梁韋諾：“政務官治港”的終結？
【文/ 觀察者網專欄作者 梁韋諾】
一、前言
迴歸以來，香港社會政治環境出了不少問題，政務官也無可避免成為輿論焦點，經常被外界批評為特區政府管治不佳的“元兇”。自行政長官林鄭月娥宣佈不尋求連任、政務司司長李家超辭職參選行政長官後，有媒體發表文章，指這象徵着“政務官治港”已經“走入歷史”。
相關説法過去也很常見，董建華推行主要官員問責制時出現過，曾蔭權引入副局長及政治助理時出現過，曾蔭權落任、梁振英上任行政長官時出現過，《香港國安法》實施時出現過，李家超接替張建宗出任政務司司長時也出現過。
二、政務官的由來
據公務員事務局的簡介，政務官是專業的管理通才，在香港特別行政區政府擔當重要角色，職責包括：在決策局協助制定與社會息息相關的政府政策，以及管理和監察公共資源的運用；在民政事務處負責督導和協調有關部門在區內提供政府服務和設施，並作為政府的前線代表，以及監察小區建設計劃；在政府部門提供優良管理和督導有關部門向市民提供服務等。（注意：香港“政務官”的涵義與定位，和西方常見的“政務官”“事務官”等分類並不相同。）
截至去年3月，政務官共有748人，其中屬於最高職級的首長級甲一級政務官（D8）有20人，在各決策局出任常任秘書長。
政務官（前身為“官學生”）在英治時代早期引入，最初目的是培養從英國招募的青年官學生，安排他們來港後學習中文，出任政府的傳譯官，以重建英殖與華人溝通的渠道，並逐步讓這些官學生填補高官職位空缺，以改善港英政府官員的質素。
在殖民統治下，由於沒有發展代議政制和政黨政治，香港政務官身兼西方國家的政務官和常任文官的雙重角色，既要負責制定政策，又要負責執行自己制定的政策，以及管制政策所涉及的資源，這是香港政務官的特殊性。（注1）
1992年，港督彭定康推行政制改革（一方面改組行政局、將行政立法兩局分家；另一方面取消港督出任立法局主席、在立法局引入直選議席），並在1995年取消官守議員制度，削弱“行政主導”。
行政立法關係大變後，政務官更要“落場”到立法機關，向民選議員解釋相關政策建議，以遊説議員支持政策。因此，有人認為，以“公眾主管”比起用“公務員”來形容他們來得更適合。（注2）
不過，這個特殊性基本上是英籍政務官獨有的，因為當時的高官職位都由英藉政務官擔任，他們主導決策，而華人政務官負責執行。直到迴歸前夕，英藉高官撤退，華人政務官才有機會填補這些高官空缺，可想而知，華人政務官的決策經驗有多少。
隨着愈來愈多政務官晉升為高官，逐漸形成一精英階層，在政府中享有舉足輕重的地位，被視為“天之嬌子”。在最初八十年招募的政務官當中，就有六人成為輔政司，更有三人當上港督，包括梅含理、金文泰和葛量洪。（注3）
梅含理，第15任港督
三、“政務官治港”的由來
“政務官治港”指的不是管治架構和團隊之中有政務官存在，也不是在管治過程中有政務官參與，而是指政務官作為一階層，主導甚至壟斷特區的管治權力。
在百多年的英治時代，無人會用“政務官治港”來形容英國的管治。雖然港督有政務官出身，也有軍人（砵甸乍、彌敦）、警官（梅含理也曾任香港警察隊長）、外交官（麥理浩、衞奕信、尤德）、國會議員（寶寧、軒尼詩、彭定康）出身的人士出任，卻未曾出現“政務官治港”“軍官治港”“警官治港”“外交官治港”“國會議員治港”等説法，因為大家都很清楚，當時真正掌握治港權力的是英國，那怕是集大權於一身的港督，也只是英王的全權代表。
直至八十年代，中英就香港前途問題展開談判，中方提出“港人治港”“高度自治”的特殊政策，強調香港特區政府由當地人組成，“北京不派總督，不派頭頭”（注4）後，“政務官治港”的説法才開始出現。
這反映了“政務官治港”是“港人治港”“高度自治”特殊政策下的產物。中央授予特區高度自治權，香港特區政府由當地人組成，中央不派人直接管治。然而，“港人治港”是基本原則，只對“港人”作出居民身份、居住年期和國籍標準（主要是香港特別行政區永久性居民中的中國公民，也包括部分非中國籍或在外國有居留權的香港特別行政區永久性居民）和政治倫理標準（以愛國者為主體）等基本規定。
雖然鄧小平也曾對治港者的政治成分提出説法（“左翼的當然要有，儘量少些，也要有點右的人，最好多選些中間的人”），但始終沒有、也不會具體説明將來由哪些“港人”行使管理香港的權力。
須知道，“港人”從來不是、將來也不是一個同一體，內裏包含多元多樣的成分，社會上不同階級、階層、集團、組織都會互相爭奪管治權力。這樣一來，在缺乏政治人才下（造成這問題的原因，可參見筆者文章《香港“不問政治”，可以嗎？》），香港迴歸後有能力穩妥地掌握治港權力的主體並不清晰，也沒有哪個人物或羣體能令港人信服（注5），才為“政務官治港”“商人治港”“專業人士治港”“武官治港”這些純粹以政府首長的出身來形容治港主體的説法提供土壤。
而“政務官治港”這種説法的出現，與英國有莫大關係。英方撤退前，曾極力向中方推銷一批華人政務官，將他們塑造成“政府結構的冠石”（注6）。
當時，英方安排一些華人政務官接受一著名政論雜誌訪問，將他們説成是得到中英雙方和香港各界信任、政治中立、行事温和及穩重、熟悉政府架構和運作、具有管治經驗，並且具備政治手腕的管治人才，並指出迴歸後由一名華人政務官出任行政長官，帶領其他由華人政務官出任的主要官員管治香港，是最為穩妥的辦法。
此外，當時也有代表英方的學者宣傳這套説法。例如，香港高級公務員課程中心研究主任方國榮博士在一篇論文中提及：
“而實際上，對於97年前後的管治，香港政府的公務員，尤其是高級公務員，所擔任的角色更為重要，因為雖然主權轉移，但基本上執行管治香港的人，仍然主要是香港的高級公務員。……政府效率高是以往香港成功的重要因素，而政府的高效率是有賴有專門技能的高級公務員的貢獻。……現在距離97足有4年多，在未來的幾年間，政府一定要培訓和安排有專門技能的高級公務員去管治香港。有了一班有效的管治人才，香港的順利過渡才能確保，繁榮安定才能繼續。”（注7）
在英方的宣傳下，不少港人相信“政務官治港”。舉例説，在1986年8月6日基本法諮詢委員會舉辦的政制分批研討會，議程中就提及“未來的政制……最理想的方法是儘量委任高級公務員為司級官員，而相當於現時布政司的職位，更必須由文官出任。”（注8）中方當時對這種説法也相當受落。（注9）
雖然英方當時推銷的那批華人政務官，有大部分在九十年代初已被替換，換上另一批英方信任的政務官（注10），但基於平穩過渡和對政務官的肯定，除了《基本法》充分保障公務員的地位和利益，更把原班人馬全體過渡，除原律政司司長不符合國籍條件外，原有由政務官出任的各司、局長均獲委任為特區政府的主要官員。
但迴歸初期，統領十八萬公務員的政務司司長陳方安生更與董建華對着幹，董建華頓成“孤家寡人”。2002年，董建華推行主要官員問責制，將政府最高層的官員列入“問責制”範圍，改以合約方式聘用，並讓行政長官可從公務員隊伍以外提名合適的人選出任主要官員職位，嘗試削弱政務官的權力和地位來改變劣勢，但變化不大，往後特區政府基本上仍然是以政務官背景官員為主體。
四、“政務官治港”的具體表現
主要官員問責制推行以來，“政務官治港”的具體表現主要有三：
一：由政務官出身的人士出任行政長官，包括曾蔭權和林鄭月娥；
二：政府主要官員大多由有政務官背景的人士出任，例如迴歸以來八任政務司司長，有政務官背景的共有六人，只有唐英年和李家超非政務官出身，而七任公務員事務局局長均有政務官背景。另外，曾蔭權第三屆班子，在十二個局長之中，有政務官背景的共有八人。2017年林鄭月娥上任時，其政府十三個局長之中，有政務官背景的也有六人；
三：決策局的常任秘書長掌握人事權和財政權，局長無權參與公務員的評核、升遷和日常管理，也不能完全決定財政的使用權。
這些具體表現環環相扣、互為表裏。
有政務官先當主要官員，再成為行政長官；也有政務官先當常任秘書長，再做主要官員，最終成為行政長官，形成升遷階梯。
反過來，由政務官出身的人士出任行政長官，會揀選有政務官背景的人士（特別是曾經共事和合作的）出任主要官員。而由於常任秘書長掌握大權，行政長官會揀選有政務官背景的人士出任主要官員，特別是與管理公務員隊伍相關的職位，包括政務司司長和公務員事務局局長，讓這些熟悉政務職系、與其他政務官有一定人脈關係的人士，以駕馭常任秘書長。
五、“政務官治港”的經驗
迴歸以來，政務官背景的行政長官和主要官員在應對政治和公共危機（特別是修例風波和新冠疫情）的表現並沒有收穫多少肯定。特別是迴歸前港英引入開放式競爭性選舉，加上缺乏健全維護國家安全的法律和機制，政治環境和文化大變。對此，政務官出身的原政制及內地事務局局長林瑞麟曾説：
“我想説的是，在九七前我們有超過一百五十年的英治年代，而到了後期最後的十二年，我們才開始有選舉制度。但有了選舉制度，社會就有變，是有變革的，社會、議會與政府間的互動是改變了。所以我贊成馮議員的説法，這年代不再適合‘政務官治港’的模式。”（注11）
面對如此複雜多變的政治局勢，政務官顯得吃力和不適應。因此，近年政務官的流失情況加劇，2016-17年至2020-21年五個財政年度共有一百一十六名政務主任離職，當中辭職、轉任政府其他職系和離世等合共六十六人，其中2020-21年有三十六名政務主任離職，有二十二人是辭職、轉任政府其他職系和離世等，創近五年新高。（注12）
無可否認，政務官相當熟悉政府運作管理和政策制定，到立法會解説時，往往能對政策領域內容如數家珍，也因工作需要而經常接觸市民及區議會，但説到處理政治危機、作出政治判斷、提出政治願景和制定長遠規劃，他們往往就缺乏所需的政治判斷力、領悟力、執行力。
林鄭月娥接受訪問時也坦言無料過香港的政治如此複雜，“因為我不算是很懂得政治的人，我是一個管治的人。”（注13）但一個管治的人豈可不懂得政治？政治與管治豈能分開？可以説，政務官只懂“小政治”，不懂“大政治”。
時任國務院港澳事務辦公室主任王光亞就曾批評公務員團隊“未能培養對香港未來發展，加以政治上設計和長遠規劃的人才”，並直言“公務員過去是聽Boss（老闆），現在自己當了Boss，都不知道怎樣當Boss，怎樣當個Master（主人）。”（注14）這個批評到目前仍然適用。
不過，這不能完全怪政務官，畢竟他們當初接受的政務職系培訓也沒有這方面的內容。更何況，這與卡爾・曼海姆所説的“官僚的保守主義”這種思想模式有關，因為“所有官僚思想的根本傾向是把一切政治問題變成行政問題”（注15）。他們的政治水平，對擔任文官而言是合格的，但對擔任行政長官或政治任命官員而言就不夠格了。
當然，假如政務官出身的政治領袖願意多聽各方意見，吸納參謀和顧問們的意見，在一定程度上也可彌補他們的“先天缺陷”，但一種強烈的精英心態妨礙了他們接受意見。政務官出身的曾蔭權曾經坦誠地描述這種心態：
“我今年六十二歲，四十年前加入政府當二級行政主任，後來轉當政務官。我大半生都在政府裏工作，政務官是一種‘精英式’的訓練，我們的信念是相信自己是香港利益捍衞者。雖然我們沒有宣之於口，但我們很多時都相信自己有過人的能力，相信自己的判斷力比別人優勝，因為我們心底裏覺得自己就是精英。這種想法，在四十年來一直跟隨着我。
擁有‘精英’的信念，令我敢於據理力爭，敢於知其不可為而為之，也敢於挑戰權威。做政府官員，是需要建立自己的權威，市民對政府才有信心。但同樣精英的自信，容易變成自滿，以為自己可以掌握一切，以為自己知道的比別人多。以往面對批評，我們少問自己為何會與民眾脱節，反而會問為何市民不明白我們為香港好的一片苦心。”（注16）
連同一些官僚的習性，例如繁文縟節（Red Tape）、重視程序、處事保守、行事謹慎、因循守舊、強調漸進式的政策調整（大變不如小變、小變不如不變，傾向維持現狀，極力抗拒大動作），導致“政務官治港”產生令人失望的結果。
曾蔭權，圖片來源：中國日報
不過，平心而論，這些官僚的習性是缺點，也是優點所在，因為專業化、理性化的官僚制，就是層級節制，強調下級要對上級絕對服從，並強調組織管理的非人格化，以法律、條例、規章來規範官僚的行為，官僚要嚴格依照規章辦事，不可隨心所欲，才能確認政府運作的可預測性和可持續性。因此，“政務官治港”的問題某程度上並非純粹指政務官本身，而是指政務官出任政治領袖的人才錯配問題。
這樣就能解釋，為何中央出手制定實施《香港國安法》和完善香港特區選舉制度，政治環境由亂轉治後，香港政府應對新冠疫情的表現仍舊不濟。
六、回應坊間一些對政務官的批評
迴歸前後，政務官經歷了被“神話化”到被“妖魔化”的過程，政務官被指是特區政府施政不順的元兇。不過，坊間很多對政務官的批評並不客觀和公道。如不正視，會影響日後改革的方向，不能對症下藥。
1.政務官是“陰謀集團”？
政務官經常被塑造成口頭“愛國”、懷有二心的陰謀集團，包括所謂“AO黨”、“香港最大的‘反中’政黨” 、 “深層政府（Deep State）”等，欲除之而後快。筆者不認同這種説法。政務官沒有一致的政治理念和組織，不是一個執政集團，更不是一個政黨，他們只是一羣背景和價值觀相近的羣體。
有讀者會用“手袋黨”的例子來反駁筆者，但事實上，“手袋黨”的組成，源於1982年港督麥理浩任滿返英，送別晚宴上，一眾女高官齊齊提着小手袋登台獻唱，從此被傳媒冠以“手袋黨”的稱呼。（注17）可見，“手袋黨”只是外界對這些女政務官的稱呼，並非她們自行組織。
當然，由於種種原因（例如是共同的學歷背景或興趣），政務官會各自形成不同的圈子，甚至可能出現提拔親信的“馬房文化”，但不足以證明政務官是一個執政集團或政黨。
無可否認，有個別政務官在職或離職後的表現有問題，例如原政務司局長陳方安生和原公務員事務局局長王永平，也有些政務官在修例風波中表態反對政府，此做法雖然極其錯誤，但考慮到修例風波期間社會陷於狂熱、不理性的狀態，我們不應“一竹篙打一船人”，以此推斷全體政務官都是反政府，也不應以此否定迴歸至今政務官的表現。
迴歸以來政務官整體上都是恪守本分、盡忠職守，專業地落實和執行政府的政策，特區的日常行政管理也基本運作暢順。
有評論指，政務官要為第五波疫情負上最大責任。他們批評，政務官陽奉陰違、口是心非：
“並未真心實意按照‘動態清零’的原則和機制嚴格執行，而是敷衍了事，無心無力，最終破防。他們的破防有着強大的西方參照系，那是一個‘與病毒共存’的參照系，是所謂西方民主世界的防疫模式和標準。而香港的‘AO黨們’習慣於並信以為真地確信，西方防疫模式才是唯一正確的選擇。當《人民日報》發文力挺‘動態清零’才是香港科學選擇的時候，香港的‘AO黨們’仍然不以為然。因為既然特首都説她不是‘動態清零’的‘始作俑者’（暗含貶義），其他政務官就更不可能是了。他們仍然抱着只是‘打一份工’的舊式港英公務員心態，對於‘動態清零’只是照葫蘆畫瓢而已，口是心非，被動執行，其結果只靠運氣，不行就拉倒，‘躺平’了反而可以儘快與西方‘通關’，反正基本價值觀、生活方式和家庭利益與西方更緊密。”（注18）
這種説法也是陰謀論。無可否認，特區政府抗疫不力，有很多政策和措施失誤，當中固然存在執行出錯、規劃不足、欠缺經驗等問題，但不代表這些失誤是政務官故意為之。這種説法否定了兩年以來政務官們在抗疫工作上的努力和付出。
事實上，抗疫主體責任在特區政府，政務官雖然是政府的成員之一，但不是可以做主、拿主意的人，他們對上有局長、司長、行政長官。把特區抗疫失誤歸咎於是政務官的政治陰謀、戀殖情結，將政務官塑造成“陰謀集團”，這種説法看似有深度，實質只是誅心之論，對特區抗疫於事無補。
2.政務官與地產商勾結？
除了被指為故意阻礙政府施政的“陰謀集團”外，政務官亦被批評與地產商沆瀣一氣，是“‘地產黨’的守護神”。（ 注19）不難發現，這是過去“官商勾結”“地產霸權”等帶有民粹色彩的説法的再版，而所謂的“地產黨”，與上面的“AO黨”一樣，都是類似“陰謀集團”的説法，經不起事實的考驗。
有人認為，政務官在職時故意用各種理由、程序拖慢土地和房屋開發，讓地產商囤積居奇、謀取暴利，離職後就到大地產商集團工作，出賣社會利益以謀取私利，存在“延後利益”問題。
這是一個相當嚴重的指控，必須要有充足的證據，否則就是誣衊、抹黑。首先，政府高官離職後到大型私人機構（包括大地產商）擔任高管，是很普遍的事，當中並不限於政務官。例如，原財政司司長梁錦松出任“南豐集團”主席，曾任財經事務及庫務局局長和商務及經濟發展局局長馬時亨出任“中策集團”非執行董事與“和記港口信託管理私人有限公司”獨立非執行董事，原食物及衞生局局長周一嶽出任“友邦保險”香港及澳門首席醫務官及企業顧問，原財經事務及庫務局局長陳家強出任“匯立銀行”董事局主席。
不難發現，很多時聘請這些退休高官的企業，都與官員在職時所涉及的政策領域相關。這些企業可能是想利用這些高官在政府內的管治經驗和人脈，才出高薪聘請他們，但不能以此斷言存在“延後利益”。
至於説很多政務官離職後會到大地產商工作，指控者並沒有提供數字作證據。筆者手上也沒有統計數字，但到網上搜尋後，看到原公務員事務局局長羅智光出任新巴城巴母公司“匯達交通服務有限公司”特別顧問，原民政事務局常任秘書長楊立門出任“香港中華廠商聯合會”行政總裁，原勞工及福利局常任秘書長譚贛蘭出任香港大學社會工作及社會行政學系客席教授，原財經事務及庫務局常任秘書長（庫務）黎年出任香港大學社會科學學院實務教授。這些例子雖不全面，但至少可以證明政務官離職後到大地產商任職並非普遍現象。
迴歸至今，的確有官員被指獲取延後利益，例如房屋及規劃地政局前常任秘書長梁展文，在任時以超低價更改紅磡一幅土地的用途，使新世界地產在該處興建紅灣半島，離職一年多後，便被新世界中國聘為執行董事及副董事總經理。
也有官員收受地產商的利益，例如原政務司司長許仕仁在任各公職期間隱瞞與新鴻基地產的關係，收取新鴻基地產提供的免費住所、免費辦公室、貸款及現金等利益，被法庭裁定公職人員行為失當、串謀向公職人員提供利益等5項罪名成立，監禁7年半。
許仕仁等涉案人員，圖片來源：港媒
梁展文和許仕仁二人雖然都有政務官背景，但不能以此證明政務官普遍存在與地產商勾結的情況。指控者沒有提供任何數字和證據，就輕易對政務官羣體提出如此嚴重的指控，做法並不公允。
香港的土地和房屋供應不足，是客觀事實，而導致供應不足的原因有很多，也有人認為責任都在地產商，是地產商人為地製造土地和房屋供不應求的情況。
然而，香港的土地幾乎全部都是由香港特別行政區租出或以其他方式批出，代表着特區政府在土地和房屋供應占主導地位，每年的批地數量和賣地價格都由特區政府決定。更不用説，興建公營房屋的責任都在特區政府而不是地產商身上。
其實在現時的批地條款中，政府加入了“建築規約”，規定發展商要在某一個時限之內(一般大約5至6年)，在政府已批出了的土地上開發及建築可以入住的建築物。發展商若不依時發展，政府可以收回土地。若有合理原因，發展商可以向地政總署申請延期，但須要向地政總署繳付地價的某個百分比作為補償。
地產商當然希望儘快興建房屋並在市場賣出，以抵銷已付出的地價及建築成本，畢竟貨如輪轉，他們才能有利可圖（地產商始終是商人，即使有社會責任，獲利對他們來説是最重要的，總不能做虧本生意）。
至於地產商持有的農地，不是所有都適合發展，有些還在綠化區，而當中較有條件的農地，地產商當然希望改劃土地用途建屋，即使要補地價，收益也肯定比任由農地繼續荒廢更多。
然而，由於仇富和民粹情緒，加上某些政治力量不斷炒作“帶風向”，社會湧現“官商勾結”、“地產霸權” 的批評，很多政務官變得很敏感，對地產商採取不合作甚至敵視的態度。每遇到地產商的發展項目時，政務官為免被人指控與地產商勾結，往往不會輕易放行，而是百般刁難，以突顯自己“捍衞社會利益”。事實上，香港的官商關係並非如外界所想般美好。
例如當地產商申請將農地改劃用途、政府與發展商就補地價展開談判時，發展商願意接納的補地價很可能被視為“官商勾結”，將農地改劃又會引起反對派主導的環保團體批評破壞環境和鼓勵地產商囤積農地。
為免被外界批評，政務官相信補地價愈高愈好，也不熱衷改劃農地，結果導致大量農地閒置，對地產商和社會整體也無益。諷刺的是，不是“官商勾結”導致土地和房屋供應不足，反而是“官商勾結”的指控加劇了供應不足的問題。
3.政務官避事、不作為？
政務官也經常被批評避事、不作為。筆者不否認個別政務官存在這個問題，畢竟懶惰之心人皆有之，每個機構都有員工會不作為、避事，但不可忽略的是，這也與政治領導有關，並不必然與政務官本人有關。
例如原政務司司長張建宗一直被批評是避事之徒，但有認識他的人否認此點，指出他不是不想作為，而是他的上司“太喜歡事事躬親，根本沒給他留下多少切入的空隙”。（注20）
又例如，修例風波期間擔任食環署署長的劉利羣，被批評沒有即時清理“連儂牆”。原保安局局長葉劉淑儀指，據她瞭解，當時食環署沒有即時清拆“連儂牆”，是因當時有一宗相關的訴訟尚未審議。
當然，是否要拖延數年，待訴訟結束後才採取行動，值得商榷，但無可否認，食環署這決定是獲得劉利羣的上司們，包括食物及衞生局局長陳肇始所認同的，不應將責任完全歸咎於劉利羣一人身上。（注21）
政務官出身的李百全出任《香港電台》廣播處長，雖尚未能做到又破又立，使《香港電台》發揮更大的正面積極的作用，但在整頓方面已取得一定成效。
更何況，在香港特區選舉制度未完善、資格審查委員會未設立時，都是由政務官出任的選舉主任取消反中亂港者的參選資格，他們和其家人要抵受着龐大壓力以至人身攻擊去作出決定。可見，政務官並非如外界所説，是一文不值的避事之徒。
4.政務官都是“打工心態”？
還有一種常見的批評，指政務官抱着“打工心態”，只為“揾食”，欠缺“為人民服務”的理念。事實上，政務官作為受薪僱員，他們將其視為一份工作，這並非不合理，畢竟如德國社會學家馬克斯·韋伯所言，物質獎勵對行政幕僚是非常重要的（注22），為了豐厚薪金和福利而出任政務官並無太大不妥。
假使他們只為“揾食”，只重視物質，這對績效管理來説倒不是壞事，只需從招聘、升遷、紀律處分等管理制度各環節着手，便可激發起他們的積極性，解決一些人提出的所謂“懶政”的批評。
更何況，政務官如果只是向錢看，他們大可到私人機構工作或從商，畢竟有如此學歷背景的精英，要獲取更豐厚的薪金和福利，實非難事，無須加入和留在這個“熱廚房”。事實上，政務官如同專業官吏般，有着“高度的身份榮譽意識”。馬克斯·韋伯指出：
“文官的榮譽所在，是他對於上司的命令，就像完全符合他本人的信念那樣，能夠忠實地加以執行。即使這命令在他看來有誤，而在他履行了文官的申辯權後上司依然堅持命令時，他仍應忠實執行。”（注23）
可見，政務官並非沒有理念，在西方文官制度的文化下，他們最重視的理念就是忠誠地執行上司的命令，這是他們的榮譽所在。假如政府的施政理念是“為人民服務”，政務官自然會遵從此理念去工作。就如新加坡，在以“以民為本”作為施政理念的人民行動黨的領導下，文官便會遵從此理念，積極做事。
相反，如英國，在以“新自由主義”、“小政府、大市場”作為施政理念的保守黨撒切爾夫人的領導下，文官便會遵從此理念，儘量少做事。總之，關鍵在於政治領袖，而非文官本身。
期望在西方文官制度的文化中培訓而成的政務官，能夠自發產生中國傳統那種為國為民的士大夫精神或共產黨人那種“為人民服務”的奉獻精神去工作，這並不現實。這不是對錯問題，是制度和文化的差異問題。
七、展望
從迴歸以來中央兩次支持政務官背景人士出任行政長官來看，可以看出中央對政務官的信任和肯定，但所謂“希望愈大、失望愈大”，筆者相信往後兩三屆行政長官選舉中，政務官出身的人很難再得到多少支持。當然，政務官出身並非“原罪”，我們不能夠排除將來會有位既是政務官出身，又具備政治才能的人出現。
假如來屆政府由非政務官出身的人擔任行政長官，也只是“政務官治港”其中一個具體表現出現變化。而可以肯定的是，下一屆政府的管治班子會由更多非政務官出身的人士組成，甚至有很多是新人，當他們（特別是那些沒有公職、缺乏管治經驗、不熟悉政府運作的人）當上司、局長後，應如何適應政府的運作？如何處理與政務官的關係？
看過英劇《是，大臣》（Yes, Minister）的讀者，相信都很清楚局長和常任文官的關係存在張力是很普遍的事。官員可能會因為種種原因（例如個人能力不足、不熟悉政府運作）而與常任文官在合作上存在困難，但並非如一些人所説這是文官的“陰謀”，故意阻礙官員行事。
而且，一些與管理公務員隊伍相關的職位，尤其是政務司司長和公務員事務局局長，會否選擇政務官背景人士出任？有政務官背景的人士，他們雖有能力駕馭政務官，卻可能出現缺乏政治能力和精英心態等問題。無政務官背景的，他們雖有政治能力，卻可能比較難處理與政務官的關係。
還有，決策局的常任秘書長的權力和地位不變，仍然緊握人事和財政大權。如何在理順他們與政治任命官員的關係的同時，又可以讓他們繼續發揮不可替代的作用？
須知道，政務官一個重要作用是就政策的成本、可行性和效果向官員提供意見，避免官員因不熟悉資源運用，或者為了討好大眾或某些持分者，而制定一些可能不符合成本效益、帶來長遠財政負擔，或會造成嚴重後果的政策。
對公務員體制，特別是政務官制度作出改革已經是事在必行，但在推行改革時，必須小心處理，避免“把嬰兒和洗澡水一起倒掉”。
八、結語
總而言之，林鄭月娥不尋求連任只是“政務官治港”出現變化的第一步。畢竟過去也曾有非政務官出身的人出任行政長官，也曾嘗試揀選更多非政務官出身的人出任主要官員，但“政務官治港”的局面沒有太大變化。
自中央提出“全面管治權”概念、出手制定《香港國安法》和完善香港特區選舉制度後，掌握治港權力的主體更加清晰，但基於對“港人治港”“高度自治”特殊政策的堅持，中央強調“不會直接管治香港，而是給予指導性的意見”（注24），意味着將來管治香港的主體責任仍然落在香港的當地人身上。
在缺乏政治人才，而政治人才又不是一時三刻可以培養而成的情況下，“政務官治港”會有所變化，但要説“終結”仍然言之尚早。筆者相信，到真正形成一個有能力治港、普遍令港人信服、足以平衡各方勢力（包括政務官）、能夠穩固地掌握管治權力的主體時，“政務官治港”才會正式終結。
註釋
注1：劉曼容：《港英政治制度與香港社會變遷》，香港：香港各界文化促進會，2007，第340頁。
注2：李正儀：〈公務員的挑戰〉，鄭宇碩、盧兆興編：《九七過渡：香港的挑戰》，香港：香港中文大學出版社，1997，第48頁。
注3：曾鋭生：《管治香港: 政務官與良好管治的建立》，香港：香港大學出版社，2007，第22頁。
注4：中共中央文獻研究室編：《鄧小平年譜（一九七五—一九九七）》（下），北京：中央文獻出版社，2004，第899-900頁。
注5：根據原中央政策組首席顧問劉兆佳於1988年、1990年和1991年進行的民意調查，當受訪港人被問及他們心目中有沒有值得他們信任的政治領袖時，近7成受訪者答稱“沒有”。在1990年和1991年的調查中，有超過6成受訪者表示他們心目中沒有值得他們信任的政治團體。在1991年的調查中，沒有任何一個羣體被過半受訪者認為合適出任治港領袖。參見劉兆佳編：〈誰可領導香港——香港人對政治領袖的態度及香港政治領袖的形成〉，《過渡期香港政治》，香港：廣角鏡出版社有限公司，1993，第359、367頁。
注6：穆邁倫着，楊立信等譯：《香港政務官階層的構成》，上海：上海翻譯出版公司，1984，第2頁。
注7：方國榮：〈過渡期中香港高級公務員面對的問題〉，《過渡期的香港1992》，香港：一國兩制經濟研究中心，1993，第516、526頁。
注8：〈政制分批研研討會會議議程（第三批）〉，《中華人民共和國香港特別行政區基本法諮詢委員會政制專責小組會議紀要》，1986。
注9：邵善波：〈就「董退曾進」與「中央官員」商榷〉，《大公報》，2005年4月3日。
注10：邵善波：〈就「董退曾進」與「中央官員」商榷〉，《大公報》，2005年4月3日。
注11：立法會：《政制及內地事務局局長致辭全文（二）》，2009年6月3日。
注12：〈【獨家】上年度36政務官離職創新高〉，《星島日報》，2021年7月30日。
注13：〈不被理解感孤獨 林鄭自言不太懂政治〉，《am730》，2020年8月28日。
注14：〈王光亞：港官不懂當家作主〉，《星島日報》，2011年7月28日。
注15：卡爾．曼海姆着，黎嗚、李書祟譯：《意識形態與烏托邦》，北京：商務印書館，2000，第119頁。
注16：香港特別行政區新聞公報：《行政長官發表《香港家書》》，2007年3月31日。
注17：蒙妮卡：〈跳出框框：手袋黨〉，《文匯報》，2012年5月14日。
注18：田飛龍：〈香港抗疫破防：兩制鴻溝與融合之難〉，《橙新聞》，2022年2月8日。
注19：馮煒光：〈地產黨的守護神—AO黨！〉，《HKG報》，2021年5月23日。
注20：楊立門：〈新任命〉，《東周刊》，2021年7月8 日。
注21：潘希橋：〈新常任秘書長遭藍營圍剿 葉劉力撐劉利羣能幹：請停止文革式批鬥〉，《香港01》，2021年2月27日。
注22：馬克斯．韋伯着、馮克利譯：《學術與政治》，北京：三聯書店，2005， 第58頁。
注23：同上，第76頁。
注24：〈委員引述夏寶龍指一國兩制50年不變 50年後亦沒有必要變〉，《Now新聞台》，2022年3月9日。
本文系觀察者網獨家稿件，文章內容純屬作者個人觀點，不代表平台觀點，未經授權，不得轉載，否則將追究法律責任。關注觀察者網微信guanchacn，每日閲讀趣味文章。