袁嘉：美國FTC訴Facebook案對我國反壟斷的啓示

【文/觀察者網專欄作者 袁嘉】

當前，無論是司法判例還是立法指向，美國、中國和歐盟都在加強互聯網平台領域的反壟斷監管。

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2020年12月9日，美國聯邦貿易委員會（The Federal Trade Commission，以下簡稱FTC）和48個州及地區總檢察長對Facebook（已更名為Meta，本文仍統稱為Facebook）發起反壟斷訴訟，針對Facebook收購Instagram和WhatsApp及拒絕向特定競爭對手開放數據接口的行為，指控該公司通過長達數年的反競爭行為非法維持其在個人社交網絡領域的壟斷地位。

2021年6月28日，美國哥倫比亞特區地方法院以證據不充分為由裁定駁回訴訟，但允許FTC補充材料後再次提交訴狀，這一結果讓部分人士對Facebook感到樂觀，似乎其勝局已定。

然而，2021年8月19日，FTC向法院提交了修改後的訴狀，針對Facebook的市場支配地位認定提供了更加具體的證據和論證，並且圍繞Facebook的排除限制競爭行為展開論述。

2022年1月11日，Facebook要求撤銷FTC對其反壟斷訴訟的動議遭到法院的駁回，法院裁定指控Facebook實施壟斷行為的訴訟可以繼續進行。

在本案中，Facebook拒絕向競爭對手開放API、拒絕互操作性的事實是FTC緊咬的一大反競爭行為，亦因其關聯至國內熱議的“平台封禁”等詞而引發巨大關注。本文就此展開分析討論，以期探討平台互聯互通的邊界問題以及監管思路。

Facebook封禁行為爭議始末：從開放到封禁

在平台發展之初，Facebook十分鼓勵軟件開發者在平台內建立一整套應用程序生態系統，為此開放了Open Graph等一系列API，以允許開發者在第三方產品與Facebook之間創建互操作性。

FTC認為，在此政策下平台、第三方應用開發者、用户實現了三方互利共贏：平台獲得了商譽、持續性增長和用户參與度，以及海量站外用户數據；第三方應用開發者通過融入社交功能，從Facebook大規模的高度活躍用户中獲益，並改進了用户體驗；用户也享受到了更多的效率和便捷。

但隨着業務的飛速發展，Facebook的開放政策產生了180度大轉彎。自2011年6月起，如FTC所訴，Facebook關閉了對競爭者有重要商業價值的API的入口，僅向不會對Facebook構成競爭的應用開放API。

具體而言，FTC將這些競爭者歸納為三類：（1）提供個人社交網絡服務、從而與Facebook構成直接競爭關係的有潛力的應用，如Path；（2）具備一定社交功能但尚未構成Facebook的完全競爭對手的有潛力的app，如Twitter所有的視頻分享應用Vine和本地社交網絡Circle；（3）移動通訊app。

FTC認為此舉在於扼殺、阻礙能夠威脅Facebook個人社交網絡市場壟斷地位的競爭者，同時，Facebook還以關閉API相威脅，來阻止其他新的app進入個人社交網絡市場。

不過，迫於輿論和監管壓力，在2018年12月， Facebook放棄對核心功能的限制，且之後未再實施API封禁——儘管FTC認為此舉僅是Facebook的“避風之策”。

對此事實，法院在2021年6月份的裁定中認定：FTC未能證明Facebook的壟斷地位，況且其所指控的API封禁行為已停止實施數年且不能證明Facebook再犯的可能性、因而不具備法律規定的“正在實施或將要實施”的起訴要件，因此駁回FTC的此項控訴。

同時，法院還認為：雖然Facebook不具有向其它應用開發者開放API的義務，但FTC控告的部分特定拒絕交易事實可能構成了壟斷行為，只因其數據封禁行為業已停止，故不再進一步分析過去的封禁行為是否違法。

在第一次起訴受挫後，FTC於2021年8月補充材料後再次起訴，並將對關閉API的指控整合入收購Instagram和WhatsApp的指控中。

在2022年1月作出的第二份裁定中，法院認為FTC成功證明了Facebook具有壟斷地位，該壟斷訴訟可以繼續進行。

此次美國地方法院對於Facebook的平台封禁行為之所以並未進行詳細分析和討論，仍然是因為其進行了自我糾錯，於2018年主動廢止了不向競爭對手提供API接口的數據封禁政策，而並不意味着美國地方法院認可了Facebook實施數據封禁行為的正當性。

封禁行為違法性的裁判標準及其借鑑意義

法院基於Aspen Skiing案確立的裁判標準，給出了認定封禁行為違法性的三重標準：（1）壟斷者針對的對手需曾經與其有過交易；（2）壟斷者與市場上的其他人仍保持交易；（3）在短期利益受損的情形下，壟斷者實施封禁的唯一理由是在長期競爭中將對手趕出此市場。

就法院根據Aspen Skiing案提出的三重標準而言，核心是壟斷者為了排除限制競爭效果而實施壟斷行為且實現了該效果，至於先前有過自由交易行為而後來中止的條件，更應被理解為推定壟斷者即使冒着短期利益損失的風險也要排除限制競爭來打壓對手。

也就是説，平台封禁行為的理由和效果是判斷封禁行為違法性的重要依據，如果該封禁行為帶來了反競爭效果，同時不存在其他實施該行為的合理理由，那麼即可認定該行為存在排除限制競爭的目的、具有反壟斷法上的違法性。

根據美國眾議院司法委員會的調查，互聯網頭部平台實施封禁行為缺乏正當性，並不符合經濟性。互聯網頭部企業在實施開放API訪問接口等互聯互通行為時，其僅需要重新設計平台存儲形式，而無需額外承擔高額的設施改造費用和維護費用，便可以獲得大量的用户增長福利。

如果互聯網頭部企業在開放API訪問接口後又針對特定的競爭對手封禁了接口，則需要進行更具針對性的開發設計並投入更多額外資源進行改造和維護。因此，互聯網頭部平台反向實施拒絕開放API訪問接口等平台封禁行為缺乏客觀上的必要性和經濟上的合理性。

此次FTC訴Facebook案中，美國法院提出應該援引Aspen skiing案的分析框架，針對Facebook先開放接口而後又撤銷的行為作出認定。套用前段提到的分析框架和美國眾議院司法委員會的調查結論，可以得知，如果具有壟斷地位的互聯網平台企業最初向所有第三方平台開放API數據接口，而後又撤回了特定經營者的API訪問權限，那麼就可以認定其行為並非出於正常的商業經營需要，而是為了限制已有競爭對手和潛在競爭對手的發展。

FTC認為Facebook的封禁行為構成壟斷，主要有以下幾點理由：首先，在Facebook的平台政策經歷了從早期提供數據交換服務，到斷開部分競爭對手的數據交換，再到2018年底全面恢復數據交換的過程，且可以推定Facebook是有利可圖的，滿足了第一層次的時間標準。

其次，內容標準的檢驗，一般而言，Facebook拒絕向特定競爭對手開放數據接口，則可以反推其開放數據接口的服務有可能同時在向市場上其他同等條件的客户進行提供，行為標準得以驗證。

最後，Facebook基於平台生態發展和增強用户體驗等商業訴求，開發開放平台的商業模式，針對各種APP經營者提供API為主的數據兼容服務，為其自身、合作商家、消費者都帶來了可觀的利潤和收益。Facebook實施平台封禁行為，則很可能是為了實現反競爭的目的而犧牲自身的短期利益，目的標準的檢驗就得以通過。

從封禁行為看平台間的互操作性

我國目前互聯網平台的封禁行為較FTC訴Facebook案更為複雜，不僅存在着類似於Facebook案的數據API接口封禁行為，還存在着內容分享接口封禁、鏈接無法直接跳轉等多種形式的封禁行為；同時我國互聯網平台封禁行為的範圍也不僅限於Facebook案中對平台主營業務領域直接或潛在競爭對手的封禁，而是將封禁範圍拓展到短視頻分享、電商購物等多個維度、多個場景之中，與用户的權益息息相關，或將引發更多的反壟斷執法與司法難題。因此，這需要我國反壟斷機關針對平台封禁行為進行更為細化的討論與角度更多元的分析。

圖表：百度加快互聯互通 上線美團、小紅書、順豐等多個小程序。圖源：視覺中國

此外，互聯網平台封禁行為並不僅僅損害的是市場的公平競爭秩序，互聯網頭部平台所實施的數據封禁、鏈接封禁行為還損害了用户的信息分享權益，甚至將有可能侵犯用户的通信自由權。

互聯網平台的封禁行為在用户層面形成了一個類似“信息繭房”的“圍牆花園”，其是指一個控制用户對應用、網頁和服務進行訪問的環境。

圍牆花園把用户限制在一個特定的範圍內，只允許用户訪問或者享受指定的內容、應用或服務，禁止或限制用户訪問或享受其他未被允許的內容。

Meta或將關閉歐洲的Facebook和Instagram。圖源：視覺中國

“圍牆花園”的存在帶來了諸多現實的風險與潛在的危害，包括扭曲市場的競爭秩序、阻礙數據要素的流通、使消費者的選擇減少、抑制經營者創新熱情，最終將會在互聯網中形成一個“閉合型壟斷”的商業生態系統。

在FTC訴Facebook案中，法院也提到Facebook開放API數據接口的行為不僅僅使雙方平台贏得了商譽，獲得了市場份額的增長與用户參與度的提高，也在很大程度上提高了用户的體驗，使用户享受到了由此帶來的高效與便利。

用户權益也是我國推行互聯網平台互聯互通時的重要考量維度。因此我國在處理互聯網平台封禁行為時，不僅僅應當考慮互聯網頭部平台的壟斷行為與封禁行為對市場競爭機制的不利影響，還應當着重考慮這一封禁行為對用户合法合理權益的侵害以及對用户通信自由權的侵犯。

平台經濟的本質是互聯互通的互聯網生態系統，平台經濟發展的基礎條件之一即是互聯網各主體的互聯互通，而封禁即是開放互聯的對立面。

公平競爭是市場經濟的基本原則，是平台經濟有序競爭的基本要求。基於市場力量的封禁行為，是對互聯網生態系統良性循環的破壞。

從互操作性看互聯互通的邊界

在目前全球數字經濟風起雲湧的互聯互通大勢下，本案中美國法院提出的“平台沒有為其它開發者提供互操作性的義務，但封禁行為在滿足特定條件時可能被認定為拒絕交易的壟斷行為”的觀點具有重大參考價值。

所謂互操作性，即在系統、應用、部件間轉移提供有效數據的能力，在數字經濟中與信息和數據的交換密切關聯。互聯網精神的本質即分享為王、互利共贏，而互操作性是實現這種互聯互通的有效手段。

誠如FTC在本案中所主張的那樣，互操作性使得Facebook、第三方應用、用户都獲益匪淺。馬爾堡菲利普斯大學Wolfgang Kerber教授和柏林自由大學Heike Schweitzer教授在《數字經濟的互操作性》一文中提出：

互操作性首先意味着統一產品標準，隨之而來的規模經濟和網絡外部性將大大降低成本；其次，互操作性要求產品的模塊化，這允許消費者組合、分享不同的產品從而降低使用成本；再次，互操作性降低了信息成本，交易成本從而得到降低；同時，開放標準與開放平台能促進產品服務的創新與競爭，使得消費者獲得更物美價廉的產品，這在數字經濟中至關重要；此外，互操作性是數據互聯和自由流通的先決條件，這對以數據為基礎的經濟至關重要，也因此對數據驅動的創新至關重要；最後，更多互操作性使消費者有更多的選擇、更容易訪問產品服務，以及降低鎖定效應、使企業和消費者都有更大的靈活性。

從近幾年各主流經濟體的數字經濟反壟斷實踐來看，增加互操作性以促進數據要素的流通共享已經成為共識。

如2022年1月20日《美國創新與選擇法案》（American Innovation and Choice Online Act）和《開放應用市場法案》（Open App Markets Act）以壓倒性優勢通過了美國參議院司法委員會的審議，同日歐洲議會高票通過了《數字服務法》（Digital Services Act）、這是繼去年12月通過《數字市場法》（Digital Market Act）之後的又一大進展，其中均不乏要求主流平台加強開放、實現數據與服務互操作的內容。

我國則以實踐中常見的外部鏈接分享禁止為目標打響“第一槍”，去年9月工信部召集阿里巴巴、騰訊、字節跳動等主流互聯網企業召開了“屏蔽網址鏈接問題行政指導會”，要求限期內各平台必須按標準解除屏蔽，標誌着推進平台互聯互通的重要一步。這些步調一致的動作背後，是互操作性已在不自覺中被當作規制監管工具使用的認識。

耶魯大學經濟學教授Fiona M. Scott Morton等學者在《公平互操作性：數字平台治理的“超級工具”》一文中認為：

在針對企業戰略和產品進行監管的不同措施中，互操作性監管是侵入程度較小的一種，特別適合數字時代的商業模式和快速變化的數字技術，它能夠同時實現對產品本身的最小監管和儘可能促進市場進入和擴張兩大目標，公平的互操作性可以降低進入壁壘以扶持新進入者和現有競爭對手來加強市場競爭、並減少自我優待和對不屬於主導平台商業生態系統的經營者的歧視。

然而，值得注意的是，加強互操作性本身並不是沒有成本的。例如，強制開放接口會降低原有平台進行創新投入的動力，標準和接口的統一也會限制創新的範圍，甚至導致平台相關產品服務的同質化，而且這些標準和接口可能具有的自然壟斷特點會減少競爭與創新。此外，互操作性意味着數據的開放共享，這將顯著增加本平台內的產品服務質量、可靠性、安全性和隱私風險——這也是超級平台們激烈反對近期加強互操作性立法的主要理由。

因此，我們必須認識到，互操作性本身是手段而非目的。從經濟分析的視角來看，一個加強互操作性的政策在平台和社會兩個維度各有利弊，當兩個維度的利益一致時、那麼如何選擇自不待言。而如果開放於社會效益顯著但可能損害平台利益，那麼在此權衡之下規制就要介入了。例如本案中，FTC歸納的第二類封禁對象，即具有部分社交功能屬性的app、比如視頻分享應用Vine，這些間接競爭者可能就屬於適宜加強互操作性的對象。

從我國數字經濟的產業實踐來看，長期以來形成了以超級平台為核心的一個個“網絡孤島”，為爭奪流量而對生態內開放互通、對生態外隔離封鎖，且就目前來看已經陷入負反饋的市場失靈、難以通過行業自律和自由競爭來解決，不利於數字經濟的健康可持續發展。

因而，解除封禁、加強互操作性從而實現互聯互通的基本立場是十分必要的。但應當注意到，目前國內的數字經濟產業與歐美相對開放而非集中的產業狀況有較大差異，政策風向亦不盡相同，因此在立法、法律分析和監管實踐方面必須考慮到這種個性。

小結

對於互聯網平台封禁行為的探討應當放在我國平台互聯互通的政策背景下進行，互聯互通是對平台自身成本收益與社會成本社會收益的綜合考量，同時對於平台封禁行為的治理也不能一蹴而就，應當分層設計、逐步實施。

總體而言，我國互聯網平台應堅持以開放互通為主，以具有正當理由的封禁為例外。為此我國反壟斷執法機構應當不斷升級反壟斷工具，實現互聯互通規則先行，建立健全互聯互通法律依據與技術標準，通過完善立法與持續監管引導形成互聯互通的行業規範；同時嘗試建立互聯網平台開放激勵機制，允許互聯網平台收取合理的開放通道費用，以此減少平台互聯互通所帶來的平台“搭便車”風險隱憂與抑制創新的不利影響。

最後，應強化反壟斷司法與行政執法的有效銜接。根據《反壟斷法》修訂情況，適時、儘快出台新的反壟斷民事訴訟司法解釋，明確平台封禁行為等濫用市場支配地位行為的反壟斷案件裁判標準，為市場主體提供清晰的規則依據和穩定的預期，穩步推進平台經濟領域的互聯互通與創新發展。

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