夫梓：有些關於中國體制的研究，過度誇大央地和條塊的交鋒

【文/觀察者網專欄作者 夫梓】

在“2021-2022中國經濟年會”上，中央財經委員會辦公室分管日常工作的副主任韓文秀圍繞目前的經濟形勢進行了主題發言。值得注意的是，在討論經濟問題的同時，韓文秀副主任延伸談到了公共政策推進的問題，具體指出了保障經濟平穩運行的政策要求，強調了警惕“合成謬誤”與“分解謬誤”的出現。

韓文秀副主任指出：“經濟社會發展是一個相互關聯的複雜系統。要防止出現合成謬誤，不把分兵把關變成只顧自己、不及其餘，避免局部合理政策疊加起來造成負面效應；又要防止分解謬誤，避免把整體任務簡單一分了之，更不能層層加碼，導致基層難以承受。制定和實施政策，都要堅持系統觀念和實踐標準，遵循經濟規律，以實踐效果檢驗政策的成敗優劣。”

其實，“兩個謬誤”所指的現象並不難理解。“合成謬誤”主要是決策或政策被分配下去後，各個執行方只考慮自己，不考慮政策的整體性要求和全局性責任，最後每個執行個體貌似“理性”的行為疊加反而成了集體的謬誤。就像抗擊新冠疫情初期，個別地區出現了只顧“自掃門前雪”的情況，造成了一些全國性物資流動受到阻礙等問題，影響到抗疫全局，最後只能由中央出手糾偏。

今年，國務院聯防聯控機制綜合組開設了“春節返鄉路”公眾留言板。羣眾在返鄉途中遇到的“層層加碼”等問題，可以在這裏反映。

“分解謬誤”也很容易理解，中央紀委監察委去年通報了一個案例，陝西省人社廳為貧困勞動力等重點羣體搭建了一個常態化就業供需平台，即“秦雲就業”小程序，但分配給各市的註冊數量遠超過當地重點人羣數量。在推進過程中，還將註冊任務與目標任務考核、資金分配掛鈎，導致部分地方層層攤派註冊任務，分解到街道、鄉鎮，甚至中小學校、幼兒園，加重基層幹部負擔，造成不良社會影響。

不管是“合成謬誤”還是“分解謬誤”，本質都不宜簡單理解為“政績觀的扭曲”，還要考慮各方面行為選擇的制度原因：為什麼會各顧各的？為什麼那麼急於求成？又為什麼會機械分解、剛性執行？究其根源，是行為主體所處的權力關係扭曲，影響了良性激勵機制，進而損害了以落實“責任”為基礎的決策和執行。

一直以來，中國的經濟社會發展背後都有一個政治經濟學問題。改革開放以來，中國構建了一個創業型的政府(Local entrepreneurial government)體系，通過體制內的一套特別的制度安排，不僅為官員的行為選擇提供較為穩定的預期，而且為市場主體提供了較為充分的激勵。

這套制度安排的關鍵是央地關係和條塊關係之間科學的權責配置，既堅持“摸着石頭過河”，保持廣泛充分的發展激勵，又着力提高國家能力尤其是中央政府的能力，保證國家大事有人管，地方小事有人幹，實事求是、因地制宜，使中國在數十年裏時間裏保持了良好的社會發展預期與各方面權力關係的相對平衡。

這不僅是中國的市場經濟得以成長壯大的原因，也是中國的官僚體系內部在決策層和執行層之間既能夠合理分工又可以密切配合的關鍵，是國家體系作為一個“有機體”始終保持健康、良性運行的關鍵。憑藉這一制度，中國獲得了穩定發展的重要制度優勢和時間優勢。

過去，西方一些學者批評中國是一個體制碎片化的國家，他們認為，中國政治結構的複雜性使得中國的行政體制中存在不同條塊各自為政的現象、缺乏通力協作的能力，這可能導致中國的決策進入了一種漫長、無序、漸進的狀態。譬如在《中國的政策制定：領導、結構和過程》一書中，奧克森伯格等學者就以三峽工程為例，指出農業、能源、環境等部門基於各自的利益進行着激烈的交鋒，政策過程成為了系統、部門博弈的舞台，這其實就是韓文秀副主任所説的“合成謬誤”現象。

但是值得注意的是，中國在很長時期內並沒有出現他們所預想的這類謬誤，更沒有陷入國家分崩離析的陷阱。相反，中國的決策體系在“合成”方面具有比較出色的政治能力。

1994年12月14日，建設者參加三峽工程正式開工典禮。新華社記者 杜華舉 攝

中國在1992年以來先後在國企、金融監管、市場監管、能源改革、民生保障、環境保護等各領域，達成了一系列重大的改革成果，推動了經濟社會持續發展。2009年中國的“新醫改”是一個典型的決策現象，曾經先後有20多箇中央部門、30多個省市自治區、十幾家國內外政策智庫參與這項重大決策。

同世界上任何國家一樣，不同決策主體之間、利益相關方之間存在着不同程度的價值、認識、職能甚至利益方面的差異，政策制定的過程免不了各種矛盾、衝突，但是在中央政府的統籌協調下，最終都有能力調和各種觀點和方案，最大程度形成一個代表人民整體利益和國家全局要求的政策方案。

在一個高度分權的體系中如何能夠有效“合成”呢？類似的研究沒有看到中國在頂層設計中有一種駕馭政策體系使其“有機合成”的能力。這種駕馭能力部分源自於必要的權力集中，這是發揮“全國一盤棋”的重要因素，例如20世紀90年代的國有企業改革、行政體制改革以及2002年以後的社會保障領域的改革等，是在中國的中央集權尤其是中央財税汲取能力達到一定程度後完成的。

然而，我們不能忽略這些重大改革背後更加重要的因素，這就是中國的制度為政策體系等方面提供了一個比較包容的交流空間和試錯空間。

這裏所説的包容的交流空間和試錯空間，並不僅僅指中國廣泛存在的政策試點和實驗模式，這是以一種不預設結論和結果的方式推行政策，通過地方試點或實驗結果“自然合成”的形式獲取可行政策方案。這既以較低的成本控制規避了可能的政策失誤帶來的整體性風險，也通過廣泛的試點經驗對勘，實現了政策選項的優化。

除了這種方式，中國政策體系中的包容空間還體現在中國政治體制內部擁有極強的包容性。在黨與國家機器之間、中央與地方之間、條與塊之間，是一種既清晰分工又彼此密切合作、還能夠形成一定製約的關係。在尊重民主的基礎上形成集中，在集中領導下貫徹民主，才能有效實現上下聯動、協同配合。如果權力過於分散或過於集中，都不能實現良好的有機合成。

前面提到的一些關於中國政治體制的研究，過度關注地方和部門的交鋒，誇大了中國決策過程中的權力鬥爭和相互扯皮，卻忽略了不同部門在交鋒的過程中，也講清了問題，揭示了各方立場，明確了各方權責。這其實有利於形成更大更穩固的共識，由此使得大目標得以在交鋒與協商中逐步推進，這就是中國“大一統”的密碼，也是中國條塊體制的密碼。

憑藉這些優勢，中國的體制既有“化整為零”的精神，又有“化零為整”的能力。所謂“化整為零”，就是做了決定要相信各個方面，放手因地制宜去辦。1953年，毛澤東同志領導一個委員會在杭州起草《中華人民共和國憲法》，當時有人作了一首八行押韻詩，歸納了憲法中規定的我國政治制度的功能，這就是著名的“大權獨攬，小權分散；黨委決定，各方去辦”。

中華人民共和國憲法起草委員會（資料圖）

所謂“化零為整”，説的是權力從哪裏來的問題，不是憑空產生，更不是源自規範性原則，而是建立在現實中分散的權力基礎之上的，重大決策要尊重各方面意見，尤其需要包容執行層的意見。這樣在政策實施中，才能把零散的力量集中為一個整體，形成治國理政的強大合力。

“兩個謬誤”的根本就是責任體系的扭曲。如果一個體制只管各顧各的，上層只顧提要求、定標準，而不管中下層是否具備落實的條件，就會出問題。反過來，如果執行者被迫夾在上下兩難的尷尬境地中，同樣難免出現一系列謬誤。歷史上著名的“東南互保”事件是最極端的“合成謬誤”的負面案例，傷害的不僅地方，還有中央權威。

中國的國家體系得以健康發展，根本上就是要能夠在鞏固中央權威的前提下，形成一種最廣泛的激勵機制，確保各方面真正實事求是、真正積極落實責任。

當前階段，避免“兩個謬誤”首先要明確“摸着石頭過河”的方法論沒有過時，各種改革要堅持頂層設計和基層探索相統一，要允許試錯空間，也要允許各中形式的豐富協商、協調和體制內廣泛的協議。作為決策層，要破除機械的管理主義思維，破除權力中心論，構建“收放自如、進退裕如”的國家治理體系。

避免“兩個謬誤”還要注意辯證看待價值中心論。改革時代許多事情由部門和地方來決定，後者按照實際情況或先例來決定政策，實際上就是堅持實事求是的原則，使得市場社會主體對政策發展有預判和預期。如果盲目將立場和原則懸浮於現實條件之上，就會帶來市場預期不穩的問題，所有人都會束縛住手腳，做機械處置，結果難免釀成兩個“謬誤”。

最後，從各級幹部的角度來看，在觀念和行為上也要跟上形勢。新階段我國發展的形勢和任務決定了改革需要多要素聯動，“法與時轉則治，治與世宜則有功”，各級幹部要適應從“摸着石頭過河”到“系統整體設計推動”改革的重大轉變，以更為主動的精神，在謀劃政策、設計政策和推行政策中，善於左顧右盼、上下銜接、內外融通、與時俱進，不斷提高責任落實能力和治理能力。

本文系觀察者網獨家稿件，文章內容純屬作者個人觀點，不代表平台觀點，未經授權，不得轉載，否則將追究法律責任。關注觀察者網微信guanchacn，每日閲讀趣味文章。