@美國，聯合國“老賴”還要欠費到何時？

【文/觀察者網 王愷雯】

“多年來最大的會費國並沒有帶頭履行好對聯合國財政義務，這對其他國家很不公平。”5月3日的第76屆聯大五委二續會議開幕式上，中國常駐聯合國副代表戴兵大使不點名批評道。

毫無疑問，這個“最大會費國”指的是美國。自上世紀80年代以來，美國政府在拖欠聯合國會費的問題上“一條路走到黑”，常年穩居“欠費榜”首位。

據聯合國5月發佈的最新數據，截至4月底，美國還欠着聯合國逾10億美元的會費以及超過14億美元的維和攤款，分別佔各國欠款總額的64.3%和49.5%。

與美國形成鮮明對比的是中國。近20年來，中國的會費攤款比額已從1%左右上升至15.25%，且每年都能足額繳納當年會費，認真履行對聯合國的財政義務。

戴兵大使3日指出，中方作為最大的發展中國家，仍面臨抗擊疫情、發展經濟、改善民生的重要任務，“我們積極履行財政責任，近期向聯合國繳納逾2億美元會費。”

他同時呼籲全體會員國特別是有支付能力的國家，及時、足額繳納各項會費攤款，儘快補足未繳款項，用實際行動支持聯合國在全球治理體系中發揮核心作用。

40年“老賴”是如何煉成的？

財政是聯合國治理的基礎和重要支柱，穩健的財政狀況是聯合國履行授權、開展方案活動的保障。

受新冠肺炎疫情影響，全球經濟遭遇重創，聯合國深陷流動性危機，財政狀況堪憂，嚴重影響正常工作和各項授權的落實。而近年來部分國家拖欠會費的情況加劇，也加深了聯合國的財政困境。

聯合國預算主要由經常性預算、維和行動經費和國際法庭經費組成。經常性預算，也就是我們俗稱的“會費”，支撐着聯合國的日常運作，這筆費用由聯大決議確定的分配限額進行分攤，每三年根據各會員國的國民收入、外債等客觀經濟指標調整一次。

去年12月24日，聯大會議確認了2022年至2024年的會費分攤比額，美國繼續以22%位列第一，2022年需繳納約6.93億美元會費。但截至2022年4月30日，美國尚欠着聯合國10.16億美元的會費，佔各國欠款總額的64.3%。

這意味着，美國不但沒有繳清今年的會費，也拖欠着往年累積的數億美元會費。

欠費對美國而言並非新鮮事，這一“傳統”可以追溯到上世紀80年代。里根就任美國總統後，對聯合國採取了較為強硬的政策，將後者稱為“充滿流浪漢的袋鼠法庭（非正規法庭）”。美國國內對聯合國的質疑和不滿也在加劇。從那時起，美國開始以各種藉口拖欠聯合國會費，一拖就是40年。

1971-2008美國欠款佔全體會員國欠款的比例（截至每年12月31日）圖源：全球政策論壇（Global Policy Forum）

在聯合國成立之初，美國一度承擔了近40%的聯合國會費，但此後比額不斷下降。從1974年開始，在美國的要求下，各國達成一致意見，同意一國最高攤款限額不能超過整個預算的25％，但美國依舊不滿足。

1999年，美國因拖欠聯合國鉅額會費險些失去投票權。也正是在那年，時任美國總統克林頓簽署“赫爾姆斯—拜登法案”（Helms-Biden Act），以聯合國改革為前提，美國政府承諾分期償還此前10年間累積的9.26億美元欠款，而聯合國則將美國每年的會費分攤比額上限由25%降至22%，這遠低於按照聯合國計算公式得出的美國應繳會費水平。

赫爾姆斯和拜登  圖源：傑西·赫爾姆斯中心網站

攤款比額不斷下降，美國依然年年欠費。

面對其他會員國的指責，美國將拖欠會費歸咎於聯合國和美國財政年度存在差別，聲稱其一直是在10月1日之後支付會費。但根據聯合國網站現有資料，至少自2013年以來，美國從未在任何一年繳清當年的會費。

聯合國大會第五委員會（行政和預算）每年5月及10月都會開會公佈截至當月（或前一月底）的會費繳納情況，有關數據顯示，近年來美國拖欠的會費動輒達到10億美元，常年佔聯合國會費欠款總額的60%甚至70%以上，聯合國頭號“老賴”的稱號可謂“實至名歸”。

在聯合國另一項重要經費——維和攤款方面，美國也是年年穩居“欠費榜”首位。2019年10月一度欠費23.78億美元，佔當時各國欠款總額的64%。

值得一提的是，1995年之後，美國國會給美國的維和攤款比額設定了25%的上限，而聯合國的評估往往略高於這一數字，這也就導致了資金缺口。以往美國通常可以補上這些資金，但特朗普上台後，美國堅持維和攤款比額不超過25%，導致2017至2020財年積累了9億美元與此上限有關的欠款。根據拜登政府2023財年預算案，美國承諾將“按時、足額”繳付維和攤款。

當然，欠費也不是美國獨有的問題，每年約有四分之一的聯合國會員國無法繳清當年的會費，巴西、阿根廷、委內瑞拉也是“欠費榜”上的常客。只不過這些國家拖欠的費用加在一起也遠不及美國。

針對拖欠會費的問題，《聯合國憲章》第十九條是目前唯一可用的“懲罰性”措施，該條款規定：

欠本組織財政款項之會員國，其拖欠數目如等於或超過前兩年所應繳納之數目時，即喪失其在大會投票權。大會如認拖欠原因，確由於該會員國無法控制之情形者，得准許該會員國投票。

但多年來美國都避開了聯合國設定的“紅線“，拖欠的會費從未達到兩年所應繳納數目，仍可以正常行使投票權。

今年1月13日，聯合國秘書長古特雷斯宣佈，有11個國家拖欠聯合國會費兩年以上。其中伊朗、委內瑞拉、蘇丹等8個國家因此被暫停聯合國大會投票權。科摩羅、聖多美和普林西比、索馬里因“無法控制之情形”導致拖欠會費，其投票權得以保留。

截至1月13日，有11個會員國出現《聯合國憲章》第十九條所述拖欠會費的情況  聯合國網站截圖

截至1月31日，8國中的7國已繳納必要款項，恢復投票權，僅有委內瑞拉一國尚未恢復。

嘴上的“多邊主義”

特朗普在任期間，“美國優先”的外交政策讓美國和聯合國等國際組織的關係越來越疏離。面對外界“欠錢不還”的指責聲，特朗普曾放話：“讓所有（聯合國）成員國付錢，而不僅僅是美國！”

拜登入主白宮以來，擺出了“擁抱多邊主義”的姿態，相繼宣佈重返世界衞生組織和聯合國人權理事會，近期又在謀劃第二次重返聯合國教科文組織。不過，對於按時繳納會費這一基本義務，上任一年多的拜登政府尚未拿出比前任更好的成績單。

美國是沒錢嗎？對於一年7000億美元軍費、動輒援助烏克蘭數億美元的美國來説，這個理由顯然説不過去。

致力於推動美國與聯合國關係的無黨派組織“建設更好世界運動”（Better World Campaign）指出，美國每年在聯合國經常性預算、維和行動等方面的攤款不到30億美元，僅相當於聯邦預算的0.06%左右。

另一方面，美國支付給聯合國旗下各組織的“自願性捐款”逐年上升，2020年達到83.5億美元（其中近80億為指定用途）。

既然美國能在指定用途的捐款上如此慷慨，那又為何要在聯合國會費上如此精打細算？

説到底，美國不過是想把拖欠會費作為要挾聯合國的工具，以便按照美國的好惡操縱聯合國的工作。

新加坡國立大學政治學教授莊嘉穎對英國廣播公司（BBC）分析稱, 由於美國應繳會費的比重最高，其拖欠會費嚴重影響聯合國運作，拒繳會費也是美國牽制聯合國、擴大自身影響力的一種手段，以促使聯合國的決議更符合其利益需要。

2020年10月的聯大第五委員會會議上，中國常駐聯合國副代表戴兵不點名批評道：“一個會費大國明明有支付能力，卻拒不繳納會費攤款，反而利用財政手段追求政治目的，向聯合國施壓，向其他會員國轉嫁責任。這是目前聯合國流動性危機的主要原因，中方對此深表關切。”

中國常駐聯合國副代表戴兵大使

2021年10月，外交部發言人趙立堅指出，當前聯合國財政狀況仍令人堪憂，一些會員國拖欠會費與維和攤款是主要原因之一，“多邊主義是幹出來的，不是説出來的。有關國家應及時、足額、無條件繳納聯合國會費和各項攤款，保障聯合國正常開展工作，以實際行動兑現對多邊主義的承諾。”

在美國，也有不少有識之士呼籲政府儘快償還拖欠聯合國的會費和維和攤款。《外交政策》網站2021年3月發表提為《美國必須支付欠下的聯合國會費》的文章，作者為美國前國務卿馬德琳·奧爾布賴特、前副國務卿約翰·內格羅蓬特和前副國務卿托馬斯·皮克林。

文章稱，拜登上任後採取了很多措施，試圖讓美國恢復在世界舞台上的“領導地位”，但美國外交政策中還有一個關鍵部分沒有得到解決：支付美國拖欠聯合國維和預算的經費。而美國要“找回在世界舞台上的信譽與道德權威”，最好的辦法莫過於支付這些欠款。

文章指出，一方面提倡強有力的多邊行動，另一方面卻拒絕繳納支持這類活動的會費，這看上去顯得十分虛偽。作者也不忘“提醒”美國政府，中國在當前全球不穩定的背景下強化了自己的國際形象。拜登政府試圖“在民主、人權和法治的基礎”上給世界帶來不同的願景，但如果美國繼續充當聯合國“最大債務國”，而中國全額履行了在聯合國負有的義務，這就無助於美國實現自己的目標。

中國怎麼做？

聯合國成立76年來，中國繳納會費的比額也在不斷調整。

中國聯合國協會秘書處副處長張毅此前撰文介紹，1946年中國承擔了聯合國會費分攤比額的6.3%，僅次於美國、英國和蘇聯。1972年恢復中華人民共和國在聯合國的合法席位後，中國恢復繳納會費。當時，聯合國計算的中國應承擔的會費比額是4%，明顯超出中國的支付能力和經濟實力。但出於國際主義精神和當時的外交路線，中國無條件接受並按照這個比額繳納會費，後來又主動提出將1974～1976年的會費比額增加至5.5%。

1978年我國工作重點轉移到社會主義現代化建設上後不久，對承擔的聯合國會費分攤比額進行了反思和實事求是的研究，經過與其他會員國的協商，終於推動聯合國依照支付能力原則重新調整了中國的會費比額。1980～1982年的比額下調為1.62%，1983～1985年間的比額下調為0.88%，1986～1988年的比額下調為0.79%。基本符合當時中國的人均國民收入情況。

進入21世紀，隨着中國經濟的飛速發展和綜合國力的不斷提高，支付能力不斷增強，分攤聯合國會費比額也迅速上升。2000年中國會費比額僅有0.995%，2019年已經升至12.005%，取代日本成為聯合國第二大會費繳納國。維和攤款比額也在2019-2021年升至15.22%，同樣位居第二。

2019年的聯大第五委員會會議上，時任中國常駐聯合國代表團參贊傅道鵬坦言，對於擁有約十四億人口的發展中國家而言，這是一筆不小的支出。但作為負責任的發展中大國，中國將繼續積極履行財政義務，用實際行動支持聯合國事業。

根據去年12月通過的聯大決議，中國2022-2024年的會費分攤比額進一步上調至15.254%，2022年需繳納4.38億美元。

與美國年年無法結清聯合國會費不同，多年來中國在自身經濟條件允許的情況下，甚至克服經濟困難，及時、足額、無條件地繳納了聯合國會費。

當前，中國作為最大的發展中國家，仍然面臨抗擊疫情、發展經濟、改善民生的重要任務。在這種情況下，中方依然積極履行財政責任，用實際行動堅定支持聯合國事業和多邊主義。

在今年5月3日召開的第76屆聯大五委二續會議開幕式上，中國常駐聯合國副代表戴兵大使介紹，中方已於近期向聯合國繳納逾2億美元會費。

在當天的會議上，中方向聯合國提出嚴肅財政紀律，確保每一分錢都用在刀刃上等要求。同時強調，聯合國解決流動性困難不能治標不治本，更不應給會員國特別是發展中國家增加額外財政負擔。中方還指出，多年來最大的會費國並沒有帶頭履行好對聯合國財政義務，這對其他國家很不公平。

中方再次呼籲全體會員國特別是有支付能力的國家，及時、足額繳納各項會費攤款，儘快補足未繳款項，用實際行動支持聯合國在全球治理體系中發揮核心作用。