哈薩克斯坦全面改革：將修憲30多條，建“強大議會”

【編譯/觀察者網 陳思佳】當地時間3月16日，哈薩克斯坦總統託卡耶夫出席議會上下兩院聯席會議，發表2022年國情諮文。託卡耶夫在講話中拋出“重磅消息”，宣佈了一項使哈薩克斯坦政治制度“全面現代化”的計劃，將在哈薩克斯坦進行一次“全面改革”。

據哈薩克斯坦國際通訊社16日報道，託卡耶夫在國情諮文中表示，此次改革將是“具體、切實且能得到貫徹落實的”，將使哈薩克斯坦從一個“超級總統制政府”過渡為一個“擁有強大議會的總統制共和國”。

根據該社發佈的講話實錄，託卡耶夫的改革措施將涵蓋限制總統權力、擴大議會作用、議會下院改為混合選舉制度、降低政黨註冊門檻、成立四個新的州級行政單位等方方面面。他聲稱，改革有助於保持“權力機構平衡”，該國將落實“強大的總統、強大的議會、負責任的政府”的國家建設“關鍵公式”。

哈薩克斯坦國際通訊社報道截圖

託卡耶夫還強調，他提出的舉措充分考慮了議員、憲法委員會、中央選舉委員會、最高法院及權威專家的建議，這將極大地改變哈薩克斯坦政治制度和行政結構，為此需要修改30多條憲法。他設立目標稱，到今年年底之前，哈薩克斯坦應至少通過20多項法律。

就在今年1月，哈薩克斯坦剛剛經歷了“獨立三十年來最嚴重的危機”。儘管遭到西方媒體和政客的抨擊，但託卡耶夫仍頂住壓力請求俄羅斯領導的集安組織派遣維和部隊協助哈國政府穩定局勢，並最終平息了這場全國性的騷亂。

面對動盪局勢，哈國政府也提出了一系列發展方針。新總理斯邁洛夫在1月的首次政府會議中就提出，哈國政府必須提高人民生活質量，保持經濟增長並戰勝疫情，彌補騷亂造成的巨大損失。如今騷亂過去兩個月，託卡耶夫又高調開啓一場全面政治改革。

對此俄羅斯《消息報》評價稱，繼3月初宣佈將執政黨改名為“阿瑪納特”之後，託卡耶夫對哈國政治制度也提出改革方案，這似乎意味着前總統納扎爾巴耶夫時代的徹底落幕。儘管改革呈現出一些“迎合西方所好”的特點，但分析人士認為，基於哈薩克斯坦自身條件和外部因素，該國外交政策不太可能產生多少變化。

限制總統權力，禁止任人唯親

根據哈薩克斯坦國際通訊社16日發佈的講話實錄，託卡耶夫表示，哈薩克斯坦當前擁有“超級總統制”的政治模式，政治權力完全集中在總統身上，“在國家發展初期，這是有道理的，但我們不應該停滯不前——社會、國家都在變化，我們的政治體系必須適應新的現實。”

因此託卡耶夫主張限制哈薩克斯坦總統的權力，認為哈國需要“逐步擺脱權力集中在總統手中的做法”。他表示，哈國總統有權取消或中止地方領導人的行政目標，“這種規定助長了過度的‘手動控制’做法，減少了地方行政機構的自主權……這樣的法律規定應被廢除。”

哈薩克斯坦總統託卡耶夫 圖自哈薩克斯坦國際通訊社

為確保各黨派“公平競爭”，託卡耶夫還宣佈，他計劃在今年年內辭去執政黨“阿瑪納特”黨主席的職務。他同時提議通過立法規定，哈薩克斯坦總統、中央選舉委員會主席、審計委員會主席和憲法委員會主席等官員在任期間，需停止作為政治黨派成員的身份。

他還指出，有必要立法限制哈薩克斯坦各州州長及其副手擔任黨內職務。

總統的親屬將被禁止擔任領導職務。託卡耶夫補充説，將這一準則寫入憲法並不多餘，“無論在哪個國家，任人唯親都將不可避免地導致消極的人事任命，成為滋生腐敗的土壤。”

託卡耶夫聲稱，限制過度的總統權力將是確保“國家政治現代化”的重要因素，他提議的舉措將從根本上改變政界“規則”，“為哈薩克斯坦社會的進一步民主化奠定堅實的基礎。”

重新分配上下兩院任務，提高議會下院地位

在限制總統權力的同時，託卡耶夫計劃通過一系列改革擴大哈薩克斯坦議會的作用，建立一個“強有力的代議制政府”，讓“負責任的議員”為國家發展發揮積極作用。他宣稱，這一改革將提高哈薩克斯坦的“制度穩定性”。

當前，哈薩克斯坦參議院（議會上院）包含49名議員，其中34人為各地區選舉產生、15人為總統任命。託卡耶夫認為，這一機制允許總統對立法程序產生直接影響，因此決定將參議院中總統任命的席位由15個減少到10個。

哈薩克斯坦議會大廈 圖自哈國參議院社交媒體

針對馬吉利斯（議會下院），託卡耶夫則計劃減少整體議員席位數量，特別是將哈薩克斯坦民族和睦大會的固定議席數量由9個減少至5個。

在對兩院議席做出調整的同時，託卡耶夫還計劃重新平衡哈薩克斯坦議會的權力制度，將通過立法的權力賦予馬吉利斯，但相應地又給予參議院通過憲法委員會和最高司法委員會主席候選人的權力，“這一創新將加強政治體制的制衡機制，極大地簡化立法程序。”

與此同時，馬吉利斯的功能也將得到擴展。託卡耶夫説：“我國正在開發許多許多大型項目和方案，但由於各種原因，實施得往往很不理想，因此有必要加強議會對共和預算執行質量的控制。為此我建議將審計委員會改為最高審計署，其負責人每年應向下院報告兩次。這將進一步提高馬吉利斯的地位。”

講話還提到，哈薩克斯坦地方議會的政治權力將得到加強，託卡耶夫提議增設地方議會主席的職務，以加強地方議會的“主體性和獨立性”。

改革議會下院選舉制度，降低政黨註冊門檻

除了改變哈薩克斯坦議會的權力制度外，託卡耶夫還計劃一併更改議會的選舉制度。他認為，馬吉利斯當前的比例選舉制度“失去了對公民的吸引力”，因此需要調整為混合選舉制度，“這能充分考慮所有公民的權利……更好反映國家和地區兩級選民的利益。”

他表示，馬吉利斯代表的70%將按照比例選舉制產生，30%按照多數選舉制產生，各州和主要城市的地方議會也將引入混合選舉制的模式。

“現在從根本上講，每個地區都有機會選出至少一名下院議員。新的模式將在馬吉利斯形成更廣泛的政治光譜，使其更具有包容性。”託卡耶夫説，“我相信，引入混合選舉制將增加公民的選舉活動，增進他們參與國家全面現代化。”

出於託卡耶夫提出的所謂“公平和自由的政治競爭”需要，哈薩克斯坦還將大幅度簡化政黨登記註冊的條件，從而為這些政黨創造“最有利的環境”。

託卡耶夫稱，在哈薩克斯坦組建新政黨所需的完成徵集的民間簽名支持人數需要進一步從20000人減少到5000人，組建政黨所需的最低倡議團體數量也將進一步減少。

嚴禁外部勢力利用選舉干涉內政

託卡耶夫在講話中説，在信息、技術因素和近年來的新冠疫情影響下，許多國家的選舉投票方式正在發生變化，“電子投票、提前投票、遠程投票等替代性的投票方式正在擴大。”但他指出，當前哈薩克斯坦並未立法監管社交網絡上的選舉活動。

為填補這一漏洞，託卡耶夫提議，允許在社交網絡上合法地開展競選活動，並針對性地完善相關法律法規。

他還強調，哈薩克斯坦的任何選舉都屬於內部事務，但不能排除外部勢力企圖影響選舉結果的潛在威脅，“應在立法層面採取有效措施，杜絕外國干涉選舉的任何可能性。”他表示，這需要確保所有參與競選活動的候選人、觀察機構和媒體保持最大的財務透明度。

設立四個新的州級行政單位

由於哈薩克斯坦的議會組成和選舉制度都將發生改變，因此根據託卡耶夫的構想，該國的行政區劃也將相應做出調整。在現有的14個州和3個共和國級城市的基礎上，將阿拉木圖州拆分一部分設為熱特蘇州（Жетісу），新設立烏雷套州（Ұлытау）和阿拜州（Абай）。

據介紹，阿拜州將以東部城市謝梅伊為中心。“我知道該地區的民眾長期以來都在討論這個問題，直到今天也有許多有待解決的問題，例如過時的基礎設施。”託卡耶夫説，“我們需要重振這片土地，它為我們締造許多偉大的人物。”

烏雷套州以哈薩克斯坦中部城市傑茲卡茲甘為首府。託卡耶夫稱，此舉不僅具有經濟意義，也具有精神和文化上的意義，“烏雷套州位於哈薩克斯坦廣袤土地的中心，在我們的歷史上有着特殊的地位……這裏具有巨大的旅遊潛力，要合理利用其生產能力和物流運輸能力。總之，我們會為該地區發展開闢道路。”

現有的阿拉木圖州會被拆分為兩個州級行政單位，新的阿拉木圖州將以卡普恰蓋市為首府，塔爾迪庫爾幹市則會成為新設立的熱特蘇州的首府。託卡耶夫表示，行政區劃的調整將有助於優化公共行政流程，使民眾更容易往返區域中心，並可以加強對國內移民的管理。

優先實施反危機措施，保證貨幣穩定

託卡耶夫稱，哈薩克斯坦當前正面臨嚴峻的經濟和金融困難，這與地緣政治局勢的惡化有關，“嚴厲的制裁對抗不僅對個別國家，而且對整個全球經濟都造成了嚴重損失。”他強調，哈薩克斯坦政府需要緊急實施反危機措施來克服大規模的危機。

託卡耶夫重點強調穩定哈薩克斯坦國內貨幣的重要性，“這是我們經濟安全的關鍵因素。”他指出，貨幣市場的不穩定與恐慌、資本外流和“灰色跨境現金流動”有關，他近期已經簽署了一項限制外匯出口的法令，要求哈薩克斯坦政府、國家銀行和監管機構採取果斷措施，避免市場上的投機行為導致外匯儲備蒙受損失。

由於俄烏衝突導致全球多地食品價格上漲，託卡耶夫還要求政府和地方領導人密切關注農作物種植情況，防止出現短缺和糧食價格無節制上漲的現象。

他敦促哈薩克斯坦政府各部門儘快行動起來應對當前的危機，“在迅速變化的情況下，國家必須對局勢作出快速反應，並以協調的方式行事。遲緩的決策和官僚主義是不可接受的。”

提議設立憲法法院

談及憲法問題，託卡耶夫表示，憲法委員會負責解釋哈薩克斯坦各種法律法規，但該機構缺乏與民眾直接溝通的能力。因此他提議，重新設立憲法法院這一機構，以推動哈薩克斯坦的法治建設進程。

託卡耶夫還認為，哈薩克斯坦在調查與酷刑相關的罪行時，需要採用系統的方法。他建議將此職能分配給檢察長辦公室。針對哈薩克斯坦民眾關於“加強對暴力侵害婦女兒童行為的懲罰”的呼聲，託卡耶夫則回應説，他已責成檢察長辦公室全面研究相關問題。

此外，託卡耶夫還提出修改媒體法的計劃。他宣稱，媒體被稱為所謂的“第四權力”並非沒有道理，“因此有必要根據國家利益、社會需求和媒體領域的發展趨勢，對媒體法做出修改。”

分析人士：外交政策不會輕易改變

儘管託卡耶夫高調宣佈改革，但他的講話似乎沒有引起外媒太多的關注。

一些外媒主要着眼於議會改革，並將新政策與前總統納扎爾巴耶夫聯繫了起來。卡塔爾半島電視台提到，在1月的騷亂過後，納扎爾巴耶夫放棄了他在安全委員會和執政黨內的剩餘權力，他的親屬此後也在哈薩克斯坦政府和國有企業失去了許多有影響力的職位。

俄羅斯《消息報》則發文分析稱，這次改革也等同於宣告納扎爾巴耶夫時代的徹底終結。從改革內容來看，一些具有親西方特徵的措施或許有助於重塑哈薩克斯坦在西方的形象，但分析人士認為，考慮到哈薩克斯坦自身條件及外部環境，改革幾乎不會影響其外交政策。

文章指出，託卡耶夫不久前宣佈將執政黨的名字從“祖國之光”更改為“阿瑪納特”（意為“祖先的遺訓”），如今又開啓了一次重大的政治改革，這可以説是徹底結束了納扎爾巴耶夫時代，明確顯示出他構建“新哈薩克斯坦”的意圖。

哈薩克斯坦前總統納扎爾巴耶夫 圖自澎湃影像

在哈薩克斯坦部分人士看來，託卡耶夫追求的是一種協商民主的模式，但他的改革也呈現出部分迎合西方的特徵。反對派政客阿斯哈特·拉希姆扎諾夫認為，如果改革符合社會期望，也有助於對該國的國際形象產生積極影響，也將讓西方國家更難獲得對哈薩克斯坦施加壓力的籌碼。

哈薩克斯坦政治觀察人士加齊茲·阿比舍夫則認為，哈薩克斯坦有着巨大的社會變革需求，託卡耶夫的改革意見在該國有着廣闊的前景。但他也警告説，留給託卡耶夫的時間並不多，若不能進行根本的改革，哈薩克斯坦社會的緊張局勢可能再次增長。

不過，內部政治模式的改變並不意味着哈薩克斯坦的對外政策也要改變。儘管哈薩克斯坦國內在對俄政策問題上存在諸多分歧，但阿比舍夫指出，外交政策終究要建立在外部因素的基礎上，內部政治模式的變化並不會輕易影響這一點。

哈薩克斯坦總統戰略研究所專家尼基塔·沙塔洛夫也贊同這一觀點：“像哈薩克斯坦這樣的國家，無論政治制度如何設計，外交政策都應以理性主義和現實主義為基礎。我們的人口結構和行業缺乏技術優勢，我們也不是強大的國家，我們需要與不同的國家打交道來獲取利益。”

沙塔洛夫坦言，如果託卡耶夫的一些改革計劃能夠取得成功，將更容易獲得西方國家的讚賞，“但這不會改變我們與世界上所有人建立友誼的戰略方針。因為這三十年來，我們的外交政策一直以這種方式發揮作用。”

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