陸銘：發展縣域經濟不等於讓人口留在縣城，要放在全國範圍考量

【採訪/觀察者網 朱敏潔】

**觀察者網：**縣城城鎮化是“縣域經濟”的重要內容之一，“縣域經濟”的範疇/內涵是什麼？有人聯想到改革開放初期的“鄉鎮企業”，也有人聯繫到“國內經濟大循環”，以“縣域經濟”提高農民收入，那麼農民如何參與、並從中獲益？

**陸銘：**縣域經濟，其實就是一個國家的城市體系的末端。這個體系中有大城市及周圍都市圈，也有中等城市、小城市，再有縣城，甚至再到下面的鄉鎮。我認為，具體到中國的背景下，縣域經濟基本上就是指縣級市、及下轄農村地區具有一定人口集聚數量的鄉鎮。

傳統上，就中國行政管轄定義來看，縣域經濟大多處於農村地區，但縣城又是一個城鎮形態，經濟比較多元化。有人聯想到鄉鎮企業是可以理解的，的確中國很多鄉鎮企業就是在縣域經濟範圍內存在的，但我們現在提縣域經濟的發展，所處的階段不一樣了。

上世紀八九十年代，鄉鎮企業是在人口尚未大規模流動起來的背景下發展起來的；經過幾十年改革開放，現在中國經濟發展已經是一個非常現代化的形態了，人口也大範圍流動起來，因此今天我們談縣域經濟，就必須要在快速城市化進程、跨地區流動人口大量存在的大背景之下去談。

至於如何讓農民參與縣域經濟發展，並且能夠提高收入，我覺得還是要看縣域經濟本身的經濟總量。中國是一個幅員遼闊的大國，全國各地縣域經濟的形態差別非常大，有些發達地區或大城市周邊的縣，現代化程度非常高，人口甚至可以達到幾十萬、上百萬；但還有大量內陸地區的縣，遠離沿海地區，也遠離大城市為核心的經濟發展中心，甚至有很多縣域經濟位於偏遠山區，所以各地條件不一的縣域經濟發展，在多大程度上能夠提高農民收入，需要區別對待。

有些縣域經濟可以通過比較快速的工業化，來吸納周邊農村勞動力，甚至可以跨地區吸納勞動力就業。但是，對於自然地理條件不好的地方，縣域經濟的增長空間就受其所在區位要素的約束，吸納就業的能力自然不夠高，所以大量本地農民可能還是需要通過跨地區流動來提高自己的收入。這些地方的縣域經濟，可能會更依賴於當地的條件，有些可以基於本地資源發展農業相關產業，比如農產品加工企業，還有一些可能位於旅遊風景區附近，可以結合旅遊資源，發展成旅遊服務業上的一個節點性縣域經濟。但是，我們要看到，類似這樣的產業對於就業容量是有侷限的。

2019年8月，被稱為“農民第一城”的温州龍港撤鎮設市。圖自新華社

**觀察者網：**在過去較長一段時間內，“城鎮化”這個概念似乎逐漸淡化，大多稱“城市化”，兩者路徑、行政架構存在區別。而“縣域”看似是一個介於城鄉之間的架構，怎麼理解這個設置？“縣城城鎮化”對促進城鄉融合有什麼作用？

**陸銘：**儘管歷史上存在過一些控制大城市人口總規模和土地供應的政策，但應該説近兩年這方面的政策改革力度都很大，已經發生了一些根本性的變化。現在已經非常明確了，要以中心城市和城市羣作為城市化的主要空間載體，小城市或小城鎮的發展也是放在這一城市體系中去考慮的。換句話説，小城市、小城鎮、包括農村發展，都是在以中心城市為核心的城市羣來帶動的格局之下發展，而不是將兩者對立起來。

至於縣域經濟在城鄉融合中所起的作用，我認為也要放到全國範圍內考量，不同條件、差異很大的地方，要有差別性對待。比如説大城市周圍、距離很近的縣域經濟，未來的城鄉融合體現在，一方面這些本身就高度城市化的地方，還將逐漸提高城市化水平，另一方面將更多地承擔起圍繞大城市的都市型農業和鄉村旅遊。

相對而言，地理位置比較偏遠的縣域經濟，未來的城鄉融合，一是體現在縣城的製造業和服務業更多的和當地農村地區的自然資源相結合，包括服務於農業；二是將縣城建設完善起來，具備公共服務功能，為縣域範圍內的農村居民提供公共服務的節點，比如醫院、高中教育等等，都要體現出服務於周邊居民、包括農村的功能；三是一些農村居民就地城鎮化，可能也會選擇在縣域範圍內買房定居。

對於自然地理條件不夠優越的縣域經濟來講，其經濟總量是有限的，這些地方的居民未來會出現分化或多元選擇，一部分人口選擇跨地區流動，到就業機會更好的地方去工作、定居並享受公共服務，縣城則更多地為留在當地農村和縣城的這部分居民提供城市化住房和較為均等的公共服務等。

從這個意義上來説，不同條件下的縣域經濟要承載起不同類型的城鄉融合的功能，不能搞一刀切，也不可能存在一刀切模式，因為中國是一個地域非常遼闊、各地發展條件差異極其大的一個大國。

推動户籍、教育等改革，加快進城務工人員的市民化進城 資料圖來自新華社

觀察者網：“縣域”框架內，未來會吸納一部分人口，是否意味着城市化進程/路徑在某種程度上會發生變化？

**陸銘：**就像我前面説過的，在整個中國的廣闊範圍內，縣域經濟的差異非常大，有的縣城條件比較好，未來會吸納一部分人口，甚至不排除有些鄰近大都市圈的縣城，人口增長還會非常迅速，這些情況都是有可能的。

但我前面也提到了，絕大多數縣城的人口增長潛力並沒有那麼大，特別是一些地理位置比較差、各方面綜合條件不夠優越的地方，很有可能人口是不增長，甚至負增長。

從趨勢上來看，縣域經濟的發展，由於其自身空間的侷限，仍有相當多的人口可能會向中心城市集中，或者向縣城所在的地級市市中心集中。縣域經濟所能承載的人口大幅增長，只會出現在極少數地區。我覺得，首先大家要明確地看到這一未來趨勢。

我們現在提“縣域經濟”的發展，關鍵要澄清一件事情，就是在大中小城市並存發展的城市體系格局內，不是説不要縣域經濟，也不是説縣城不需要人口，但也不能把縣域經濟的發展簡單理解為人口就在縣城裏待着，無需向大城市、中心城市，以及縣城所在的地級市市中心集中，像這樣的認識其實是在走另一個極端，不符合城市發展的客觀規律。

與此同時，我一直以來都在反覆強調的重點，人口流動主要是由市場經濟來決定其流動方向，同時對於一些人口總量相對較少、密度相對較低的地方，國家要考慮它們的公共服務配置如何也能滿足人民對美好生活的嚮往，能夠做到比較兼顧效率和平等。

（本文采訪完成於2021年5月，2022年5月觀察者網網絡首發）

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