萬青松：託卡耶夫的政治改革是走西式路線，還是順應區域“新潮流”？

【文/觀察者網專欄作者 萬青松】

3月16日，哈薩克斯坦總統託卡耶夫在議會發表2022年度國情諮文，重點闡述新的改革計劃和社會經濟措施。這是自今年1月騷亂之後，哈薩克斯坦佈局國家發展規劃的新動向。尤其是託卡耶夫宣佈制定全新政治改革方案，重點提出由超級總統制向擁有強大議會的總統制共和國過渡。

託卡耶夫的國情諮文受到輿論的密切關注，有觀點認為哈薩克斯坦似乎是有意改走“西式”路線，但仔細審視託卡耶夫的國情諮文內容可以發現，哈薩克斯坦的這輪政治改革是始於2020年俄羅斯修憲的後蘇聯國家的總體政治改革潮流的一部分，而並非是走“西式”路線。

今年1月，哈薩克斯坦國內發生騷亂。阿拉木圖市政府大樓遭縱火。@視覺中國

走出消極穩定的政治改革

蘇聯解體三十年來，哈薩克斯坦被視為“後蘇聯空間”最穩定的國家之一，但穩定的背後實際上潛藏着深重的內部危機。得出這一判斷的依據主要在於：穩定並不等於發展，更何況穩定還可以細化為消極穩定與積極穩定，前者更多與停滯不前聯繫起來，後者強調更加主動地開拓進取。

託卡耶夫總統認定，1月的騷亂事件在某種程度上是國內停滯不前的結果，因此哈薩克斯坦需要“徹底改革”。當下開啓的改革必須是政治制度的全面現代化，旨在解決社會經濟領域和確保國家與公共安全的最優先任務。

託卡耶夫提出的全新政治改革方案，概括起來主要涉及三塊內容：

一是，中央權力機構的改革，包括總統權力的重新釐定，議會組成和權力的調整，總統與議會和其他權力機構關係的構建原則，以及地方負責人的產生與任命方式。

託卡耶夫的提議主要涉及：增加議會的權力，從超級總統制向擁有強大議會的總統制共和國過渡；總統卸任阿瑪納特黨的黨主席職務，並通過立法規定總統在任期內需停止其在政治黨派中的黨籍，也限制總統的親屬和地區、州領導人擔任黨內職務；取消賦予總統解除任何區級或村級地方行政長官職務的權利，以及撤銷或中止州長和市長行動的權利；對議會下院議席數量進行改革，減少議員人數，降低政黨的註冊門檻；組建兩個新機構：最高審計院和憲法法院。

二是，優化地方自治和地區劃分架構。託卡耶夫建議解決哈薩克斯坦立法中的矛盾，即地方代表機構既是地方自治機構，又是國家行政機構；同時，建議通過引入議會主席職位來強化地方議會的獨立性；重新劃分行政區劃，成立四個新的州級行政單位。

三是，調整政府與媒體、非政府組織的關係。將通過修改《媒體法》，強化媒體的責任感；擴大非政府組織的代表範圍，搭建起政府和民眾之間的有效溝通渠道，拉近雙方之間的距離。

當地時間2022年2月10日，俄羅斯莫斯科，俄羅斯總統普京會見到訪的哈薩克斯坦總統託卡耶夫。@視覺中國

改弦易轍，還是順應潮流？

從上述舉措不難看出，託卡耶夫提出的這套改革方案的核心是對權力體系的改良，重點是重新分配國家機構之間的權力，調整國家機構間的關係，完善公權力的運作機制。其中，權力的重新分配涉及總統、議會、司法機構等權力機構及它們之間的權限和相互關係；公權力的完善則涉及地方自治機構、基層權力機關權限的擴大和調整。

此外，改革還涉及對國家主權的鞏固，如將1月份的騷亂事件定性為政變；嚴禁外部勢力干涉內政；重新劃分行政區劃，成立四個新的州級行政單位，這一舉措是在烏克蘭危機的背景下，防止分離領土行為的發生。

筆者認為，哈薩克斯坦的政治改革方案與2020年俄羅斯修改憲法改革所提出的核心內容大同小異，尤其體現在國家機構之間的權力調整、強化國家主權以及鞏固社會基礎等方面。換句話説，託卡耶夫此舉並非完全推翻納扎爾巴耶夫一手打造起來的政治與社會體制，而是對其進行更新。哈薩克斯坦依然是總統制國家。

基於哈薩克斯坦過去30年的政治實踐，此次改革重點在於清除當前憲法中的一些不合理內容，避免其影響總統與其他權力機關之間的關係，使其能更好地適應當前哈薩克斯坦面臨的國內外形勢變化。用託卡耶夫的話説，“在國家發展的初始階段，超級總統模式是合理的，但不能原地踏步。國家和社會正在發生變化，而我們的政治體系必須不斷適應新的現實。”

如果把哈薩克斯坦的政治改革放到前蘇聯加盟共和國中去觀察，可以發現：與其説哈薩克斯坦是“改弦易轍”，不如説是更多地順應本地區多數國家正在強化政治體制的“潮流”。該潮流始於2020年的俄羅斯修憲，多數前蘇聯加盟共和國對強化或重回總統制的政治體制需求不斷回升，其中包括一些以歐洲國家為樣板實行議會制的後蘇聯國家。

東歐地區，除了俄羅斯修憲強化總統制之外，白俄羅斯於2月27日通過修憲公投進一步鞏固總統制；烏克蘭作為總統—議會制政體，澤連斯基就任總統以來也試圖鞏固自身權力，如2021年3月，他無視法律“解僱”憲法法院院長和另外一名法官，而當下正在發生的俄烏軍事衝突還會進一步強化烏克蘭總統的權力；摩爾多瓦新總統也試圖獲得更多的權力，要求解散議會並強化總統權力。

外高加索地區，亞美尼亞總理與議會的矛盾也在激化，總理甚至代替總統，聲稱自己是國家的唯一領導人；格魯吉亞的議會制政體也出現眾多問題。

中亞地區，吉爾吉斯坦已於2021年舉行全民公投，從議會—總統制改為總統制；烏茲別克斯坦總統再次連任之後，也提議再次修改憲法，有分析稱涉及延長總統任期、權力體系再分配等；就連中立的土庫曼斯坦也在推進政治改革，其領導人將同時成為總統、總理和議會主席。

因此，有理由相信，當前哈薩克斯坦推出的政治改革舉措，也意在進一步鞏固其總統制政體，而不是削弱。

2月27日，白俄羅斯舉行修憲公投，總統盧卡申科在投票點投票。圖自新華社

後蘇聯轉型範式正在走向終結？

哈薩克斯坦1月發生的動盪與託卡耶夫正推出的政治改革，實際上標誌着該國政治發展進入新階段。這與“後蘇聯空間”經過30年轉型，開始進入一個新的發展階段是吻合的。

一方面，蘇聯解體30年間，多數後蘇聯國家的國家建構在危機面前所展現的能力和效率差強人意，尤其是政治制度和公民社會建設還不成熟，也無法實現西式的權力分立。用俄羅斯知名專家盧基揚諾夫的話來説，經過30年的改革，並不是所有的前蘇聯國家都展現出國家的獨立自主性。

另一方面，對於走上複雜化轉型路徑的後蘇聯國家而言，其發展又來到一個新的拐點。雖然擺在它們面前的首要任務依然是能否保持政治經濟模式的獨立自主，但除此之外，在當前階段，它們所面臨的問題還有因精英代際更替、國際形勢複雜多變而導致的內外形勢惡化。這也意味着這些經歷複雜的內部轉型的後蘇聯國家離高質量發展尚有距離。

對哈薩克斯坦而言，國家政治經濟發展模式的改革在當前也變得更加迫切，因此託卡耶夫會提出，“走向新哈薩克斯坦的路線在於改變國家發展模式。”這一艱鉅任務的完成狀況，包括改革舉措和規劃的落實，不僅將對哈薩克斯坦的“2024議程”（總統選舉）產生影響，還關係到國家的命運與未來，值得繼續觀察。

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