中辦、國辦發文：有序引導人口流失縣城人口向鄰近的經濟發展優勢區域轉移

新華社5月6日消息，近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，併發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。

《關於推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》全文如下。

縣城是我國城鎮體系的重要組成部分，是城鄉融合發展的關鍵支撐，對促進新型城鎮化建設、構建新型工農城鄉關係具有重要意義。為推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，現提出如下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持以人為核心推進新型城鎮化，尊重縣城發展規律，統籌縣城生產、生活、生態、安全需要，因地制宜補齊縣城短板弱項，促進縣城產業配套設施提質增效、市政公用設施提檔升級、公共服務設施提標擴面、環境基礎設施提級擴能，增強縣城綜合承載能力，提升縣城發展質量，更好滿足農民到縣城就業安家需求和縣城居民生產生活需要，為實施擴大內需戰略、協同推進新型城鎮化和鄉村振興提供有力支撐。

（二）工作要求。順應縣城人口流動變化趨勢，立足資源環境承載能力、區位條件、產業基礎、功能定位，選擇一批條件好的縣城作為示範地區重點發展，防止人口流失縣城盲目建設。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，引導支持各類市場主體參與縣城建設；更好發揮政府作用，切實履行制定規劃政策、提供公共服務、營造制度環境等方面職責。以縣域為基本單元推進城鄉融合發展，發揮縣城連接城市、服務鄉村作用，增強對鄉村的輻射帶動能力，促進縣城基礎設施和公共服務向鄉村延伸覆蓋，強化縣城與鄰近城市發展的銜接配合。統籌發展和安全，嚴格落實耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界，守住歷史文化根脈，防止大拆大建、貪大求洋，嚴格控制撤縣建市設區，防控災害事故風險，防範地方政府債務風險。

（三）發展目標。到2025年，以縣城為重要載體的城鎮化建設取得重要進展，縣城短板弱項進一步補齊補強，一批具有良好區位優勢和產業基礎、資源環境承載能力較強、集聚人口經濟條件較好的縣城建設取得明顯成效，公共資源配置與常住人口規模基本匹配，特色優勢產業發展壯大，市政設施基本完備，公共服務全面提升，人居環境有效改善，綜合承載能力明顯增強，農民到縣城就業安家規模不斷擴大，縣城居民生活品質明顯改善。再經過一個時期的努力，在全國範圍內基本建成各具特色、富有活力、宜居宜業的現代化縣城，與鄰近大中城市的發展差距顯著縮小，促進城鎮體系完善、支撐城鄉融合發展作用進一步彰顯。

二、科學把握功能定位，分類引導縣城發展方向

（四）加快發展大城市周邊縣城。支持位於城市羣和都市圈範圍內的縣城融入鄰近大城市建設發展，主動承接人口、產業、功能特別是一般性製造業、區域性物流基地、專業市場、過度集中的公共服務資源疏解轉移，強化快速交通連接，發展成為與鄰近大城市通勤便捷、功能互補、產業配套的衞星縣城。

（五）積極培育專業功能縣城。支持具有資源、交通等優勢的縣城發揮專業特長，培育發展特色經濟和支柱產業，強化產業平台支撐，提高就業吸納能力，發展成為先進製造、商貿流通、文化旅遊等專業功能縣城。支持邊境縣城完善基礎設施，強化公共服務和邊境貿易等功能，提升人口集聚能力和守邊固邊能力。

（六）合理發展農產品主產區縣城。推動位於農產品主產區內的縣城集聚發展農村二三產業，延長農業產業鏈條，做優做強農產品加工業和農業生產性服務業，更多吸納縣域內農業轉移人口，為有效服務“三農”、保障糧食安全提供支撐。

（七）有序發展重點生態功能區縣城。推動位於重點生態功能區內的縣城逐步有序承接生態地區超載人口轉移，完善財政轉移支付制度，增強公共服務供給能力，發展適宜產業和清潔能源，為保護修復生態環境、築牢生態安全屏障提供支撐。

（八）引導人口流失縣城轉型發展。結合城鎮發展變化態勢，推動人口流失縣城嚴控城鎮建設用地增量、盤活存量，促進人口和公共服務資源適度集中，加強民生保障和救助扶助，有序引導人口向鄰近的經濟發展優勢區域轉移，支持有條件的資源枯竭縣城培育接續替代產業。

三、培育發展特色優勢產業，穩定擴大縣城就業崗位

（九）增強縣城產業支撐能力。重點發展比較優勢明顯、帶動農業農村能力強、就業容量大的產業，統籌培育本地產業和承接外部產業轉移，促進產業轉型升級。突出特色、錯位發展，因地制宜發展一般性製造業。以“糧頭食尾”、“農頭工尾”為抓手，培育農產品加工業集羣，發展農資供應、技術集成、倉儲物流、農產品營銷等農業生產性服務業。根據文化旅遊資源稟賦，培育文化體驗、休閒度假、特色民宿、養生養老等產業。

（十）提升產業平台功能。依託各類開發區、產業集聚區、農民工返鄉創業園等平台，引導縣域產業集中集聚發展。支持符合條件的縣城建設產業轉型升級示範園區。根據需要配置公共配套設施，健全標準廠房、通用基礎製造裝備、共性技術研發儀器設備、質量基礎設施、倉儲集散回收設施。鼓勵農民工集中的產業園區及企業建設集體宿舍。

（十一）健全商貿流通網絡。發展物流中心和專業市場，打造工業品和農產品分撥中轉地。根據需要建設鐵路專用線，依託交通場站建設物流設施。建設具備運輸倉儲、集散分撥等功能的物流配送中心，發展物流共同配送，鼓勵社會力量佈設智能快件箱。改善農貿市場交易棚廳等經營條件，完善冷鏈物流設施，建設面向城市消費的生鮮食品低温加工處理中心。

（十二）完善消費基礎設施。圍繞產業轉型升級和居民消費升級需求，改善縣城消費環境。改造提升百貨商場、大型賣場、特色商業街，發展新型消費集聚區。完善消費服務中心、公共交通站點、智能引導系統、安全保障設施，配置電子商務硬件設施及軟件系統，建設展示交易公用空間。完善遊客服務中心、旅遊道路、旅遊廁所等配套設施。

（十三）強化職業技能培訓。大規模開展面向農民工特別是困難農民工的職業技能培訓，提高其技能素質和穩定就業能力。統籌發揮企業、職業學校、技工學校作用，聚焦新職業新工種和緊缺崗位加強職業技能培訓，提高與市場需求契合度。推動公共實訓基地共建共享，建設職業技能培訓線上平台。落實好培訓補貼政策，暢通培訓補貼直達企業和培訓者渠道。

四、完善市政設施體系，夯實縣城運行基礎支撐

（十四）完善市政交通設施。完善機動車道、非機動車道、人行道，健全配套交通管理設施和交通安全設施。建設以配建停車場為主、路外公共停車場為輔、路內停車為補充的停車系統。優化公共充換電設施建設佈局，加快建設充電樁。完善公路客運站服務功能，加強公路客運站土地綜合開發利用。建設公共交通場站，優化公交站點佈設。

（十五）暢通對外連接通道。提高縣城與周邊大中城市互聯互通水平，擴大幹線鐵路、高速公路、國省幹線公路等覆蓋面。推進縣城市政道路與幹線公路高效銜接，有序開展幹線公路過境段、進出城瓶頸路段升級改造。支持有需要的縣城開通與周邊城市的城際公交，開展客運班線公交化改造。引導有條件的大城市軌道交通適當向周邊縣城延伸。

（十六）健全防洪排澇設施。堅持防禦外洪與治理內澇並重，逐步消除嚴重易澇積水區段。實施排水管網和泵站建設改造，修復破損和功能失效設施。建設排澇通道，整治河道、湖塘、排洪溝、道路邊溝，確保與管網排水能力相匹配。推進雨水源頭減排，增強地面滲水能力。完善堤線佈置和河流護岸工程，合理建設截洪溝等設施，降低外洪入城風險。

（十七）增強防災減災能力。健全災害監測體系，提高預警預報水平。採取搬遷避讓和工程治理等手段，防治泥石流、崩塌、滑坡、地面塌陷等地質災害。提高建築抗災能力，開展重要建築抗震鑑定及加固改造。推進公共建築消防設施達標建設，規劃佈局消防栓、蓄水池、微型消防站等配套設施。合理佈局應急避難場所，強化體育場館等公共建築應急避難功能。完善供水、供電、通信等城市生命線備用設施，加強應急救災和搶險救援能力建設。

（十八）加強老化管網改造。全面推進老化燃氣管道更新改造，重點改造不符合標準規範、存在安全隱患的燃氣管道、燃氣場站、居民户內設施及監測設施。改造水質不能穩定達標水廠及老舊破損供水管網。推進老化供熱管道更新改造，提高北方地區縣城集中供暖比例。開展電網升級改造，推動必要的路面電網及通信網架空線入地。

（十九）推動老舊小區改造。加快改造建成年代較早、失養失修失管、配套設施不完善、居民改造意願強烈的住宅小區，改善居民基本居住條件。完善老舊小區及周邊水電路氣熱信等配套設施，加強無障礙設施建設改造。科學佈局社區綜合服務設施，推進養老托育等基本公共服務便捷供給。結合老舊小區改造，統籌推動老舊廠區、老舊街區、城中村改造。

（二十）推進數字化改造。建設新型基礎設施，發展智慧縣城。推動第五代移動通信網絡規模化部署，建設高速光纖寬帶網絡。推行縣城運行一網統管，促進市政公用設施及建築等物聯網應用、智能化改造，部署智能電錶和智能水錶等感知終端。推行政務服務一網通辦，提供工商、税務、證照證明、行政許可等辦事便利。推行公共服務一網通享，促進學校、醫院、圖書館等資源數字化。

五、強化公共服務供給，增進縣城民生福祉

（二十一）完善醫療衞生體系。推進縣級醫院（含中醫院）提標改造，提高傳染病檢測診治和重症監護救治能力，依託縣級醫院建設縣級急救中心。支持縣域人口達到一定規模的縣完善縣級醫院，推動達到三級醫院設施條件和服務能力。推進縣級疾控中心建設，配齊疾病監測預警、實驗室檢測、現場處置等設備。完善縣級婦幼保健機構設施設備。建立省（自治區、直轄市）和地級及以上城市三甲醫院對薄弱縣級醫院的幫扶機制。

（二十二）擴大教育資源供給。推進義務教育學校擴容增位，按照辦學標準改善教學和生活設施。鼓勵高中階段學校多樣化發展，全面改善縣域普通高中辦學條件，基本消除普通高中“大班額”現象。鼓勵發展職業學校，深入推進產教融合。完善幼兒園佈局，大力發展公辦幼兒園，引導扶持民辦幼兒園提供普惠性服務。落實農民工隨遷子女入學和轉學政策，保障學齡前兒童和義務教育階段學生入學。

（二十三）發展養老托育服務。提升公辦養老機構服務能力，完善公建民營管理機制，提供基本養老和長期照護服務。擴大普惠養老牀位供給，扶持護理型民辦養老機構發展，鼓勵社會力量建設完善社區居家養老服務網絡，提供失能護理、日間照料及助餐助浴助潔助醫助行等服務。推進公共設施適老化改造。發展普惠性托育服務，支持社會力量發展綜合托育服務機構和社區托育服務設施，支持有條件的用人單位為職工提供托育服務，支持有條件的幼兒園開設託班招收2至3歲幼兒。

（二十四）優化文化體育設施。根據需要完善公共圖書館、文化館、博物館等場館功能，發展智慧廣電平台和融媒體中心，完善應急廣播體系。建設全民健身中心、公共體育場、健身步道、社會足球場地、户外運動公共服務設施，加快推進學校場館開放共享。有序建設體育公園，打造綠色便捷的居民健身新載體。

（二十五）完善社會福利設施。建設專業化殘疾人康復、託養、綜合服務設施。完善兒童福利機構及殘疾兒童康復救助定點機構，建設未成年人救助保護機構和保護工作站。依託現有社會福利設施建設流浪乞討人員救助管理設施。建設公益性殯葬設施，改造老舊殯儀館。

六、加強歷史文化和生態保護，提升縣城人居環境質量

（二十六）加強歷史文化保護傳承。傳承延續歷史文脈，厚植傳統文化底藴。保護歷史文化名城名鎮和歷史文化街區，保留歷史肌理、空間尺度、景觀環境。加強革命文物、紅色遺址、文化遺產保護，活化利用歷史建築和工業遺產。推動非物質文化遺產融入縣城建設。鼓勵建築設計傳承創新。禁止拆真建假、以假亂真，嚴禁隨意拆除老建築、大規模遷移砍伐老樹，嚴禁侵佔風景名勝區內土地。

（二十七）打造藍綠生態空間。完善生態綠地系統，依託山水林田湖草等自然基底建設生態綠色廊道，利用周邊荒山坡地和污染土地開展國土綠化，建設街心綠地、綠色遊憩空間、郊野公園。加強河道、湖泊、濱海地帶等濕地生態和水環境修復，合理保持水網密度和水體自然連通。加強黑臭水體治理，對河湖岸線進行生態化改造，恢復和增強水體自淨能力。

（二十八）推進生產生活低碳化。推動能源清潔低碳安全高效利用，引導非化石能源消費和分佈式能源發展，在有條件的地區推進屋頂分佈式光伏發電。堅決遏制“兩高”項目盲目發展，深入推進產業園區循環化改造。大力發展綠色建築，推廣裝配式建築、節能門窗、綠色建材、綠色照明，全面推行綠色施工。推動公共交通工具和物流配送、市政環衞等車輛電動化。推廣節能低碳節水用品和環保再生產品，減少一次性消費品和包裝用材消耗。

（二十九）完善垃圾收集處理體系。因地制宜建設生活垃圾分類處理系統，配備滿足分類清運需求、密封性好、壓縮式的收運車輛，改造垃圾房和轉運站，建設與清運量相適應的垃圾焚燒設施，做好全流程惡臭防治。合理佈局危險廢棄物收集和集中利用處置設施。健全縣域醫療廢棄物收集轉運處置體系。推進大宗固體廢棄物綜合利用。

（三十）增強污水收集處理能力。完善老城區及城中村等重點區域污水收集管網，更新修復混錯接、漏接、老舊破損管網，推進雨污分流改造。開展污水處理差別化精準提標，對現有污水處理廠進行擴容改造及惡臭治理。在缺水地區和水環境敏感地區推進污水資源化利用。推進污泥無害化資源化處置，逐步壓減污泥填埋規模。

七、提高縣城輻射帶動鄉村能力，促進縣鄉村功能銜接互補

（三十一）推進縣城基礎設施向鄉村延伸。推動市政供水供氣供熱管網向城郊鄉村及規模較大鎮延伸，在有條件的地區推進城鄉供水一體化。推進縣鄉村（户）道路連通、城鄉客運一體化。以需求為導向逐步推進第五代移動通信網絡和千兆光網向鄉村延伸。建設以城帶鄉的污水垃圾收集處理系統。建設聯結城鄉的冷鏈物流、電商平台、農貿市場網絡，帶動農產品進城和工業品入鄉。建立城鄉統一的基礎設施管護運行機制，落實管護責任。

（三十二）推進縣城公共服務向鄉村覆蓋。鼓勵縣級醫院與鄉鎮衞生院建立緊密型縣域醫療衞生共同體，推行派駐、巡診、輪崗等方式，鼓勵發展遠程醫療，提升非縣級政府駐地特大鎮衞生院醫療服務能力。發展城鄉教育聯合體，深化義務教育教師“縣管校聘”管理改革，推進縣域內校長教師交流輪崗。健全縣鄉村銜接的三級養老服務網絡，發展鄉村普惠型養老服務和互助性養老。

（三十三）推進鞏固拓展脱貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。以國家鄉村振興重點幫扶縣和易地扶貧搬遷大中型集中安置區為重點，強化政策支持，守住不發生規模性返貧底線。推動國家鄉村振興重點幫扶縣增強鞏固脱貧成果及內生髮展能力。推進大中型集中安置區新型城鎮化建設，加強就業和產業扶持，完善產業配套設施、基礎設施、公共服務設施，提升社區治理能力

八、深化體制機制創新，為縣城建設提供政策保障

（三十四）健全農業轉移人口市民化機制。全面落實取消縣城落户限制政策，確保穩定就業生活的外來人口與本地農業轉移人口落户一視同仁。確保新落户人口與縣城居民享有同等公共服務，保障農民工等非户籍常住人口均等享有教育、醫療、住房保障等基本公共服務。以新生代農民工為重點推動社會保險參保擴面，全面落實企業為農民工繳納職工養老、醫療、工傷、失業、生育等社會保險費的責任，合理引導靈活就業農民工按規定參加職工基本醫療保險和城鎮職工基本養老保險。依法保障進城落户農民的農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持其依法自願有償轉讓上述權益。建立健全省以下財政轉移支付與農業轉移人口市民化掛鈎機制，重點支持吸納農業轉移人口落户多的縣城。建立健全省以下城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落户數量掛鈎機制，專項安排與進城落户人口數量相適應的新增建設用地計劃指標。

（三十五）建立多元可持續的投融資機制。根據項目屬性和收益，合理謀劃投融資方案。對公益性項目，加強地方財政資金投入，其中符合條件項目可通過中央預算內投資和地方政府專項債券予以支持。對準公益性項目和經營性項目，提升縣域綜合金融服務水平，鼓勵銀行業金融機構特別是開發性政策性金融機構增加中長期貸款投放，支持符合條件的企業發行縣城新型城鎮化建設專項企業債券。有效防範化解地方政府債務風險，促進縣區財政平穩運行。引導社會資金參與縣城建設，盤活國有存量優質資產，規範推廣政府和社會資本合作模式，穩妥推進基礎設施領域不動產投資信託基金試點，鼓勵中央企業等參與縣城建設，引導有條件的地區整合利用好既有平台公司。完善公用事業定價機制，合理確定價格水平，鼓勵結合管網改造降低漏損率和運行成本。

（三十六）建立集約高效的建設用地利用機制。加強存量低效建設用地再開發，合理安排新增建設用地計劃指標，保障縣城建設正常用地需求。推廣節地型、緊湊式高效開發模式，規範建設用地二級市場。鼓勵採用長期租賃、先租後讓、彈性年期供應等方式供應工業用地，提升現有工業用地容積率和單位用地面積產出率。穩妥開發低丘緩坡地，合理確定開發用途、規模、佈局和項目用地准入門檻。按照國家統一部署，穩妥有序推進農村集體經營性建設用地入市。

九、組織實施

（三十七）加強組織領導。堅持和加強黨的全面領導，發揮各級黨組織作用，建立中央指導、省負總責、市縣抓落實的工作機制，為推進以縣城為重要載體的城鎮化建設提供根本保證。發揮城鎮化工作暨城鄉融合發展工作部際聯席會議制度作用，國家發展改革委要會同各成員單位，強化統籌協調和政策保障，紮實推進示範等工作。各省（自治區、直轄市）要明確具體任務舉措，做好組織協調和指導督促。各市縣要強化主體責任，切實推動目標任務落地見效。

（三十八）強化規劃引領。堅持“一縣一策”，以縣城為主，兼顧縣級市城區和非縣級政府駐地特大鎮，科學編制和完善建設方案，按照“缺什麼補什麼”原則，明確建設重點、保障措施、組織實施方式，精準補齊短板弱項，防止盲目重複建設。堅持項目跟着規劃走，科學謀劃儲備建設項目，切實做好項目前期工作。

（三十九）推動試點先行。合理把握縣城建設的時序、節奏、步驟。率先在示範地區推動縣城補短板強弱項，細化實化建設任務，創新政策支撐機制和項目投資運營模式，增強縣城綜合承載能力，及早取得實質性進展。在示範工作基礎上，及時總結推廣典型經驗和有效做法，穩步有序推動其他縣城建設，形成以縣城為重要載體的城鎮化建設有效路徑。