呂德文：疫情封控下的保供，市場和行政該如何發揮作用？
·疫情保供與物流
觀察者網：第一個問題想問疫情期間的保供和物流，上海封控暫停了快遞和外賣，但是通過行政力量明顯不能供應2500萬人的生活物資，這也引發了關於行政力量與市場力量的討論，疫情期間如何確保城市的基本保供和運行？
呂德文：我覺得市場和行政不是二元對立，哪怕在平時它們也不是對立關係，更何況是在這種緊急防控狀態下。在緊急狀態下，民生需求對社會的統籌協調要求要更高一些。
疫情防控的一些措施會對市場流通造成影響，所以需要行政力量進行調節、補充甚至替代。反過來講，市場在日常狀態下，可以通過長期的實踐調節供需關係，市場社會的運轉有合適的節奏，通常而言，這個節奏是比較有效率的。但市場的功能是有限的，哪怕是我們通常認為的市場化程度比較高的領域。比方説，疫情期間普遍存在的吃菜問題，市場化程度是挺高的，但市場平穩可能建立在政府的菜籃子工程基礎之上。
這説明，其實市場和行政的邊界都不是那麼清晰，抽象談疫情防控中發揮市場作用，是沒問題的。但關鍵在於，在特定條件下如何發揮作用？這個特定條件，很大程度上就和政府作為有關。
上海：外賣小哥騎行街頭 打通保供“最後一公里”。圖片來源：視覺中國
2020年初武漢“封城”期間，道路管控更嚴格，流通問題更大。但哪怕那個時候也是存在“自由市場”的，包括一些小區裏面的小攤販和個體户。西安封城的時候，也有小商小販在客觀上起保供作用。從這個角度來講，疫情防控本身並不排斥市場，或者説想排斥也排斥不了，因為疫情防控的事情有輕重緩急，而政府主要能夠兼顧到的事情的確有限。
行政資源是有限的，應急情況下更加劇了這一狀況。政府有其行政工作的秩序，要服務於主要目標，再兼顧次要目標。疫情防控是一個非常複雜的體系，對外需要統籌疫情防控和物資保供的關係，對內處理上下級、條塊之間的關係，它需要一段時間來適應和調整。今天我們看到各種不周全，是各種關係中“縫隙”的表現。這個縫隙，為發揮市場機制的靈活性提供了空間。
一個城市的運轉有很多毛細血管，在日常生活中，市場比較敏鋭，老百姓需要什麼東西，有什麼訴求，市場會形成一套機制來消化應對。市場在平常積累的經驗和嗅覺、靈活性，在疫情防控期間也應該發揮積極作用。比如，那些大型商超、物流公司，本來就對物資保供熟悉，那就應該將其納入到疫情防控體系中來，而不是將之排除在體系之外。我覺得大可不必把市場和行政在疫情防控中的作用給對立起來，這兩股力量不應該是對立的，恰恰相反兩者是統籌的。
在疫情防控中，市場要發揮最大的效能，恰恰依賴行政的協調作用。比如深圳在疫情防控的時候，提前對市場本身進行了統籌，所以就比較有章法，政府對老百姓的物資保障、快遞和物流，事先通過行政的力量歸置起來，保證物資保障和商品暢通。
其次，深圳沒有用政府包辦代替的辦法重新建立一套物流體系，而是用那些大型物流商超體系、大型快遞公司物流體系，把他們統籌在疫情防控的統一行政體系中去，讓這些市場企業發揮作用，同時又符合疫情防控的要求。
武漢後期物資保供也是如此，武漢依賴本地的大型商超給居民保供，保供系統建立在整個疫情防控指揮體系裏。後來的黨員幹部下沉、志願者、商超對接等這些都是在實踐中探索出來的，期間也有過一段時間的混亂，但是最後還是實現了行政和市場的協調，老百姓的基本生活物資有了保障。
在緊急狀態下的保供，市場和行政都要求效率和標準化，手段都是一樣的：把老百姓的訴求和需求進行有效地組織和統一地表達出來，從而減少交易成本。比如，武漢的大型商超普遍採用了套餐的模式，裏面包含主食、青菜、肉類、蛋白質、調料等滿足基本生活需求的物資，商超標準化地提供商品，商超物流送到小區門口，再由基層和志願者挨家挨户送上門。
做到這樣的供應並不是特別難的事情，但是標準化的前提就是老百姓需要降低自己對多樣化、差異化商品的需求，簡單來講就是生活質量可能會降低。
從居民端角度看，上海現在廣泛採用的社區團購其實也是標準化供給的一種模式。只不過，這一模式似乎還沒有和大型商超和穩定的供貨渠道有效結合。武漢社區團購在疫情之後一直還是比較發達的，一些有條件的商超開始多元化地通過團購來滿足居民的需求。所以説市場的力量非常重要，它對物資的管理、分揀、配送、供給都有優勢。
行政在組織羣眾動員羣眾這方面有優勢，這其實也是解決市場交易成本必須的。比如，哪怕是標準的商品供給，也存在最後一百米問題。在武漢疫情期間，有不少社區幹部和網格員充當了團長的角色，有些團長也在疫情防控過程中參與了居委會工作，這是市場和行政的優勢結合起來的典範。
現有的防控經驗也好，教訓也好，最重要的是政府、市場和社會力量要統一於疫情防控的總目標之下，能夠進行比較好的協調。它們不應該是相互抱怨、相互排斥的力量，而應該是相互融合的力量。
我們常説要建立黨組織領導下的自治、法治和德治相結合的城鄉基層治理體系，又説要構建基層社會治理共同體， 疫情期間既是一個挑戰，其實也是一個契機。至於説怎麼個建立辦法，每個城市根據自己的資源稟賦、行政資源和治理風格的不同，可以採取不同的路徑，但總體上應該遵循這一原則。
觀察者網**：在初期的搶菜難、買菜難後，目前也有多家互聯網平台企業加入了上海保供體系。**
呂德文：剛開始肯定需要時間調節和適應，方案和實踐肯定也有很大區別。城市的運轉體系由很多毛細血管組成，從日常的城市治理角度來講，政府能夠關注到的都是比較關鍵的節點。
比如説，每個城市都有“菜籃子工程”，這不是一個新事物，政府的日常工作就包括這項內容，“菜籃子工程”一般依賴於大型商超和一些蔬菜基地，以此保證整個城市的食品供應，比如計算一個2500萬人口的城市每天消耗的米、面、油、蔬菜的量。
從政府角度來講，行政優勢在於管大事，管資源統籌。那些比較細小專精的服務，就要靠市場的力量去調節。也就是説行政發揮協調的作用，具體到每家每户的差異、每個人的生活質量要求，這個靠市場去調節，靠社會自治去消化。
到了比較緊急的疫情防控狀態，行政為了完成疫情防控的工作，政府要把毛細血管的很多地方也管起來，這就迫使行政去介入到比較細的地方。相當於政府行政管小事，但行政管小事沒有經驗，效率也不如市場，而一旦社會自治水平又比較差，就會出現混亂。
現在的疫情防控，不管哪個城市，最後有問題出混亂的地方一定在基層。因為防控指揮部只要把架構搭起來，統一了思想，將黨員幹部動員起來，很容易適應政府的行政體系，可以切入條塊統籌，上層一般來講不容易出問題，當然這不是絕對的。但是基層為什麼容易出問題呢？我認為不完全是體制不順的問題，主要是因為政力量本身就不太適合干預這些小事、細事。
政府的常規事務基本都是按部就班的標準化事務，而老百姓細小瑣碎、甚至都沒有辦法分類定性的事務，行政力量很難去解決，平常都是利用市場調節或者羣眾自治去解決的，在疫情防控的緊急狀態下，行政力量要介入到城市運行的毛細血管中去，就容易導致混亂，本質上還是行政資源的有限性與基層細小瑣碎事務的複雜性及無限性之間的根本性衝突。
觀察者網：除了保供，物流管理也出現了不暢，有新聞反映外地物資無法進入上海，疫情也導致長三角物流供應鏈出現問題。
呂德文：物流和供應鏈比較特殊，涉及到全國性的統籌，不是地方政府本身可以解決的。前段時間中央提出建立全國統一大市場也是非常積極的信號，因為每個地方疫情防控要求和政策不同，但是整個經濟的運轉要依靠物流，對物流只能進行統一管理而不是地方管理，所以國務院也召開了運輸物流專門的會議。物流和供應鏈問題涉及到國務院的聯防聯控機制，應該有一個統一的措施。
·基層防疫治理
觀察者網：關於防疫管理，大家討論上海管理能力和基層工作的分隔，比如基層工作不斷出現失誤，在核酸排查期間出現交叉感染。
呂德文：這就考驗整個疫情防控經驗的重要性了。不管是疫情防控還是其他政策，操作指南和政策規定是一回事，但真正執行又是另外一回事。
對於防疫科學和防疫知識，如果認識不夠到位，真正執行的時候就容易出問題，某種意義上這也是我們疫情防控的制度執行成本。我們不能因噎廢食，説可能出現交叉感染，篩查和動態清零就不做了，這肯定是不行的。
上海疫情。圖片來源：澎湃新聞
關鍵是在這個過程中要不斷優化調整，疫情防控主要是兩個方面，一方面是醫療救治，所以醫護和醫療系統很重要，另外一方面是隔離，把病毒給悶死，這一塊主要靠基層，所以基層的執行能力和治理水平會影響到疫情防控的效果。
我們中國的小區非常有意思，每個地方都有居委會，但是每個地方的居委會和小區形態完全不一樣，居住人羣特點也不同，但是我們的行政體系又是統一的，甚至配置的人員數量大致都是一樣的，比如説多少人口配多少人工作人員，問題是不同的小區工作量不一樣，面對的羣眾訴求也不一樣。
基層有一個非常重要的特點，一定是因地制宜的。地方差異很大，就導致有些地方組織能力強一些，有些地方組織能力弱一些，各種情況都有可能出現。
理想的狀態下，我們不希望產生負外部性，實際操作卻是很難做到的。作為一個理性的分析者，疫情防控肯定有一定的社會代價，也有一定的制度成本，我們要客觀看待，不能因為出現一些問題就否定整個方針。
觀察者網：在疫情狀態下，遇到突發情況，下級嚴格遵守上級的命令，效率和靈活性完全不夠，您也講到基層社區和街道的工作是因地制宜，如何給予基層工作者一定的空間？
呂德文：我的看法不是這樣的，不同小區存在差異化的管理和需求，但從我自己的調研經驗來講，在應急狀態下這不是主要問題。最主要的問題是資源跟服務需求完全不匹配，基層人員面臨的困境不是聽不聽上面指示或者聽不聽老百姓訴求，他甚至沒有時間和空間考慮因地制宜。簡單而言，就是基層的公共服務體系被擊穿了。
基層工作每天要統計人員情況，組織核酸，回應老百姓各種訴求等等各種細小的工作。我在武漢調研疫情的時候，社區居委會書記一天平均接到七八十個電話，多的時候一天一百個電話以上，他哪有時間和空間來因地制宜或機械執行命令。
這個時候，居委會的工作狀態就是疲於應付，各種問題能解決一點是一點。我們説疫情防控，一般會講醫療體系有可能被擊穿，但更重要的是我們基層治理體系被擊穿，被擊穿後就沒有因地制宜的空間，所有的資源和時間用來完成最基本的工作都不夠。
比如居委會的10個人，每個人都有自己的工作，宣傳組要和上面的宣傳對接，疫情防控組要對接疫情指揮部，物資保障組得做物資保障，每個人的工作都是高度飽和的，武漢當時基層基本上就是這種狀態，上海現在也差不多是這種情況。所以，越是這種時候，越是要關心關愛基層幹部。
平時的基層治理如果出問題，可以説是因為執行機械、不夠因地制宜，但是在疫情防控狀態下，那些細小瑣碎且大量問題，通過居委會湧入行政體系內，以前這些問題是依靠市場和自治解決的，現在居委會根本就應付不了，它的基層治理體系和公共服務體系都被擊穿了。
我在上海的朋友説，居委會的幹部連小區居民羣都不敢進去。其實，居委會幹部進去了能做什麼呢？他們什麼也做不了，沒有時間來回應和解決居民的問題。倒是有一個功能，可以成為羣眾的泄氣口。但這種時候，怕是還兼顧不了安撫羣眾這個工作。
觀察者網：這次大家普遍反映居委會權力太小，能力不匹配，居民和居委會產生摩擦，其實也是服務資源跟老百姓需求不匹配的影響。
呂德文：這還真不是能力的問題，居委會基層工作人員日常工作沒問題。基層治理有三個層次，第一是提供好服務，把政府的公共服務送到羣眾家裏；第二是提高治理能力，解決社區內部的各種糾紛和矛盾，調節公共關係；第三是組織和動員羣眾，讓羣眾自我管理自我服務。在平常情況下，能做到第一層次就夠了，對於大多數居民而言，也覺得不錯。但對少數有訴求的羣眾而言，還得有第二個層次，但畢竟是少數羣眾，無關大局。
只有到了應急狀態下，人們才深切認識到，第三個層次是最核心、最根本的。並且，組織和動員羣眾的工作不能臨時抱佛腳，平時就得做。
我個人認為，居委會工作做得好不好，和權力大小沒關係，反倒是和治理能力和工作路線有關係。居委會本來就是羣眾性自治組織，它的權力源自於羣眾的認可，而不是行政授權。
在這個意義上，居委會權力大了不是什麼好事。不客氣地説，這麼多年居委會的組織和動員羣眾始終有短板，都是各種服務下沉導致的權力和資源多了鬧出來的毛病。有點資源就想着通過外包等辦法解決羣眾訴求，自己反而隱身不見羣眾了，這還能好？當然，這個問題和基層幹部沒關係，是我們整個基層治理體系錯位導致的。
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