2.7億農村流動人口，歸宿是就地城鎮化嗎？

據《財經》記者瞭解，一份引領中國未來15年新型城鎮化道路的“頂層設計”規劃即將公佈。4月28日，中國城市規劃設計研究院院長、全國工程勘察設計大師王凱在中國城市百人論壇2022春季論壇上透露，《國家新型城鎮化規劃（2021-2035年）》已通過，提出了“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”。

2014年，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》作為中國第一輪城鎮化規劃正式發佈。時隔八年，縣域經濟與城鎮化發展的路線圖將以新的思路呈現。王凱提出，新一輪規劃的一個亮點是特別提出“大中小城市和小城鎮協調發展”，特別補充“以縣城為重要載體的城鎮化建設：補短板強弱項、就地城鎮化”，強調“城鄉融合”，以縣域為基本單元推進城鄉融合發展，堅持以工補農、以城帶鄉，推進城鄉要素雙向自由流動和公共資源合理配置。

2021年5月13日，江蘇淮安生態文旅區富城路勞務市場務工的農民工。圖/視覺中國

縣域經濟是中國區域經濟版圖中獨特又鮮明的存在。長久以來，縣域經濟飛速發展緩解了大中城市就業和社會管理的壓力，而能否處理好縣域發展和縣城建設的關係，將攸關城鎮化的空間格局和居民幸福感的提升。

近年來，包括江西婺源、江蘇睢寧、浙江松陽、山東曹縣在內的明星縣城，或依託當地旅遊資源，或建立起別具一格的產業優勢，在激烈的縣域競爭中脱穎而出，吸引了眾多關注目光。儘管一些縣城的快速崛起為人們所稱道，但是眼下更多縣城遭遇的各類發展瓶頸同樣不容忽視。不少縣城面臨着經濟衰退的挑戰：產業增長乏力、人才被大城市虹吸、規劃建設混亂無序、高質量發展還無從談起……

對於中國的多數縣城而言，轉型與發展的壓力尚存，實現高質量、可持續發展殊為不易。

許多知名村鎮研究專家指出，縣域地區人口就地、就近城鎮化的必要性日益凸顯。當前，尤為迫切的是，通過一系列經濟社會領域的大刀闊斧的改革，大力推動縣域地區就地、就近城鎮化，增強縣域對於產業和人才的吸引力，不斷縮小城市和鄉村的差距，實現城鄉之間的深度融合發展。

還需關注的是，種種變局之下，如何讓縣城運轉更為和諧有序？縣域經濟轉型如何擺脱困頓、持續向好？縣城產業發展的抓手是什麼？近期，多位學者和專家對於中國縣域經濟的突破、變革和未來走向開出了極具針對性的藥方。

縣域就地城鎮化新趨勢

“過去的10年，中國城鎮化發展的邏輯是轉型和提質的邏輯，這與城鎮化發展的前30年有所不同。”王凱認為，如今縣城成為就地城鎮化的最重要載體，也成為農村居民購房的首選地，很多農村年輕人結婚的條件是在縣城買房，種種跡象均表明縣城成為城鎮化載體的重要方面。

王凱判斷，按照中央提出的“四化同步”，新型工業化、農業現代化、信息化成為下一步新型城鎮化工作的必然選擇。在此大背景下，縣域、縣城在中國城鎮化中的關鍵性作用不可替代。

隨着中國內外部發展環境的持續變化，走出一條自主、健康、可持續的發展道路是歷史的必然選擇，而“縣域、縣城、就地城鎮化”是這一選擇中的重要組成部分。

專家預測，到2035年、2050年，中國的城鎮化率將達到75%-80%，未來還有1.5億-2億左右的新增城鎮人口。在跨省區的人口流動趨緩、返鄉農民工迴流的驅使下，滿足農民自身的發展需求以解決居住、就業、就學、養老等等問題，而推進的以縣城為重要載體的城鎮化建設顯得尤為重要。

中國人民大學教授、“三農”問題專家温鐵軍回顧，21世紀初，“三農”問題成為黨和國家的重中之重，中央正式肯定了城鎮化，並且在“十一五”規劃中對縣域經濟發展賦予兩個重要支柱：一是中小企業發展，二是城鎮化發展。

温鐵軍表示，第一，城市化與城鎮化並非同一回事。城鎮化是中國實現城市化的重要路徑。在中國以國內大循環為主體的新發展格局中，鄉村振興首當其衝。必須抓好“鄉村振興”，把它作為國家戰略和應對全球化挑戰的壓艙石。

第二，過去中國依靠“三來一補”發展加工貿易型的外向型經濟，這種過度的對外依存導致中國被美國當成競爭對手加以防範，中國的外向型經濟發展方式肯定會受阻。因此，靠沿海城市承載過量人口來追求高速外向型增長的發展方式，很難繼續，這就是十九屆五中全會強調的“底線思維”。

第三，過去中國的城鎮化以大城市羣為主要發展路徑，現在要轉向縣域經濟，特別是就地城鎮化的方式，同時，要關注生態產業化、產業生態化和生態資本深化。縣域經濟的內部要根據地理資源、環境條件等，考慮如何實現就地城鎮化。

在温鐵軍看來，目前農村基本條件能夠符合一般城鎮化需求，比如説水、電、路、氣、寬帶等“五通進村”，已經基本實現了。接下來，應該打破過去城市化發展方式的侷限，鼓勵更多市民下鄉，如果外來人口特別是城市人口下鄉達到一定比重，就應該允許這些地方就地城鎮化。

同時，通過就地城鎮化，允許形成不同的管理模式創新，形成各種主體多元互動治理方式的創新，而不要簡單地再把管理城市的政府體制照搬到就地城鎮化過程中。一方面，要發展縣域經濟，讓農民在“共同富裕”這個“新的百年大目標”中實現“農民獲得長期財產性收入”，這絕不是二次分配，而是一次分配。另一方面，所謂的“縣域經濟”應該是縣域範圍內空間生態資源的系統規劃，才能使產業發展變成不破壞社會環境、有利於實現“雙碳”目標的新產業類別。

數據顯示，2021年，中國全年的國內生產總值已達到110多萬億元，城市化率已經接近65%。更多專家提醒，現階段，有必要將滿足外出打工人羣的精神需要提上議事日程。就地城鎮化便是滿足人們多元化、更高層次需求的良好路徑。

國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟部部長侯永志指出，在城鎮化早期，人們為找到有着更高收入的機會，不得不背井離鄉，忍受與妻兒老小分離的痛苦。而在城鎮化的較高階段，由於社會財富已經有明顯增長，城鎮已有一定能力向人們提供更好的生活條件，家庭團聚也具備了一定的物質基礎。這個時候應該把滿足人們的精神需要作為推進城市化的重要任務。

侯永志認為，就地城鎮化需要在規劃引導下推進。中國的縣和縣城間區位條件、自然條件、人口規模千差萬別，要研究到底哪些城市和地區是可以就地城市化的，哪些地區不能。就地城鎮化做規劃，首先要與當地的情況相結合，要從更大的空間範圍內來看待、分析和統籌，要看看縣域之外有沒有大城市，周圍有什麼樣的城市，這樣才能確定縣城或者建制鎮的功能定位和產業發展方向。

**就地城鎮化在享受大城市輻射帶動作用的同時，還要避開大城市的虹吸效應。**應當如何趨利避害？侯永志認為，一是要改善營商環境，二是要創造更舒適的生活環境，這個環境中有更多就業機會，這裏的生活是慢節奏的，空間是田園式的，通過這種方式來使就地城鎮化既能享受到大城市帶來的好處，又能避免大城市虹吸效應帶來的負面影響。

縣城的高質量發展怎樣破局？

根據清華大學中國農村研究院副院長、教授何宇鵬的研究數據，**從2011年開始，農民工流動發生了轉折性變化，省內流動比例提高到了52.9%，佔到了異地流動的主體，這個數字過去幾年一直在上升，到2020年省內流動上升到了58.4%。**在同樣的時間裏，可以發現農民工增量是3000多萬，其中有2600多萬是在鄉鎮內部實現的。雖然在這個時期，省內流動依然構成異地流動的主要方面，但從增量角度來講，鄉村內的流動成為主體，説明就地轉移開始成為吸納農民工最主要的來源。

如今，城市化外溢效應和工業化、信息化的疊加使得原來的城市化由核心地區向外圍地區擴散。同時，農業多功能性的顯現，使得鄉村發展也面臨新的市場增長機會，也使得就地城鎮化面臨新的機遇。

何宇鵬表示，第一，城鎮化外溢效應使得首位度城市發展和周邊縣城實現了一體的發展。比如，安徽合肥、湖南長沙、湖北武漢、河南鄭州首位度程度急劇增強，使得周邊縣域經濟得到很大的發展。和東部稍有區別，東部地區如長三角和珠三角的城市化，更多的是城市帶、城市羣的發展，在中西部出現的是都市圈，尤其是都市圈對周邊地區的帶動作用，使得周邊縣域融入了都市圈的城市化過程中。

第二，工業化和信息化的疊加使得城市化圈子不斷由核心圈層向外擴大。到去年為止，淘寶村在全國有7000多個。這裏面具有兩大特點。首先，工業和貿易加工傳統製造業產品，是從城市向鄉村地區轉移。比如，過去幾年江蘇的睢寧沙集鎮發展出電腦桌產業，青島平度市的大澤山鎮發展了假睫毛產業，浙江松陽大東壩鎮的簡易傢俱佔到了全國80%的市場。這些鄉鎮依靠自己勞動力優勢，把城市裏待不下去的產業轉移到農村，降低了生產成本。其次，城市需求特別分散，但是在城市裏設貿易網點成本特別高的產品正轉移到農村生產。比較典型的山東曹縣生產戲服，這在城市裏是需求非常分散的東西，集中到曹縣生產是規模很大的市場。通過這些發展，實際上把城市化地區再往外圍推。淘寶村的出現，使鄉鎮企業再次回來了，也使得鄉鎮企業發展面臨重大的市場機遇。

第三，農產品、農業、農村生態由以前提供產品的功能向提供服務的功能轉變，而提供服務的功能極大增加了農民的非農就業機會和農村副產品的增加值，使得鄉村振興面臨新的市場發展機遇。典型地區比如婺源，以前種油菜是為了吃，但種油菜早就不具備產品競爭優勢了。而油菜花作為一種觀賞鄉村旅遊形態，發展反而很快。油菜花觀賞形成了全國性產業，除了婺源，在很多地區都有，這就形成了鄉村旅遊的一系列觀賞產業的發展。

“如果市場是看不見的手，但同時它也是看得見的腳，這個腳就是農民工流動的腳步。從農民工流動的腳步，實際上可以看到勞動力要素市場的空間變化，還可以看到城市化空間分佈變化和經濟發展趨勢，這是對未來中國城鎮化形態的啓示，同時也告訴人們未來城市化發展和人口分佈動力在什麼地方，以及未來城市化發展的政策應該遵循的着力點在哪裏。”何宇鵬總結道。

中科院地理所研究員陳明星根據“七普”統計數據所做的研究顯示，從2010年至2020年中國鄉村流出人口規模2.72億，相比“六普”時期的1.34億增長了一倍多。在流動的2.72億人口中，省外流動人口從“六普”時期的5500萬增加到“七普”的8200萬，省內流動人口從7800萬增加到1.9億。省外和省內流動人口的結構性變化，反映出過去十年中國跨省鄉村流動人口增幅出現減緩局面，而省內流動人口增幅快速增加，説明人口迴流現象較明顯。

陳明星進一步把人口流動結構分成省內縣內和省內縣外兩方面，其中省內縣內流動大約佔到35%，省內縣外流動佔到64%。“七普”時期，農村流出的2.7億人去了哪裏？他大致估算，省內縣內流動人口8200萬，省內縣外流動人口1億，跨省流動人口8200萬，其中，省內縣外的流動在其中體量稍大，並且表現出快速增加的態勢。

基於上述數據分析，陳明星認為，第一，中國現在的城鎮化率63.49%（七普數據），比全球平均水平高出一截，但中國城鎮化水平和主要發達國家的城鎮化率相比，還有20%左右的差距和潛力。中國特色城鎮化要繼續邁向更高水平、更高質量的新型城鎮化。

第二，中國的城鄉融合和鄉村振興發展問題任重道遠，要進一步促進農村外出人口市民化。而縣域在城鎮體系中是非常重要的一個環節，它是城市和鄉村聯繫的天然紐帶，縣域新型城鎮化在城鎮化過程中有着不可替代的作用，一方面有助於提升新型城鎮化建設的質量，另一方面縣城對於鄉村振興的輻射帶動作用可以進一步加強。

第三，要統籌推進異地城鎮化和就地城鎮化兩種途徑，才能更加有效實現人的城鎮化和農業轉移人口市民化。應把異地和就近城鎮化兩條道路各取其優勢，統籌推進。

第四，當前，縣域新型城鎮化過程中出現若干問題，包括水平偏低、人氣不足、設施落後、產業乏力等，成為國家新型城鎮化建設的短板區域。未來改進的方向，首先是開展新時代縣域高質量新型城鎮化專項試點工作。其次要結合國家新基建計劃，對於縣城城區的教育、醫療、環境的基本公共設施水平進行專項建設提升。再次，推動符合條件的縣域撤縣設市，一哄而上肯定不對，一管就死也不行，對於一些符合條件的縣域還是要給予一些撤縣設市的機會，加大縣域產城融合和縣域特色經濟發展。

**公開可查的數據顯示，中國縣城和縣級市加起來近2000個，它的建設用地幾乎佔到所有建設用地的三分之一，產值也佔到四分之一，住在縣城及縣級市的人口占比有三分之一。**此外，縣城一直在國家歷史文化傳承中發揮重要的作用——中國國家歷史文化名城有140個，其中縣城就佔了三分之一，大約有45個。

中國城市規劃設計院原總規劃師朱子瑜提出，縣城是未來城鎮化工作的重要環節，具有承上啓下的關鍵作用。要把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點。

現如今，中國縣城建設的進展究竟如何？朱子瑜認為，縣城建設存在幾方面較為明顯的不足。第一，尺度失控。很多縣城都學大城市，以寬馬路、大廣場等方式來建設小縣城。第二，縣城密度失掉了應有的秩序。許多縣城不如想象般美好，有的也得了“城市病”。第三，一些縣城開始侵佔生態空間，在文化上也缺少方向。

那麼接下來，怎樣才能切實有效地提升縣城建設水平？朱子瑜稱，要學習歷史傳統、借鑑國際經驗，並做出中國縣城自身的探索。他結合國內外經驗梳理發現，中國新縣城建設中，山水格局、交往空間、慢行友好、韌性安全、鄉愁文脈等，都是縣城應該重點關注的格局。總體來看，構建中國特色人居環境，縣城要有一定的擔當。要在空間形態上呼應山水格局，景觀上表現得更加詩情畫意，城鎮風貌上要體現文脈和鄉愁，交往場所上要充滿小城活力。當然，縣城也可以用一些新技術，在低碳和可持續發展方面，小縣城也有可作為的地方。

以縣域發展打破城鄉之間的多重割裂

關於中國城鄉差距的巨大鴻溝，許多研究數據都可以拿來作為有效的佐證。例如，城鄉地產收入和地產價值差距過大：城鎮地區商品房大概有270億平方米，擁有接近300萬億元的社會資產價值。農村地區房屋大概有220億平方米，資產量大約20萬億元。雖然面積差不多，但資產總量差了十多倍，這説明城鄉之間的巨大差距。

基於這些數據，住房和城鄉建設部村鎮建設司原司長李兵弟指出，中國存在城市和鄉村建設割裂、區域空間割裂、住房割裂、發展保障制度割裂等問題。城市房地產市場的調節是在獨立封閉的城市區域內進行的，城鄉家庭之間的財產差距主要是由市場上的房子價值造成的，而農村的住房財產價值並沒有市場的完全體現。由此，他提出關於城鄉一體化發展制度創新的思考：

第一，要研究城鄉建設混合用地制度改革。農村建設用地究竟怎樣做，才能更好地實現資產增值，參與到城鎮化中？第二，構建農村住房制度，完善國家住房制度。到現在為止，中國只有城鎮住房制度改革和城鎮住房制度建設，但是沒有完整地建立起農村住房制度，所以中國需要完善城鄉融通的國家住房制度，建立起城鄉統一的房地產市場。第三，把當前城市建設維護税改革為城鄉維護使用税。現在農村的投資越來越多，在税收上，還是按照7%、5%、1%分別在城市、鎮和農村徵收，當整個資產價格都上升、投資密度都增加的時候，不能再這樣把城鄉劃分了。應當按照城鄉平等、同税同權進行改革，實現專征專管專用。第四，研究建立國家農村集體資產管理制度，為惠農富農進行城鄉一體化的管理。

針對中國城鄉割裂的不利局面，中國城市規劃設計研究院副院長鄭德高分析指出，中國城鄉融合發展主要問題在於四個方面。一是生產領域，現在城鄉效率差距較大。二是在流通領域，城鄉網絡還存在着很大的堵點。三是在消費領域，城鄉銜接還不暢，農產品消費對接渠道不暢，品牌創建也比較弱。四是在要素配置上，城鄉流動還存在着二元制約。

**中國城鄉之間存在的多重割裂，導致兩者之間未能形成良性循環，這是中國城鄉差距大、城鄉問題突出的根源之一。而這其中，縣域和縣城未能充分發揮鏈接的作用，是城鄉不暢的重要因素。**借鑑日韓等國家的經驗，鄭德高提出了中國特色城鄉融合發展的主要策略。縣域作為實現城鄉融合最重要的基本單元，也是國家治理體系中時間最長、制度最穩定的機構，將會是中國進行城鄉融合最佳的基本單元。

縣域發展怎樣促進城鄉流通、城鄉循環、城鄉融合？鄭德高認為，**一是構建縣域城鄉融合的產業體系。建設縣城-鎮村的農業產業鏈體系，生產初加工在鎮/村，其他的環節，包括科技創新、農產品品牌打造在縣城。**關鍵是要形成鎮村和縣流通領域裏的增值收益分享機制，不要農民做了很多，但收益都到其他領域了。以縣為單元探討新型農業服務模式，現在已經有很多的模式，如“公司+農户”、專業合作社等，通過以縣域為單元，形成品牌化、規模化、一二三產業融合的方向。相當於每個縣都有規模化、品牌化、自願合作的組織。

**二是要暢通縣域城鄉流通網絡體系。**重點還是在降成本和提高效率。要完善從田間到最後餐桌上的產業鏈體系，把堵點逐漸消解，縣域裏的冷鏈中心、批發市場在這個體系裏非常重要。要聚焦以縣域為核心的城鄉流通領域裏的關鍵問題，進行降成本、提效率的活動。

**三是以縣域為單元，培育鄉村消費市場。**原來在城鎮體系中，曾有“魅力景觀區”，其實這些地方相對城市羣來説，是最適合消費的、最有特色的領域，應該在國家層面給予重視，提升它的價值。同時，再結合縣域，讓每個鄉村從生產型價值轉型到消費型價值，再到文化可持續的價值體系。

**四是促進縣域內要素有序流動。**首先，促進縣域城鄉人口對流。以縣城為載體，推動就地、完全城鎮化，同時，推出類似“鄉賢計劃”（人才）返鄉，也要優化鄉村人口結構，不是單一的流動，城市和鄉村互動才是更有價值的。其次，土地方面，可以通過村莊分類、村莊整治，通過分類活動識別當前搬遷和保護類的不同村莊，對每個村莊的閒置用地用好，優先用於一二三產業融合。再次，可以探索農村金融改革，促進資本向鄉村流動。

**五是建立縣域城鄉循環的三級空間支撐體系。**三級體系裏面的重點還是縣城的綜合帶動作用，以及鄉村多元價值的作用。一二三產業融合核心還是在縣城，但鄉村的多元價值還是在鄉村，這兩頭做好很重要。

**六是探索建立縣級農村綜合合作組織。**縣城已經有很好的合作組織，如“供銷社+信用社”，這個合作組織怎麼和新時代的一二三產業融合，怎樣與品牌化塑造、規模化塑造進行結合，形成既有政府也有市場，還有村民的合作組織的體系，是至關重要的。通過這個合作組織，實現生產、供銷、信用、服務、保障“五位一體”作用，城鄉循環才能夠真正搭建起來，才能真正走向城鄉融合。

重視縣城城關鎮的特殊作用

統計數據顯示，截至2020年，中國擁有的鄉鎮級行政單元38741個，其中建制鎮的數量是21157個，佔比達到54.6%，跟1990年相比提高了36.1個百分點。建制鎮大致數量總體上穩定在2萬個左右。

**數據還表明，雖然建制鎮的人口進一步聚集，佔全國總人口的比重保持了穩步增長，但是在整個城鎮化人口中的佔比出現了下降，説明中國城鎮化人口主力並未聚集到建制鎮，而是聚集到建制鎮以上的大中小城市和特大超大城市。**同樣的，縣城城關鎮在進一步聚集農村人口的同時，仍然不是當前或者過去十年農村人口進城的主力聚集地區。

中國城市和小城鎮改革發展中心主任、研究員高國力認為，建制鎮在新型城鎮化中承擔着不可替代但又獨特的功能和定位，下一步，應當加快推動縣城補短板、強弱項，提升城關鎮的集聚和輻射能級。力爭實現城關鎮在吸聚農民總量保持進一步穩步提升的同時，也能夠提高城關鎮聚集的常住人口在全國城鎮人口中的佔比，這就真正實現了縣城的就地城鎮化，有效分流和分擔了農村人口過於向特大超大城市、城市羣和都市圈聚集所引發的問題。

具體而言，高國力指出，**一是重點優化城關鎮的生產功能：首先，着力強化提升城關鎮的生產功能，生產功能提升會對農民進城產生直接吸引力，創造大量就業崗位。**很多縣城和城關鎮都存在着產業雷同、惡性競爭，要讓生產功能特色化進一步挖掘，也就是説很多縣城的城關鎮不一定追求生產功能的小而全，而應在特色生產功能和就業崗位創造上實現提升。其次，實現生產功能的集約化，縣城要避免一些城市前些年走過的粗放式“攤大餅”路徑，讓縣城的生產功能適度集約緊湊，重點通過園區的集約發展來落地體現，特別是結合綠色低碳發展的最新趨勢要求。再次，生產功能的適用化。縣城不應該盲目追求生產功能高端化，由於它自身人才、資本和市場化能力的約束，應當着力培育壯大適用的生產功能，引進相配套的、合適可行、能夠落地的產業、行業和企業，也包括新業態、新模式在城關鎮落地。

**二是着力健全城關鎮的生活功能：首先，城關鎮生活功能要體現低成本，**如果城關鎮的生活功能在沒有達到一定水平之前，卻走了很多城市走過的彎路，成本過於快速抬高，包括房價抬高，那將有可能降低農民進入城關鎮的動力。其次，生活功能要強調方便性，包括看病、出行、教育的便利，讓人感覺到生活在城關鎮比一般的建制鎮更方便快捷，同時避免了生活在特大、超大城市存在的各種麻煩和不便。再次，生活功能要強調舒適度。城關鎮應該着力瞄準小而美、特而優，來設計生活功能的配套設施和配套業態。

**三是整合挖掘城關鎮的綜合職能潛力和引力：**城關鎮往往是縣域行政、信息、商務和文化中心，擁有一般建制鎮沒有擁有的歷史文化底藴和內涵，所以，在這種情況下，城關鎮和目前很多省域的省會城市應該有相似之處，不應該盲目追求功能的大而全，追求經濟總量的快速擴張，而應該着力在功能的配套完善和特色優勢上。城關鎮的發展也應着眼於縣域經濟的發展大局和城鎮體系格局，不追求經濟規模過快的上漲，重點挖掘和培育自身的特色優勢功能和業態。

據中國社科院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛觀察，中心村和小城鎮發展是鄉村振興的主體形態，它實際上是鄉村“聚中有散”的落腳點。未來的中心村可能相對來説比較大，邊緣的村就慢慢消失了。人口聚集到中心村等地區，這個地區慢慢變得跟鎮一樣，小城鎮變成更高一級的中心村。這應該成為下一步鄉村振興的主要着力點和主體形態。

倪鵬飛強調，中國城鎮化進入了“聚中有散”的階段，縣域城鎮化實際上存在着極度分化，一部分縣域迎來加快發展、擴大發展的繁榮機遇，另外一些城鎮面臨衰退的挑戰。

因此，他認為，要實施差異化的縣域城鎮化策略，順應這一時期階段性規律，根據各地實際情景來做兩方面工作。

第一，如果一些城鎮是屬於人口向其擴散、向其聚集的城鎮，要採取措施給予積極的引入或推動。現在的問題是，雖然人口和產業向這些地方流動，但這些地區存在着基礎設施和公共服務的短板，並且由於這些原因，產業和人口無法聚集到這些地區，導致人口還是繼續向大中城市聚集。第二，對於明顯存在着人口流失、產業衰退的城市，就是客觀上要衰落的鄉鎮，應該順應規律，無論是在行政區劃還是資源配置上都要做適度調整，要減少它的公共服務政策，因為明顯要衰落了的地方，不可能像撒胡椒麪一樣，再進行大規模的基礎設施和公共服務配套。

（記者 張寒 編輯 王延春）