey L. Furman. 2013. “The America COMPETES Acts: The Future of US Physical Science and Engineering Research?” NBER.
[6]https://www.pewresearch.org/fact-tank/2017/01/18/u-s-still-has-a-ways-to-go-in-meeting-obamas-goal-of-producing-more-college-grads/
[7]https://stats.oecd.org/
[8]https://www.voteview.com/rollcall/RS1100146
[9]https://www.voteview.com/rollcall/RS1170226
[10]https://www.congress.gov/110/crec/2007/04/25/CREC-2007-04-25.pdf
[11]https://www.democrats.senate.gov/imo/media/doc/Summary%2005.26.2020.pdf
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