林毅夫：沒有所謂中國“債務陷阱”，不發展才是最大的陷阱
2月6日，阿根廷加入中國“一帶一路”倡議，雙方承諾將在多個領域開展合作，探討挖掘雙方合作的新機遇，實現共同發展和共同繁榮。截止目前，“一帶一路”倡議推出8年間，中國已經與148個國家和32個國際組織簽署了200餘份共建一帶一路合作文件。
不僅如此，就在2021年11月底，中非合作也傳出重要進展。中非雙方共同制訂《中非合作2035年願景》。作為願景首個三年規劃，中國將同非洲國家密切合作，共同實施“九項工程”。其中包括疫苗捐助，實現2022年60%非洲人口接種新冠疫苗，援助實施10個減貧和農業項目，援助實施10個綠色環保和應對氣候變化項目，捐助新建或升級10所學校等等等。
面對反全球化逆流和全球疫情等挑戰，中國的“一帶一路”倡議和海外發展逆流而上，實實在在推動着中國和共建國家的共同發展。但與此同時，海外尤其是西方主流媒體不斷對中國的海外發展進行抹黑，例如所謂“一帶一路債務陷阱外交”、斯里蘭卡漢班託塔港“債務陷阱論”、“烏干達恩德培機場中國接管論”等等此起彼伏。
中國作為海外發展援助的後來者，已經形成了不同於二戰以來西方的傳統發展援助理念。如何進一步實現與合作國家的共建共享，綠色可持續發展；又如何在海外發展中突破西方的話語霸權？觀察者網採訪了長期在中國國際發展的理論和實踐領域耕耘的北京大學新結構經濟學研究院院長林毅夫教授。
【採訪/ 高豔平】
中國融資幫助緩解債務危機，而非製造債務危機
觀察者網：我們看到中國在“一帶一路”、中非合作等領域所取得的巨大成就，同時也時不時看到西方輿論對中國海外發展援助項目的歪曲。您在海外可能也會面對海外人士這樣的提問，您是如何去回應的？
**林毅夫：**我想我們不要跟着別人的舞步跳舞。我們只需要實事求是的去談，中國做了什麼？中國在“一帶一路”建設，以及國際發展合作中遵循的思路、採取的措施是什麼？從中國的經驗來看，一個國家想要發展得好，必須解決哪些發展中遭遇到的瓶頸？
作為發展中國家，中國在發展中曾經面對的最大瓶頸就是基礎設施。如果沒有基礎設施，好比農業沒有灌溉系統這樣的基礎設施，那就沒有辦法採用現代農業技術來增加產量和提高農民的收入。
而且僅有農業是不夠的，所以中國必須發展製造業。但在發展製造業時，沒有電力就沒有辦法採用現代化的機器設備；如果沒有道路，就無法把產品賣到國內市場以及國際市場，就發展不起來。從中國自身的經驗來看，要發展必須首先克服基礎設施瓶頸，這個的思路我們叫做“要致富，先修路”。
但實際上，要修路，就一定需要投資。修好了道路以後，經濟會發展得更快、會創造就業、提高收入水平、增加政府税收以及出口創匯。這樣不僅可以把投資基礎設施的債務還掉，還可以創造更多資源來進行下一輪的投資。
我們能夠明顯看到，中國按照這樣的思路開展國際合作的時候，前期需要大量資金投入。而且，資金投入早期沒有收益，只有債務的增加。但我們看重的是，基礎設施建成以後，經濟增長所帶來的良性循環。
的確，很多發展中國家都有債務問題，可債務問題是過去長期積累下來的，雖然中國的項目在建設時給他們增加了債務，但這些債務在該國總負債中所佔的比重是相當少的。
比如，耳熟能詳的所謂“斯里蘭卡的漢班託塔港債務陷阱”，中國確實在斯里蘭卡做了不少基礎設施，包括可倫坡港和漢班託塔港。但中國在斯里蘭卡做的基礎設施，所帶來的債務只是斯里蘭卡總債務的10%，其餘90%的債務都是之前其他國家帶來的。（詳情參見《以斯里蘭卡為例看“債務陷阱論”》作者：沙伯力、嚴海蓉https://research.hktdc.com/tc/article/MzYyOTQyMDc4）
中國與斯里蘭卡正式簽署漢班託塔港特許經營協議。圖片來源：視覺中國
斯里蘭卡將漢班託塔港99年的經營權租給中國公司，由此獲得了一筆資金來還債。但他們還的不是中國的債，而是過去的欠債。如果有債務陷阱，也是以前的債務陷阱。中國的投資一方面為他們提供資金幫助建設；另一方面提供資金幫助還債，所以怎麼會説是中國製造的“債務陷阱”呢？
再看非洲的“重債國家”，中國基礎設施所帶來的債務，平均下來只有這些國家債務的15%，也就是有85%的債務是過去欠其他國家，特別是發達國家的。
中非共和國農民加工花生維持生計。圖片來源：視覺中國
所以，中國的項目帶給這些國家的債務比重是非常小的，但是這些國家還債能力低確實是事實。為什麼還債能力低？因為非洲國家過去舉的債並沒有用來解決發展的瓶頸：無法增加就業、無法帶動經濟發展、無法增加政府的税收以及出口創匯，所以還不了債。但中國基礎設施的投入，可以幫助“重債國家”解決該國的發展瓶頸問題，使他們還債能力有所增強。
所以，應對這些誤解，最重要的是把事實講清楚，但也要看實際帶來的效果。我相信只要不是別有用心，那麼在事實面前，他們應該就會瞭解到，中國海外援助之所以能在那麼短的時間裏得到眾多國家的支持，是因為中國的思路與做法，能夠真正幫助到這些國家。
傳統西方援助無效是發展思路問題導致的
觀察者網：您提到非洲重債國家85%的債務，是過去其他國家特別是發達國家帶來的。記得之前您還提到過一個數據，二戰以來發達國家和多邊金融機構提供的各種援助高達4.7萬億美元，發展中國家卻還是在貧困當中，什麼造成了西方傳統援助的無效？
**林毅夫：**為什麼西方的傳統援助既不有效，也不足以幫助發展中國家來解決其增長的瓶頸，因為主流經濟學忽略了結構轉型。僅僅投資於教育、健康、人權、政治透明等並不足以驅動增長引擎並創造就業，除非將其與生產性的資產和人力資本相結合。根據新結構經濟學，我們主張，基礎設施需要與經濟特區或者城市發展以及結構轉型相聯繫。
“華盛頓共識”和位於華盛頓的機構在資本賬户自由化上給予了過多錯誤的建議，大多數發展中國家在20世紀90年代以來聽從了IMF和世行的建議，施行了減少政府幹預和增強市場作用的改革。然而結果卻令人失望。大多數發展中國家的經濟表現在這一時期繼續惡化。
此外，西方傳統的“有條件”援助不利於受援國對發展機遇的把握。一個具體的例子就是布基納法索的財政部長曾抱怨説，按照國際貨幣基金組織給他們要求的各種制度改革一年就差不多有500項，平均每天1.5項！來自成功的新興經濟體—例如中國的重要經驗就是，這些發展中國家總是掌控着自己的改革和發展議程，動員可用的資源去抓住出現的機遇。在我們與非洲政策制定者的討論中，他們都強調，與非洲建立一個有效的發展合作伙伴關係很關鍵。為了使非洲坐穩司機的位置，其中一項就是要放棄和項目不相關的附加條件的援助，這是華盛頓的國際機構花費很多年換得的教訓。
觀察者網：您2016年出版的《超越發展援助》裏就論及，長期以來傳統西方國家主導的官方援助的有效性問題之一，就是對解決基礎設施瓶頸的忽視，最近您發佈的文章還在呼籲海外援助要幫助發展中國家解決基礎設施瓶頸的問題，造成這個問題的癥結在哪裏？
**林毅夫：**我想最主要的是，做國際發展研究的時候，發達國家經常以自己的經驗為依據來評判什麼東西重要，而沒有站在發展中國家的角度，考慮發展中國家什麼東西是真正需要的。
他們往往是去借鑑發達國家有什麼、能夠做好什麼、重視什麼，然後和發展中國家進行對比，即發展中國家應該擁有發達國家所擁有的、做發達國家做的、重視發達國家重視的。這些出發點都非常好，但實際效果都不理想，都跟原來的預期有很大的差距。
比如發達國家強調健康、教育和透明，這些都很重要。就算發達國家給予了眾多援助，改善了發展中國家的健康和教育，但是增加不了就業機會，也沒有帶來經濟增長，那麼問題還是依然存在。如果發展中國家沒有就業機會，就會導致失業率上升，社會階層關係緊張；政府因為經濟不增長，沒有財政和税收收入的增加，就會通過借債來彌補政府開支和解決國內社會穩定等問題。
然而，借來的債同樣不能促進就業以及經濟的增長，政府税收也沒有提升，也沒有出口創匯，那就會變成債務負擔。
發展中國家如果想要改變現狀，就非常需要轉變發展思路。需要從不同的角度看，根據發展中國家有什麼、根據自己有的什麼東西能做好，把能做好的做大做強就是發展中國家最急需的。
貧窮的發展中國家有的就是自然資源和勞動力，他們能做好的是資源密集型和勞動力密集型產業。
非洲累計新冠確診病例超900萬，第四波疫情蔓延。圖片來源：視覺中國
如何把這些能做好的做大做強呢？如果要發展農業，就必須要有灌溉基礎設施，才能使用現代品種、提高農業生產力和農民。也需要從農業不斷轉向現代製造業，要發展製造業就必須有電力，也需要有交通基礎設施和港口才能使現代製造業達到規模經濟，這些都是把有比較優勢的產業做大做強所需要的必要因素。
國際金融機構可持續框架債務框架弊端
觀察者網：您在《超越發展援助》裏提到世界銀行的貸款時就指出，國際貨幣基金組織以及世界銀行等國際金融機構債務可持續框架的弊端，從具體操作層面，是不是這個債務可持續框架，也造成了西方主導的傳統發展援助的侷限性？
**林毅夫：**是的，世界銀行會通過一系列的指標來評估發展中國家的債務是否可持續。比如其中一個指標是當發展中國家的債務與GDP的比例，該比例達到一個標準之後，他們就會認為這個國家未來還債能力不足，而停止對這些國家借債，這就是債務可持續框架。但是這個可持續框架的評估指標體系是不科學的。
首先在債務分類中，世界銀行是不會區分該債務的用途去向的。比如用於支持消費的，包括社會保障、失業救濟，再比如是支持政府運轉，又或是消除經濟增長瓶頸。正如我們前面説的，用於消除增長瓶頸（投入基礎設施項目建設）的投資，在建設期間，債務會逐漸增加，但是當建好之後，國家的還債能力增強，債務會下降。如果國際金融機構考慮發展中國家投資基礎設施這類債務的特殊性，就可以獲得更多貸款支持。
其次，世界銀行是以債務總量來計算的，他們不會去區分債務是否會形成資產的可能性，如果是用來支持政府開支的，不管是失業救濟，還是政府運轉，用了就沒有了。但如果做基礎設施的投資，那就會形成資產，資產是有收益的，那淨債務就會比總債務少。
所以，當時我在世界銀行就開始倡導，要重新反思債務可持續的框架，必須區分債務是否能夠用來消除增長瓶頸的投資，還是用來支持開支消費方面。所以，在考慮債務可持續的時候，這兩者的含義是不一樣的，應該有所區分。
我比較高興的看到，現在國際發展機構包括IMF、世界銀行已經開始轉變方向，衡量借債國的債務，不僅要考慮總債務，還要看資產，因為有了資產，淨債務就低了；並且也要看舉債的目的是什麼，是用來消費的還是用來投資的？如果是投資型債務的項目來舉債，將來不僅債務不增加，還能把過去的債務還清。
中國海外援助模式是對華盛頓共識的背離
觀察者網：您提到過，無論是從傳統的官方援助的發展思路、還是具體的執行技術環節方面，都沒辦法對發展中國家起到比較重要的、有效的援助的作用。這也是中國海外基礎設施援助，逐漸受到國際歡迎的一個原因。中國的對外援助，正如您前面提到的，將基礎設施和經濟轉型相結合，逐漸發展出合作區模式，您認為中國這種超越傳統的海外援助模式是和華盛頓共識的背離，具體如何理解這種背離？
**林毅夫：**首先，華盛頓共識認為發展基礎設施是一種投資，市場會自行解決，例如，世界銀行在二戰後幫助各國戰後復興，當時的基礎設施是世界銀行最大的部門。然而，2008年我去世界銀行當首席經濟學家時，基礎設施這個最大的部門已經消失了。因為1980年代以後，新自由主義思潮崛起，西方國家認為市場就會解決基礎設施投資瓶頸問題。
但實際上，發展中國家在沒有政府和國際機構的支持，基礎設施在1980年代後的投入非常少，只有移動通信這一項基礎設施投資市場會感興趣。為什麼？有兩個原因：第一，自然壟斷，第二，收費容易。因此，如果移動通信全面開放，市場上不同的主體真的會積極地去投資。
而其他的基礎設施，比如説灌溉、電力、道路，基本上市場都解決不了，這也是為什麼發展中國家到處是基礎設施瓶頸的問題，從某種角度來講，這也是造成發達國家現在基礎設施老舊的原因，主要還是發展思路的問題。
我之前提到過，發展中國家有兩個優勢，資源優勢和勞動力優勢。如果發展勞動密集型產業，就必須要有道路、電力等基礎設施。這些基礎設施在短時間內無法在全國全面鋪開。那我們的解決思路就是像毛主席講的“集中優勢兵力打殲滅戰”：先在一個地區建園區，讓園區內的基礎設施先達標，這樣就能夠很快結合當地的勞動力優勢，發展勞動力密集型產業，發展起來後就能夠創造就業、增加出口和政府税收。
政府有了税收後，一可以償還基礎設施建設投資，二可以有更多的資金來進一步投資。我們的海外基礎設施發展項目都是結合了當地的優勢和需要，從而能夠幫助海外援助國創造就業，人民獲得更多收入，相關企業做好、做大、做強，這和華盛頓共識是完全不同的兩個思路。
國新辦：21年與“一帶一路”沿線國家貨物貿易額11.6萬億元。圖片來源：視覺中國
國際上對中國的批評是基於教條化的經驗
觀察者網：基礎設施建設投資是中國發展的一項重要經驗，即便如此，還是有很多人（包括國內）對基礎設施投資有着很大的意見，比如“超前建設”，“大而不當”。我們在海外國家合作中投資建設了大量的基礎設施項目，也面臨一些海外媒體的指摘。我們知道這有點陳詞濫調了，但為了讓更多人明白，我們似乎仍然需要不斷地跟他們解釋，您如何看這個問題？
**林毅夫：**道理很簡單，我們需要講清楚基礎設施所發揮的作用。建設基礎設施投資是為了消除增長瓶頸，但是如果不是消除增長瓶頸的項目還硬要建設的話，那就有可能變成負擔。所以，並不是任何基礎設施的投資都是好的，在投資時需要考慮項目的建設地點、建設方式，還要考慮建成之後該設施能夠對哪些產業產生積極作用，需要多久才能產生促進作用；同時，還要研究債務的收益是靠政府的税收，還是靠投入後使用的收費？需要多長的時間才能還債？等等。
只有前期設計投資項目的時候考慮周全，項目的質量才能夠高，因為中國提倡的是高質量基礎設施項目。因此，我們必須要讓基礎設施項目的落地國考慮清楚是否有還債的能力。
中國正在推行綠色可持續發展理念，這一理念也需要在項目執行的過程中落實下去。發展中國家基礎設施的欠賬很多，處處存在瓶頸，不是一個國家、一個機構的力量就能夠都把這些瓶頸消除，需要由多方力量共同來完成，所以，要以開放的態度歡迎多方合作。
我們應該遵循“一帶一路”所提出的原則：“共商、共建、共享、開放、透明、綠色、可持續。”這些原則都應該是在做基礎設施項目時要仔細考慮。很多來自國際的批評，是基於過去已經教條化的經驗，在現實中是跟實際不相符的，面對這些批評時，我們只需要將它當作是一種善意的提醒。
最重要的是，如果發展中國家發展不起來，那才是最大的陷阱。因為一個國家發展無望，就會導致就業問題，從而影響社會穩定和政治穩定，這樣老百姓就要遭殃。即使是發達國家，如果一個地方不穩定，也會波及其他地方。
對發展中國家來講，最大的問題是發展陷阱。他們要克服發展陷阱，通過基礎建設來帶動發展，這是目前最關鍵的瓶頸。
只要我們是真正關心發展中國家的發展問題，即使被人批評，我們也應該有“自反而縮，雖千萬人，吾往矣”的精神。而且我相信羣眾的眼睛是雪亮的，只要我們這些建設能夠真正幫助發展中國家，解決它們急需的問題，到最後事實總是勝於雄辯的。
南方國家最重要的是找到適合自己發展的路
觀察者網：您提到“共同學習和協同轉型”是南南發展合作更為有效的方式，這一點也同樣適應於中國與一帶一路國家的合作。這個理念與習總書記提到的：“‘一帶一路’不是某一方的私家小路，而是大家攜手前進的陽光大道”高度一致。您覺得，中國應如何在對外援助以及海外合作的同時，讓中國和援助國共同受益？
**林毅夫：**在過去，都是全球南方國家向北方國家學習理論和經驗。這些理論和經驗實際上都是建立在北方發達國家的經濟、社會和政治文化基礎之上。
北方國家的產業、技術、發展階段、社會政治法律文化等等，就變成這些理論的暗含前提。在海外國際合作的時候，如果把這些理論和經驗拿到發展中國家，暗含前提不一樣了，就會出現“淮南為橘，淮北為枳”的問題。雖然出發點非常好，但是帶來的效果跟原來的預期有很大的差距。
所以，南方國家應該從自己的成功和失敗中，總結成功原因和失敗教訓。南方國家的人民有共同的願望，我們都希望能夠讓自己國家發展起來、人民的生活能夠不斷提高和改善。要實現這個共同的願望，最重要的就是找到適合自己發展的新思路。
“一帶一路”以基礎設施的互聯互通作為抓手，構建人類命運共同體，從運行的效果看，正是反映了南方國家的共同的願望、經驗以及共同追求。
【整理/觀察者網 沈玉萌、黃言元植】
（本文為Maku Insights和觀察者網合作稿件。Maku Insights 是馬酷文化的智庫品牌，專注於向海外特別是全球南方國家傳播中國的思想和聲音，講述真實的中國。）
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