雁默：拜登兜售“印太經濟框架”：看似多邊主義，實則更像新殖民主義

【文/觀察者網專欄作者 雁默】

5月22日，美國總統拜登乘坐專機抵達日本東京，開始了為期3天對日本的訪問。這是拜登任後第一次訪問日本。

5月23日，拜登正式啓動“印太經濟框架”，此框架啓動時能集結多少成員國，將成為“美國在印度太平洋地區影響力的重要試金石”。

5月23日，岸田文雄與拜登出席歡迎儀式。圖源：澎湃新聞

印太經濟框架(以下稱IPEF)就像宿便，始終卡在美國的直腸裏，直到拜登訪日，IPEF仍無具體細節可供檢視。

對IPEF的基礎認知是，它必須同時滿足美國藍領勞工，以及美國在印太地區的軍事政治利益，缺一不可。此目標高難度，即便此框架沒有涉及任何假定對手，也是幾乎不可能的，道理很簡單，國際交往的本質是“舍與得”，如自由貿易協議，其精神就是體現“捨得”，但IPEF不是自貿協議，而是隻有“得”而無“舍”的交往規範，那就是一張廢紙。

簡言之，IPEF是令人心生警惕的“雙贏模式” —— 我美國贏兩次。它看似是多邊主義，卻更像新殖民主義。

不過，話説回來，儘管看衰IPEF的輿論佔多數，連美國民代都批評這是TPP的弱替代，但我們仍不能小看其破壞性，因為東盟不是沒有鬆動跡象，如新加坡總理李顯龍近日就鼓勵東盟成員加入IPEF。

除了新加坡外，東盟成員中，可能持續親華政策的菲律賓新政府也表態歡迎。泰國則批准了一份聲明，通知美國參與談判。

在許多對IPEF不利的言論氛圍下，何以李顯龍鼓勵東盟成員加入？此舉對中國又釋放了什麼信號？

東盟不願反華，也不願反美

看東盟的態度的基本認知是，他們不願反華，亦不願反美。雖然許多輿論強調，這次東盟成員訪美對拜登而言收穫甚微，華盛頓智庫CNAS甚至批評美國只投資東盟1.5億美元，無法與中國投資的15億相比。但也不能忽略一個事實，東盟有八國領袖頂着疫情，仍長途跋涉應美國之邀進行訪問。

這代表東盟清晰地昭告天下，中美之間他們絕不願選邊站，另一方面，兩邊都不想得罪。美國圍困中國的陽謀，他們心裏都清楚也排斥，不過這不代表東盟不想從美國方面要到好處。擺眼前的現實是，中國崛起勢頭仍未停止，而愈是如此，美國就愈想拉攏中國鄰居。

因此，就算IPEF是雞肋，作為一個整體的東盟，也不好表現得太過決絕，相反地，他們大可期待美國以更柔軟的身段對待東盟。“IPEF不是鐵板一塊，現在食之無味，不代表未來也是”，這恐怕才是東盟的真實心態。

在5月與美商務部長和美國商界交流時，李顯龍具體建議“IPEF應該包含數字經濟、綠色經濟、以及基礎建設領域之合作”，也呼籲“美國和東南亞加強在人力資源發展方面的合作，並共同提高供應鏈韌性”。

此外，李顯龍提出了但書，期盼IPEF要有包容性，並能為成員帶來實質利益，以吸引更多國家參與。與新加坡此項謹慎態度一致的還有印度尼西亞與越南。東盟國家對IPEF最大的憂慮，就是怕美國分化這個聯盟，將一些最親華的成員排除於框架外，破壞此聯盟的團結。

除了拜登決策小圈圈，幾乎所有觀察者都批評IPEF缺乏誘因，原則上這樣的批評是正確的，但也不代表完全沒有誘因。

此前我已提過，在“供應鏈韌性”這一環節，能在美國市場取代“中國製”，或在供應鏈上減少對中國的依賴，都算是誘因，即便沒有關税減免。印度就對此興致高昂。

問題在於，此誘因之所以不夠強烈，原因在於IPEF成員必須受到許多約束，如(對美有利的)貿易規則，嚴格的勞工環境等，但收穫不成比例。更別説還要冒着得罪最大貿易伙伴中國的風險了。

需要強調的是，“不希望將中國排除出供應鏈”以及“減少對中國的依賴”，兩者並不矛盾，前者是不希望斷了財路，後者則是“風險管理”，特別在近兩年因疫情與戰爭發生了供應鏈緊張的問題，任何受到影響的經濟體都會希望分散風險。

期待美國將IPEF調整成TPP

全球化不會死，但會變形，畢竟，世界產生了意外的動盪，此前的全球供應鏈確實遭到前所未有的挑戰，很難維持原狀。

值得一提的是，台灣傻傻地想蹭進IPEF，殊不知這個框架也在針對半導體供應鏈過度集中於台灣的問題。別忘了，新加坡也有半導體產業，而且正圖積極發展，全世界都不樂見台灣獨佔大餅。

還有許多前瞻性產業，如AI、自動化、新能源、先進製造業等，東盟國家都希望提升自己的未來實力，科技強權美國願助一臂之力，何樂而不為？而美國已宣佈釋放教育利多，在約翰.霍普金斯大學(Johns Hopkins University)開辦課程，為東盟成員的公務員提供培訓。這雖不是新東西，但畢竟是東盟需要的東西，也代表美方或將釋出更多好處。

前美國貿易代表卡特勒(Wendy Cutler)為IPEF緩頰，她認為IPEF是一個循序漸進的方法，“也許，隨着時間的推移，美國將意識到需要做更多工作，我們將更接近類似TPP 的模式。”

對IPEF表示興趣的東盟成員與日韓，可能就是這麼想的。IPEF的四大支柱是，“公平及有韌性的貿易”、“彈性的供應鏈”、“基礎建設、乾淨能源及脱碳”、“税收及反貪腐”。

東盟成員對這四塊表現出各自的興趣(最後一項可能最不受歡迎)，並不奇怪，美國要做的就是消除疑慮，也就是“針對中國”與“分化東盟”。所以拜登訪韓時，刻意淡化了IPEF的攻擊性。

不過，按照拜登政府行事粗疏的歷史，美國大概率無法消弭疑慮。

IPEF與CPTPP和RCEP的牴觸

拜登選擇在訪日行程里正式推出IPEF，證明了其決策小圈的粗心，因為日本一直認為IPEF與CPTPP有所牴觸。果然在起跑前一秒，便傳出日本踩了剎車，希望美國先爭取到更多東盟成員後再進入實質談判。

日本的立場是，美國重返CPTPP才是最優解方，至於IPEF，既缺乏誘因，又可能削弱CPTPP。

拜登在東京正式宣佈啓動“印太經濟框架”，日韓澳等13國加入。圖源：IC photo

近日，日本前外相與前法務首長都表示，IPEF缺乏約束力，容許美國忽略協議中美方不同意的任何部分，可能引起成員對華盛頓的不信任。畢竟，美國政府會換屆，共和黨更保守，此事實使得IPEF的延續性備受懷疑。

相較之下，傳統自貿協議的權責都很清楚，不容許成員違約，而日本為撐起CPTPP已做出了重大讓步，不理解美方為何還需要迭層架屋地再弄一個IPEF出來。

儘管美方認為CPTPP與IPEF不是競爭關係，一些東盟成員與印度若一時加入不了CPTPP而改選IPEF，從日本觀點來看，其實就是對CPTPP的削弱。

目前，亞洲的中國大陸、韓國、泰國、菲律賓、印度尼西亞、中國台灣都表明了加入CPTPP的意願，IPEF只會對此形成干擾。

日本心知，一旦中國大陸成功加入CPTPP，就會是主導國，若將中國拒於門外，則不排除CPTPP成員或候選者會與中國再搞一個相同標準的自貿協議。所以美國重返CPTPP，才是日本最樂見的。

不過，拜登的官員都説得很決絕了，自貿協定是20世紀的產物，IPEF才是21世紀具有未來性的多邊框架，這就難怪日本會想推遲IPEF的進程，就目前來看，此框架還沒起到積極作用，就只有干擾作用。

此外，東盟成員也憂心IPEF與RCEP相牴觸，這便是為何美國與東盟國家談了大半年，始終沒談出個所以然的主因。

中國的應對

簡言之，IPEF的成功與否，取決於美國能做出多大的讓步，無可否認，若干東盟成員確實對此有所期待，因此會持續敦促美國拿出更多實質誘因。

李顯龍表態支持，只是不希望美國斷念而已，畢竟美方手上仍有可觀的資源可以協助東盟提升實力。不過，無論如何，東盟都不會嘗試與中國切割，更不希望聯盟遭到分化。

對中國而言，如何強化多邊主義的韌性才是重點，加快形成與舊有經濟秩序相抗衡的新秩序，是未來20年的主要戰略。

處於大變局的俄羅斯，正積極研究金磚國家是否能成為西方的替代方案，中國則於近日再提議擴大成員數目，以擴大金磚國家影響力，穩住真正開放的經濟多邊主義，以應對西方保守主義在全球化陣地的退卻。

積極擴大金磚，並尋求強化新區塊(如非洲聯盟、拉美共同體、上合組織)的努力，有助於為開發中國家提供一個範式，展現與服務單一強權(或西方)迥然不同的經濟模式，藉此抵銷美國的長臂管轄，為多極世界建立基礎。

中國只要在此展現更大的企圖心與耐心，東盟就會更排斥本質上是殖民主義的多邊倡議。

訪日之行不是全無看頭，支持日本成為聯合國安理會常任理事國，以及軍事介入台海，拜登的口嗨倒是十分順暢，但涉及實質利益的IPEF具體細節，或許會一直卡在直腸裏。

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