殷之光：“基於規則的國際秩序”？美國還有臉這麼説嗎

【文/觀察者網專欄作者 殷之光】

2022年2月11日，美國華盛頓時間早晨，美國正式“依法”搶劫了阿富汗中央銀行（Da Afghanistan Bank）存放在紐約的高達70億美金的資產。在中文媒體上，這場搶劫行動被比作是庚子賠款的翻版。而實際上，這場搶劫無論是從其性質，還是其可能的後果上來看，都將會比百年前的庚子賠款更為惡劣。

據阿富汗央行2021年6月21日公佈的財報顯示，在2021年夏季塔利班再次取得阿富汗控制權時，阿富汗中央銀行全部的資產為7846億阿富汗尼。依照當時的匯率，這筆資產摺合近102億美金。

這筆屬於阿富汗人民的鉅額財產幾乎全部存在紐約。其中包括價值13.2億美金的黃金，價值82億美金的各類投資與美國國債，以及價值3.7億餘美金的外匯現金儲備。隨着2021年9月美國不負責任地倉促撤離阿富汗之後，阿富汗經濟急速崩潰。阿富汗尼對美元的匯率在一年中下跌了超過25%。因此，到2022年2月美國正式“依法”搶劫阿富汗中央銀行時，如果不算資產盈虧，這筆資產目前的總價約為86億美金。

另外，據2021年塔利班執政前出逃的阿富汗中央銀行執行主席阿基曼·阿赫曼迪（Ajmal Ahmady）估計，塔利班估計能夠支配這所有資產中的0.1%-0.2%，其餘均被美國政府在2021年塔利班控制喀布爾之後迅速凍結。因此，這次美國搶劫的70億美金，應當是阿富汗中央銀行存在美國的全部資產。

“道德淪喪”！（衞星通訊社報道截圖）

美國這次史無前例的鉅額“依法”搶劫共分兩步。首先，由拜登動用總統緊急權力，將阿富汗中央銀行（Da Afghanistan Bank）存放在美國的所有資產合併，並轉移到紐約聯邦儲備銀行下的一個統一監管賬户內。這一行動的法律依據是1977年頒佈的美國《國際緊急經濟權利法》（The International Emergency Economic Powers Act）。該法案授權總統可以在國家緊急狀態下，擁有直接干預商業經濟活動的大權，以應對國內外各種威脅。

搶劫的第二步，是美國依照1913年頒佈的《聯邦儲備法》（Federal Reserve Act），對這筆存放於聯邦儲備銀行監管賬户內的財產進行了處置。該法案規定，只要獲得了外國政府“認證代表”（the accredited representative）的授權，美國政府便有權處置外國政府中央銀行存放在美國的財產。

那麼，如何確認誰有權力代表外國政府呢？荒謬的是，這個認證權力歸屬於美國國務卿。雖然按照現行國際法原則，美國作為一個主權國家，可以自願承認或不承認任何一個主權國家及其代表政府。例如，在特朗普時期，美國便承認委內瑞拉反對派領導人胡安·瓜伊多為該國總統。

通常，這種缺少國際共識的承認並不產生太大實際影響。但是，在第二次世界大戰之後建立起的以美國為中心的國際金融體系，卻確保了美國能夠通過其國內法，對其他主權國家大量在美財產進行自由處置。這也就使得美國在現實意義上，對主權國家、政府及其他實體等適用國際法的行為主體，有了強制力（power of enforcement）。

過去，主權國家之間的戰爭行為，幾乎是國際法範疇內進行“強制”的唯一形式。在第二次世界大戰之後，這種行為受到了聯合國的制約。然而，隨着拜登政府搶劫阿富汗中央銀行財產的行動，美國相當於將13世紀開始的歐洲海上不受任何約束的私掠行為，重新引入了當代世界。與他們的歐洲祖先不同是，今天在全球美元中心的金融海洋上，美國享有絕對的優勢與霸權。

以往，我們通常會將美國稱為“霸權”（hegemon）。依照葛蘭西的經典分析，“霸權”的構成可以通過“強力”（force）與“同意”（consent）。諸如米爾斯海默與約瑟夫·奈等為美國辯護的新現實主義國際政治學者，更樂意將美國叫做一個“強權”（power），其“霸權”的形成，建立在美國及其盟友們共同追求的“自由國際秩序”（liberal international order）上。

這種關係被描述為一種多邊主義的聯盟，其目的是促進全球經濟繁榮、保障社會安全、維護人權等普遍價值。這種説辭的另一個層面，強調美國本身是一個“民主”與“開放”的政體，其在海外對親美獨裁政府的支持，目的也僅僅是在冷戰競爭狀態下，保護美國利益，以及美國代表的國際“自由國際秩序”所付出的必要代價。這套説辭突出了“霸權”構成中“同意”的成分，而刻意淡化了其背後的暴力。

同時，美國政府對親美獨裁者的青睞，也被視為是國際政治中現實主義的必要手段，而在國內政治層面，法治保障的民主秩序仍保證了美國得以站在道德高地上，以“自由國際秩序”為名，在全球進行“人道主義”干涉（humanitarian intervention）。基於此，許多美國霸權秩序的擁躉們，甚至將美國的全球霸權主義行為，視為一種有助於全球進步的“自由干涉主義”（liberal interventionism）。

喀布爾難民營的阿富汗兒童（星島日報）

然而，作為一個全球霸權的美國，從本質上來看更像是一個獨裁帝國。實現這種獨裁權力的重要法律手段，則是常態化的“緊急狀態”（state of emergency）。

自1976年美國《國家緊急狀態法案》（The National Emergencies Act）通過之後，以往作為例外狀態的“緊急狀態”，便正式成為美國總統的常態權力。在該法案授予總統的136項權力中，僅有13項需要通過國會再次確認許可，其餘123項均只許總統一紙行政命令便能立刻生效。

這些由總統一人獨攬的大權，幾乎涉及到了社會生活的各個方面，從徵用土地、到沒收財產、再到直接干預市場；從徵兵入伍，到增減政府僱員薪酬，甚至再到對個人的生殺審判，這些都成為美國法律框架容許下的總統個人權力。換句話説，自1976年《國家緊急狀態法案》頒佈後，美國總統理論上可以合法地、在不受任何力量制約的情況下，輕鬆成為一名獨裁者。一個擁有世界上最大核武器庫與軍事力量國家的獨裁者。

事實上，據不完全統計，自從威爾遜總統在1917年美國參加第一次世界大戰時首次宣佈國家緊急狀態以來，美國總統共宣佈過80餘次國家緊急狀態。其中有77次都宣佈於1976年《國家緊急狀態法案》頒佈後。其中克林頓在其8年任期內，共宣佈過17次緊急狀態，小布什和奧巴馬分別是13和12次。特朗普在其短短4年的總統任期內，則宣佈過11次緊急狀態，其中9次延續至今。拜登上台之後，繼承了所有特朗普任內仍舊有效的9項緊急狀態，並在短短的一年內，新增宣佈了5次緊急狀態。其中4次與沒收或凍結別國在美國的資產相關。

另外一個令人不寒而慄的事實是，在1976年至今的77次緊急狀態中，共有40次至今有效。其中延續時間最長的緊急狀態，是1979年卡特在伊朗革命之後，宣佈凍結伊朗政府所有財產的12170號總統令（Executive Order 12170）。這一緊急狀態中，美國得以始終將伊朗及其人民置於戰爭邊緣的狀態下。

另外與中國密切相關的緊急狀態，是1950年12月由杜魯門宣佈的針對“共產主義”的戰時狀態。這一緊急狀態一直延續到1978年中美關係正常化。但是，我們知道，這種短暫的“正常”狀態僅僅持續到2019年5月。由時任總統特朗普簽署的13873號總統令重新將“緊急狀態”帶回到中美兩國關係中。在此狀態下，包括華為、大疆、西安交大、中國商飛等在內的200餘家國有、私營企業及學術機構遭到制裁，這種緊急狀態延續至今。

可以發現，以往美國總統通過這諸多“緊急狀態”獲取的獨裁權力，絕大多數都針對海外主權國家與非美國公民，經濟制裁是其主要形式。然而，拜登此次針對阿富汗中央銀行的行動，是自緊急狀態法案頒佈以來，首次在“緊急狀態”的授權下，沒收外國主權政府在美的資產。

在此之前，中文媒體上廣泛報道的美國“沒收”俄羅斯外交財產的消息，也僅僅是拜登政府在2021年4月宣佈的針對俄羅斯的緊急狀態下，對俄國外交機關與個人在美房產的“凍結”，屬於經濟“制裁”（sanction）的一種常見形式。而真正對海外主權國家財產的“沒收”（seizure），阿富汗央行則是第一個受害者。

在美國的百年曆史中，政府沒收“外國”公民財產的行為並不少見。其中最出名，也是最容易被人們遺忘的，是對印第安人土地的掠奪。另外，19世紀末期在排華浪潮中，沒收華人財產，以及在二戰時期，沒收在美日僑財產也都可被視為先例。但是，需要加以區別的是，所有這類行動，均有由議會通過的法案支持。換句話説，從法律程序上，這類沒收行動並未超出美國執意宣揚的議會民主法治國家框架下，立法與行政權力之間的相互制約結構。

此外，二戰之後美國極力在全球推行的“自由國際秩序”，其理想也是建立在主權國家相互平等，以國際法框架為基礎，通過外交手段協商解決衝突的前提下。因此，這種意圖用法律程序制約無限主權，以達到國際和平的秩序理想，也被稱為“基於規則的國際秩序”（rule based international order）。以往美國在緊急狀態下對其他主權國家的制裁可以被看作是在現有國際準則下，對其他主權國家的干涉行為。

另外，近些年美國宣佈的單方面制裁，更多屬於針對特定個人、機構的“定向制裁”。這類單邊制裁採用的辯護説辭，通常是強調希望通過“制裁”，迫使受制裁國家回到“基於規則的國際秩序”行為準則內。

“基於規則的國際秩序”？那是美國的秩序（資料圖）

然而，此次沒收阿富汗中央銀行在美財產的行動，甚至沒有將維護“國際秩序”作為藉口。其目的及其法律解釋，完全指向美國國內利益，是赤裸裸地違反了現有國際法“主權豁免”原則的劫掠他國行為。這一劫掠行為更進一步惡化了阿富汗國內嚴重的饑荒與失業狀況，在本質上違反了聯合國人權理事會，關於單方面強制措施不得對人權，尤其是“對最弱勢人羣造成不良影響”的基本建議。

本質上來看，美國對阿富汗財產的劫掠，不僅將一個主權國家的財富洗劫一空，更嚴重的是，這一行動徹底顛覆了從第二次世界大戰以來艱難形成的國際法秩序，並徹底打破了現行國際法中的主權豁免原則。

此次美國劫掠行動的法律基礎，是20年前開始的一場訴訟。在9·11事件之後，以菲爾納·哈維利什（Fiona Havlish）為主的一羣美國受害者家屬，集體對9·11事件的相關國家、個人提起了民事訴訟。2012年，美國紐約南區法院正式受理該訴訟。這場訴訟案也被稱為哈維利什訴訟（Havlish litigation）。原告對伊朗政府、基地組織等提起了民事賠償訴求，塔利班也是此案中的被告方之一。

值得注意的是，在2012年提起訴訟時，依照美國《外國主權豁免法案》（The Foreign Sovereign Immunities Act），外國主權政府無法作為國內法管轄對象。然而，被宣佈為“支持恐怖主義國家”的外國主權政府不在豁免之列。因此，伊朗主權政府在這場民事訴訟案中才能被列被告之一。當時，塔利班也並非國際承認的阿富汗合法政府，因此也成為此案的被告。

毫無疑問，該民事訴訟中隱藏了大量美國政府的國家利益訴求，以及在這種訴求下對美國當時國內法條款的“創造性”詮釋。例如，一個經常被人忽略的事實是，小布什政府在武裝入侵阿富汗時採用的藉口是，當時塔利班政府治下的阿富汗為基地組織提供了藏身之處，但是基地組織真正藏身的地方，並不在塔利班的控制下。那些庇護基地組織的阿富汗軍閥，在美軍入侵阿富汗之後，絕大多數都與美軍合作密切，還參與到了美國支持的阿富汗戰後“國族建構”運動中。

所以，很難認定塔利班與9·11恐怖襲擊之間的直接責任。當然，作為以一管“洗衣粉”為藉口就能侵略一個國家的霸權者美國來説，責任認定從來都不是什麼關鍵問題。此案最令人感到不安的一點，是對主權豁免權——這一美國國內法承認的權利的直接踐踏。

在哈維利什訴訟中，美國紐約南區法院受理此案時，嚴格遵循了主權豁免權的原則。在所有被告中，除了伊朗伊斯蘭共和國，伊拉克情報局、伊拉克國防部、伊拉克財政部、伊拉克石油部在內的幾家主權機構之外，其餘包括真主黨、塔利班、基地組織等均為海外非主權機構或個人。

而伊朗、伊拉克位列被告席，原因是在2002年正式提起訴訟時，伊拉克仍位列美國“支持恐怖主義名單”（State Sponsors of Terrorism），因此不受主權豁免權保護。而由於該名單僅為美國國內法承認，因此，在2019年美國試圖向盧森堡政府要求凍結並扣押在盧森堡境內的伊朗國有資產時，國際法院（International Court of Justice）以主權豁免原則為基礎，駁回了美國請求。

在此次沒收阿富汗中央銀行資產的行動中，美國雖然名義上是對哈維利什訴訟中的敗訴方之一——塔利班進行了強制執行。但是，如果我們稍加追問，便能發現塔利班在此訴訟中並非作為主權代表者成為被告。同時，依照美國的現行態度，也未承認塔利班為阿富汗的合法政府。

因此，無論是在提起訴訟的2002年，還是在今天，美國都無法認定塔利班與作為阿富汗主權機構的中央銀行之間存在任何法律聯繫。甚至連塔利班與9·11恐怖襲擊案之間的關聯也模糊不清。此次強制沒收阿富汗中央銀行的全部財產，並將其中一半作為賠償金，發放給哈維利什訴訟案中的原告方，此舉法律上極為荒唐。它無疑是讓全體阿富汗人民，為一個沙特公民對數千名美國公民犯下的恐怖謀殺罪行，承擔高昂的民事賠償責任。

此案除了對主權豁免權的踐踏之外，還向世人展示了美國總統獨裁力量。藉助第二次世界大戰之後建立的美元中心地位，以及紐約聯邦儲備銀行為外國政府儲備大量黃金的事實，美國實際上對全球各國政府具有現實意義上的強制執行能力。

此次通過緊急狀態授予的特權，美國總統可以不經任何監管地，輕鬆“依法”劫掠阿富汗國民財產的案例，便是這種強力的展現。它已經超出了美國針對他國公民與私營機構進行的“長臂管轄”範疇，正式表明美國開始對主權國家進行公開劫掠，也是對二戰後國際秩序的根本挑戰。

從這個意義上來説，特朗普政府的各種“退羣”行為，無非像是撒潑打滾小打小鬧。而拜登政府對主權豁免權的踐踏，則是從根子上，徹底摧毀了今天國際秩序的基礎。作為一個衰落中的帝國霸權，美國為維護自身地位，也為了取悦美國國內少部分羣體，維護政黨利益，甚至不惜將全人類重新帶回到黑暗森林之中。

最後，通過此案，我們可以進一步認識到，在最近新冠疫情期間，為什麼美國政府不斷在疫情溯源問題上進行政治操弄。可以想象，未來美國政府難免不會像此次劫掠阿富汗中央銀行那樣，通過民事訴訟的形式，由美國公民在美國國內提起訴訟，要求“賠償”，並由美國總統通過緊急狀態授權，對中國在美的所有資產進行強制執行。

當然，中國畢竟不是飽經戰火的阿富汗，對一個強大的有核國家進行如此明目張膽的劫掠，在今天無異於宣戰。但是，這也充分提醒了我們，加速推動去美元化，促進多樣的、不以美國為中心的多邊貿易與合作，這才是保障來之不易的戰後和平的根本。

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