朱雲漢：美國“唯我獨尊”背後的兩面性
【文/觀察者網專欄作者 朱雲漢】
在奧巴馬時代，美國霸權的兩面性隱而不顯，因為傳統上美國外交精英非常重視價值論述與道德外衣包裝，會刻意掩飾對其他國家行徑的陰暗面。而特朗普的國家安全團隊則毫不遮掩美國的超級大國“流氓行徑”，讓我們更容易認清美國霸權的真面目與其國際角色的兩面性。
我們對美國霸權本質的理解應該從下列四個角度來檢視，這樣可以看得比較清晰而全面。
第一，美國主導的戰後國際秩序與公共產品的提供對象，並非真正全面開放、包容與一視同仁：相反地，這個秩序有明顯的排他性，以及基於文明及種族優越感的階層秩序與歧視待遇。在貨幣、金融、貿易與科技領域，與美國有戰略利益衝突的國家是長期被排斥的。聯合國體系建立之初，第二次世界大戰尚未結束，美國與蘇聯仍維持同盟國關係，所以蘇聯得以成為聯合國的創始成員國與聯合國安全理事會的常任理事國，蘇聯代表也曾受邀參與佈雷頓森林會議。
但以美元為定錨貨幣的佈雷頓森林貨幣與貿易體系要想讓所有主要國家放心參與，其必要條件是美國願意通過借貸或援助，讓缺乏外匯儲備的國家能得到足夠的美元頭寸。在蘇聯正考慮是否加入佈雷頓森林協定之際，歐洲戰事已經結束，美國與蘇聯對戰後歐洲政治秩序安排的分歧開始浮現。
1941年3月11日，羅斯福總統在白宮簽署了著名的《租借法案》。來源：維基百科
杜魯門總統就斷然中止了通過《租借法案》提供蘇聯戰後重建所需的長期融資承諾，於是蘇聯選擇放棄作為國際貨幣基金、世界銀行和關税及貿易總協定（世貿組織的前身）的創始會員。中華人民共和國成立後，因中國代表權之爭，中國也長期被排除在國際貨幣基金、世界銀行與世貿組織之外。
長期以來，在採取加權投票機制的國際組織內，美國堅決維持其最大份額決策權，長期獨佔關鍵領導職位，堅持保有對重大事項擁有否決權的特權，並不斷利用這些它可以主控的多邊體制來抵制與懲罰那些與美國有戰略競爭關係的國家。在採取多數表決制的國際組織內（例如聯合國大會與許多聯合國專門機構），美國一旦失去對多數會員國的號召力量，它就任由其職能弱化或局部癱瘓，甚至不惜退出。
美國主導的國際體系有明確的階層秩序。與美國維持最緊密關係的盟國是所謂盎格魯-撒克遜集團，也就是美國加上英國、加拿大、澳大利亞與新西蘭，它們構成西方世界的內核，這些國家享有最高等級的軍事與情報合作關係。其次是由美國的歐陸盟國構成的第二層核心圈。然後才是日本、韓國、土耳其、沙特等這些非西方同盟國等構成的第三層盟友。最後才是更外圍的依附者或順從者。
由於文明親疏關係的遠近，不同國家在美國主導的國際體系內之地位、待遇與發言權一向是有明顯差別的。如果我們將國際貨幣基金組織處理1997年亞洲金融危機時，如何對待需要緊急紓困的韓國與印度尼西亞的經驗，來比對其處理2009年歐債危機時，如何對待希臘、葡萄牙、西班牙、愛爾蘭等傳統西方國家， 就會發現， 國際貨幣基金組織對亞洲國家開出的紓困條件遠比對歐洲國家苛刻，對經濟元氣造成的傷害更大。
第二，美國的國際領導角色是它的意識形態與國內權力結構的延伸。戰後美國所願意提供的國際公共產品，並不是從全球社會的實際需要出發，而是根據它的主流社會精英的意識形態框架，以及國內強勢利益集團的需求。從20世紀80年代開始，美國主流意識形態崇尚大市場小政府，美國政府也傾向於將國際公共產品的範疇極小化，排斥各種可能限制跨國企業與跨國資本行動自由的全球規約或監管機制，甚至主動要求現有的國際機構（例如世界銀行）減縮其業務與功能，以讓位於資本市場或私人企業。
1997年7月香港恒生指數大跌，東南亞金融風暴演變為亞洲金融危機。
同時，美國扮演的國際領導角色最終也要符合國內強勢利益集團的需求，特別是軍工集團、華爾街、能源集團、醫療集團、高科技集團等的需求。例如，美國牽頭的TPP談判，美國貿易談判代表官員帶上談判桌的條文與鉅細無遺的法律附件，基本上都是美國的跨國企業、科技公司、製藥公司、跨國銀行等僱用的紐約大律師事務所草擬的。
這些律師事務所刻意將提議的複雜規則與專有名詞弄得晦澀難懂，連一般的商務仲裁法官都搞不懂。這樣，將來在執行規則條文時，如果出現爭議與糾紛，還是得找這些受僱於跨國企業的大律師來幫忙解釋，貿易糾紛打官司也是他們承攬，因此這些大律師兩頭通吃。
由於美國的意識形態與國內政治的框限，國際公共產品供給不足的問題早已存在，現有的全球治理機制也明顯跟不上全球化和科技進步帶來的社會風險與生態危機管理的需要，也無法有效滿足廣大發展中國家可持續發展與包容性增長的需求。對於全球化所帶來的各類新興全球議題，美國只對全球反恐、知識產權保護等這些攸關切身利益的領域有興趣，而在企業壟斷、金融系統性風險、租税逃漏、科技變革的社會風險、疾病控制、糧食安全、移民權利保障、難民收容、氣候變化、海洋生態環境惡化、水資源稀缺等領域，美國對全球協作平台不足或監管機制嚴重缺位的問題根本置之不理。
第三，美國只許州官放火不許百姓點燈。美國推動制定的國際規則主要用來約束其他國家，但放縱自己可以選擇性適用或蓄意違反。也就是説，美國不時利用與其他國家高度不對稱的權力關係，任意濫用霸權地位而公然破壞規則和秩序，並處處要求享受豁免或特殊待遇，甚至可以用國家安全為藉口，以美國國內法管轄權來凌駕國際規範，也就是惡名昭彰的“長臂司法管轄”。
1971年，尼克松總統突然宣佈停止履行美元與黃金兑換承諾。來源：Maxdaom
國際關係領域內的自由派學者都會強調，“自由國際秩序”的精髓是“以規則為基礎”。一個負責任的領導者本應在各合作領域帶領成立多邊機制、制定規範與程序，以此來設定各國的權利與義務，從而協調行動、解決爭端、促進合作共贏。
作為國際領導者，不僅應帶頭創立規則，也需承擔維護規則合法性與權威性的主要責任，更絕不可濫用其霸權地位追逐自己的短期利益。但現實情況是，美國常將自身的短期國家利益或國內政治需要凌駕於國際規則之上，並不時拋出美國例外主義與美國單邊主義，肆意曲解國際規則，因此自由國際秩序的合法性與權威性一直難以鞏固。
例如，佈雷頓森林體系下以美元兑換黃金為定錨的固定匯率制度，按規則，任何國際貨幣基金組織成員因長期國際收支失衡而要調整固定匯率，都必須與其他成員協商。但是1971年，尼克松總統突然宣佈停止履行美元與黃金兑換承諾的顛覆性決定，事前完全沒有與其他成員協商，就一腳把佈雷頓森林體系的核心設計踢翻了。
最近幾年，在推進全球租税正義的目標上，美國自私自利的做法也讓各國傷透腦筋，因為美國是發達國家中唯一拒絕簽署《共同申報準則》（CRS） 的國家， 成為這個全球打擊逃漏税的國際新規約下的最大黑洞。
這是一個非常荒誕的故事，因為最早啓動全球追繳漏税的就是美國。2010年，美國通過了《外國賬户税收遵從法》（FAT-CA），俗稱“肥咖”條款。根據這個法案，美國要求外國金融機構（FFI）向美國國税局（IRS）提供美國納税人的賬户信息，以逼迫美國公民和綠卡人士申報海外賬户與海外所得，對於不配合的FFI，就其來源於美國的所得徵收30%的扣繳作為處罰。
美國利用FATCA給傳統的避税天堂以沉重的打擊，包括瑞士、百慕大與開曼羣島，在面臨失去進入美國金融體系的威脅下，都一一被迫配合美國政府的要求，主動向IRS提供美國納税人的賬户資料，並嚴格審查有美國背景客户的開户信息。然後美國又陸續與一百多個國家與地區，在FATCA框架下籤署雙邊信息互換協定，表面上這是一種互惠協定，配合落實FATCA規定的國家，也可以要求美國提供本國納税人在美國的金融賬户資料。
FATCA由美國國會於2010年頒佈，旨在針對美國納税人使用外國賬户的違規行為。來源：美國財政部
在美國強勢推動FATCA的刺激下，歐洲各國政府也開始積極追查本國納税人隱匿在海外避税天堂的賬户，讓傳統的避税天堂遭遇第二波打擊。接着G20在2014年正式推出CRS，這套更完整而標準化的全球金融機構境外背景客户賬户信息交換的國際規範，目的在於落實租税正義，讓富人藏匿在國外的財富與投資收益無所遁形。
從2016年開始，陸續有108個國家與地區簽署這項國際規約。中國也從2018年開始全面執行CRS規定，有義務將外籍人士在本地金融機構賬户的基本信息、總金額、流動情況提供給國外税務機構，中國政府也可以藉此掌握中國公民在國外金融機構賬户的基本信息。
自CRS從2016年陸續上路以來，全球的富豪階層與他們的會計師，都忙着重新配置他們的資產並轉移他們的金融賬户。這些千方百計想要隱匿財富的富豪，都不約而同地發現一個新的避税天堂，那就是美國。這是因為美國拒絕簽署CRS，美國給出的荒謬理由是，美國已經與絕大多數CRS簽署國之間有雙邊信息互換協定。
而實際情況是，美國要求其他國家鉅細無遺地提供美國納税人的海外賬户資料，但其他國家政府想要從美國金融機構拿到資料卻會面臨百般刁難。美國刻意讓自己成為CRS體系下的最大漏洞，因為這樣一來，美國可以替代傳統的避税天堂國家，吸引大量離岸財富湧向美國，既可讓美國財富管理相關服務業大發不義之財，又可鞏固美元地位。
從2015年到2017年，美國的金融機構與會計師，都忙着將客户的錢從傳統離岸避税天堂（比如巴哈馬、瑞士、百慕大等），轉移到美國岸上天堂（比如特拉華州、內華達州、懷俄明州和南達科他州等）。2017年，美國離岸金融規模為全球第一，佔22。3%，而2015年時，美國佔比還僅為14%。
在美國，離岸財富也會加劇不平等，但其影響比歐洲要小，即使不考慮避税天堂，美國的最高財富份額也已經非常高。來源：《金融時報》
對於美國經常破壞規則的行徑，所有參與美國主導的多邊組織的會員國基本上都是儘量忍讓。西方國家之所以多半選擇遷就與姑息，是因為它們在美國主導的國際秩序下，畢竟享有參與核心與分享決策權的特殊待遇。非西方國家更不願意挺身而出，因為可能有遭遇報復與孤立的風險。
過去，西方國家擔心如果美國完全拋棄多邊主義，國際秩序可能回到一戰前的劍拔弩張狀態，在沒有更好的替代選項時，它們寧可擁護美國的領導地位，並儘可能忍讓。在歐盟成立之後，西歐國家還勉強可以通過集體談判地位在貿易、貨幣與金融領域約束美國，但也因此觸發特朗普與班農產生想要拆解歐盟的念頭。
第四，美國霸權兩面性最詭譎的悖論就是:它既是國際秩序的來源，也是國際體系不穩定的來源：它既是安全秩序的提供者，也是導致許多國家不安全的根源。西方主流關係學者都説美國是國際公共產品的提供者，而他們對美國也是國際公共之惡（ public bads）的主要來源卻避而不談。其實，只要我們拋開西方中心思維，支援這個悖論的證據比比皆是。美國的地理環境賦予它得天獨厚的地緣政治安全屏障:它與其他傳統陸權地隔了兩個大洋，南北兩個鄰邦與它實力懸殊，除了緊密依附於它別無選擇。
它很早就把西歐列強的勢力驅趕出西半球，門羅主義讓中美洲與南美洲成為自己的後院。所有與美國有潛在戰略利益衝突的大國，都沒有這樣高枕無憂的地緣政治條件，而美國充分利用這種地理優勢的不對稱性，藉助軍事盟友與遠端打擊力量，在自己對手國的後院或鄰近區域煽風點火，讓對手（甚至是自己的盟友）不得安寧。
只有到蘇聯建立可靠的戰略核武力量後，美國本土才第一次直接暴露在生存威脅的陰影下。但美國還是千方百計試圖恢復它可以摧毀對手，而自己卻不受直接戰火威脅的不對稱優勢，所以全面發展反導彈系統與推進太空武器研發。
美國在二戰後長期享有唯我獨尊的地位，因此它的外交與國防精英把國家安全利益的邊界無限延伸。他們界定的範圍從軍事安全到能源供給，從海洋到太空，從氣候戰到細菌戰威脅，從美國企業國際競爭力到高科技優勢，從意識形態到軟實力，從全球監聽到網絡安全。
這批外交與國防精英與相關國家部門，以及相關產業與智庫早已形成一個牢固而龐大的利益結構，不斷找尋潛在的敵人就是他們的利益所在。所以他們在雷達銀幕上察覺到任何對美國國家利益有潛在威脅的目標時，就會放出風聲、製造輿論，然後強力主張必須設法打擊、圍堵或剷除。
美國對中東的影響：下降，上升還是停滯？來源：Young Diplomats
所以，美國給世界製造的首要公共之惡，就是它對國家安全利益的極限追求，以及隨時可以以國家安全為藉口踐踏文明底線，其結果就是給其他地區與國家制造各種更大更深的不安全。美國在世界各地肆意操縱所謂的軍事平衡，挑撥領土或宗教爭端，加深許多國家的安全困局，並激發區域性軍備競賽。美國為了自己的戰略利益，在不少地區刻意製造政治動亂，甚至直接進行軍事幹預，來削弱或剷除反美政權，並加深傳統盟邦對它的依賴。
尤其從20世紀90年代開始，由於蘇聯解體，美國成為唯一超級大國，新保守主義陣營在披着民主外衣的帝國主義思路下，推動的主動政權剷除與積極軍事幹預政策，並結合了猶太遊説團體推進的完全偏袒以色列的中東政策，更徹底攪亂了中東、西亞與北非地區，致使生靈塗炭，並讓周邊國家與歐洲飽嘗恐怖主義四竄與大量難民湧入的苦果。
2007年，美國以“Stuxnet”（“震網”病毒，一種蠕蟲病毒）計算機病毒攻擊伊朗核設施得逞後，就不斷加大對網絡病毒武器的研發。2013年美國中情局前僱員斯諾登披露美國秘密監控全球網絡通信後，備受國際關注。華盛頓除了被披露要科網巨企在計算機系統“開後門”，以便情報人員監控通信外，美國國家安全局（NSA）也會暗中蒐集各式計算機系統的漏洞弱點，研製種種網絡攻擊武器。未料2018年有黑客組織成功突破防線，取得一批由NSA研製的計算機系統入侵工具，並於網上公開。
“震網”病毒的第一個受害者是五家伊朗公司，並且都與伊朗的核發展設施有着密切的聯繫，現在被認為是襲擊的主要目標。來源：卡巴斯基實驗室
其中包括NSA針對視窗系統漏洞所研發的入侵工具“永恆之藍” （ Eternal Blue）， 結果不法分子有機會將它改寫成勒索病毒“Wanna Cry”，肆虐全球。 微軟主席史密斯形容相關失竊的嚴重程度，“如同美軍‘戰斧’巡航導彈被盜”。
美國另一種讓各國飽嘗惡果的公共之惡就是：放任跨國金融機構在全球各地資本市場興風作浪，並不斷增加各國金融體系的系統性風險，以及放任美國巨型跨國企業在全球利用市場壟斷地位追求暴利。
在華爾街利益集團驅動下，美國從20世紀90年代就開始強迫各國打開資本市場，解除金融管制，還把金融管制全面鬆綁與金融產品創新當作一種進步的改革思想推廣到全球，很快就導致熱錢流竄在全球各地製造資產泡沫與金融危機，並讓華爾街將有毒金融資產推銷給各國銀行與保險機構。
不但美國爆發本土性金融危機，歐洲也被殃及，而至今歐洲尚未從歐債危機中脱困。在危機爆發前，歐洲的監管機構與金融機構都被美國華爾街那條思路洗腦了，購置大量美國機構發行的且被美國三大信評機構評為優質的衍生性金融資產。發生金融危機之後，歐洲金融機構才發現這些金融產品都面臨違約風險，可能一文不值，最後被迫打三折、兩折進行清算。
“Wanna Cry”利用AES-128和RSA算法惡意加密用户文件以勒索比特幣，使用Tor進行通訊為WanaCrypt0r 1.0的變種。來源：維基百科
此外，美國在貿易談判時強推偏頗的知識產權保護條款，維護美國跨國企業的暴利與市場壟斷地位，阻礙創新與知識分享，不斷要求延長美國藥廠的專利年限，讓它們能繼續以天價販賣這些製造成本極低且投資早已收回的專利藥品，也就是説美國把大藥廠的利潤看得比人命還重。
美國佔據許多多邊機構的主導地位，長期阻撓這些機構承擔新的職責來應對新興全球議題，也長期阻礙全球治理機制的改革與新治理機制的創設。其次，讓許多領域的公共產品供給長期處於短缺狀態。
例如，美國長期抗拒對信用評級機構的商業模式設置國際監管機制，抗拒對數字科技集團收集與使用個人隱私資料制定國際規範，反對聯合國機構對科技變遷的社會衝擊進行全球追蹤與評估，抗拒設置海洋污染的全球監控機制，等等。
此外，美國長期提供劣等的公共產品。例如對於互聯網域名的分配與管轄機制，或是長期壓制多邊組織對新興全球議題的研究與討論，又如美國曆任共和黨總統拒絕承認全球變暖問題的存在。這些作為也是製造公共之惡。
過去30多年裏，美國唯一新創設的多邊協調機制就是G20峯會，這是因為2008年金融危機的嚴峻程度已經超出G7的能力，小布什總統不得不邀請新興經濟體領導人集會華盛頓，來協助美國與歐洲各國共同渡過世紀性金融危機。美國需要中國、印度、韓國、沙特等國家出資IMF新增的短期融資機制，併購買更多的美國國債，也需要新興經濟體同步採取財政擴張政策以擴大進口。
過去30多年裏，面對其他國家帶頭推動的治理機制改革或國際規範創設，大多數情況下美國都消極對待或抵制，從《禁止地雷公約》《移民公約》，到禁止發展人工智能武器。很多國際金融領域權威學者都早已指出，以主權貨幣作為國際儲備貨幣的缺失日益明顯。
但美國為捍衞美元霸權，極力阻止特別提款權（SDR）逐步取得超主權貨幣功能，極力防範任何其他貨幣挑戰美元地位，阻止石油交易改以歐元或其他貨幣結算。美國還長期拖延國際貨幣基金組織認股權比例與投票權調整的方案。儘管發展中國家非常需要基礎設施長期融資，但美國不願意讓世界銀行與地區開發銀行擴充這個領域的融資機制，又試圖阻撓中國成立亞洲基礎設施投資銀行的倡議，這也是製造公共之惡。這樣的例證不勝枚舉。
本文節選自朱雲漢《全球化的裂解與再融合》，中信出版集團。