呂德文：縣鄉治理中重視“人治”，並沒有過時

【文/呂德文】

“縣官不如現管”是一句俗語，通俗理解是“管事的”不如“辦事的”，這是長期以來國家治理的實踐樣態，乃至於成了基層社會的共識。

站在國家的角度，“縣官不如現管”當然不是一件好事。因為，它意味着正式權力很可能被非正式權力所歪曲、架空，國家治理的統一性和有效性都無法實現。時至今日，“縣官不如現管”仍然是一個有待解釋的國家治理命題。《縣鄉中國》一書基於基層豐富的實踐場景，試圖回答縣域治理現代化的方向和路徑。

1.****“縣官”既是政務官，又是事務官

所謂“郡縣治，天下安”，縣域治理是國家治理的基石。自秦漢確立郡縣制以後，“縣官”是“朝廷命官”，是皇權的人格化象徵，但縣以下的官吏卻很難説是皇權的代表。

事實上，大多數胥吏都具有半正式性，他們或是來自基層社會，是地方勢力的代表，或是“縣官”的幕僚，與其説是地方官員，還不如説是私人助手。如此，縣治就變得極其複雜。

皇權時代的“縣官”，大都受益於科舉制度。他們未必受過多少專業的行政知識訓練，甚至於對國家治理事務也未必瞭然於胸，但他們所讀的“聖賢書”的政治倫理，卻足以成為政務處理的指南。

在今天，“縣官”在國家治理體系中的位置仍然關鍵。這不在於其權力有多大，管轄人口有多少，處理事務有多複雜，而在於縣級行政是國家與社會的交匯點。

某種意義上，“縣官”既是政務官，又是事務官。他們需要有全局意識，主動貫徹中央精神，因此需要對政治原則有深切理解。與此同時，他們又是“父母官”，需要對一方百姓負責。

傳統上，一個好的“縣官”往往既是一個文人或學者，又是一個熟練的行政官員。前一個身份意味着，他對政治倫理有深切體會，維護皇權和國家治理的合法性。後一個身份則意味着，他能夠體察民情，駕馭地方勢力，保證國家治理的有效性。

今天，一個優秀的縣級官員，應該既是政務官也是事務官。縣是一個完整的治理單元，具有所有政治實踐的元素，如果沒有大局意識和政治駕馭能力，也就談不上“和中央保持高度一致”。

而相較於傳統社會，當前的縣域社會已經是一個高度分化和異常複雜的現代社會，對縣級官員的行政能力的要求更高。

**2.**吏治的雙重性和基層治理的雙重性之間，存在矛盾

在這個意義上，縣一級的吏治具有雙重性，既要防止其亂作為，又要防止其不作為。

從自上而下的視角看，吏治的首要任務要防止“亂作為”，避免地方政治的豪強化。具體而言，“縣官”必然是國家權力在地方治理中的人格化象徵，他們不能成為“土皇帝”，對上欺瞞對下施壓，也不能被地方勢力架空，出現“皇權不下縣”的情況。

但從自下而上的視角看，吏治的主要任務是防止“不作為”，避免官僚主義、形式主義氾濫。具體説來，“縣官”不能僅僅是一個象徵和擺設，不能僅僅成為上級的傳聲筒，而應該實實在在地回應基層訴求，為地方做實事。

與之相關的是，國家治理也具有雙重性，是統一性和靈活性的結合。

地方官員只有嚴格執行上級決策，準確領會政策精神，才能實現國家治理的統一性。也因此，“縣官”雖然是一個職業身份，但更是一種制度設置，是科層體制中的一個環節。如果地方上各行其是，就容易導致政策被扭曲。客觀上，這就要求“縣官”們不能亂作為。

反過來，由於每個地方的歷史條件和環境條件都不一樣，這就要求地方治理需要靈活性，“縣官”們應該按照地方實際創造性地執行政策。因此，“縣官”不作為，變成“太平官”，是不能允許的。

吏治的雙重性和基層治理的雙重性之間，存在矛盾。

通常而言，如果在國家治理中強調統一性，地方官員的理性選擇也許是“不作為”，從形式上應付上級要求，卻並不一定會認真對待地方實際。

如果國家治理強調靈活性，地方官員又很可能“亂作為”，將國家賦予基層的自由裁量權轉化為個人的權力任性而為。

**3.**基層治理要有人格化特徵

因此，在縣域治理中，要實現“縣官”和“現管”的有機結合，着實不容易。在帝制時代，“縣官”是流官，是國家權力的代表，也是政策統一性的保障，縣域治理的主要目標是防止“縣官”被數量龐大的地方勢力取代，“現管”這一潛規則氾濫成災。

當前，地方治理中的灰色地帶仍然存在，潛規則也還有一定的生存空間。然而，更重要的事實是，縣域治理的科層化程度已經極大提高，縣鄉村三級之間已經有了正式的上下級關係。尤其是在監督下鄉背景下，基層幹部的自由裁量空間越來越小。因此，縣域治理的主要目標在於真正激活基層社會活力，重構基層治理自主性，讓“現管”起點作用。

很多年來，學術界和社會各界都流行一個看法，把國家治理中出現的一些問題，歸咎於“人治”，而解決之道是“法治”。

至少從縣域治理的經驗看，問題沒那麼簡單。歷史上的“人治”，與其説是依靠人去治理，還不如説是依“禮”而治，而“禮”源自儒家經典、社會情理，它實際上是另一種制度形態。在這個意義上，在基層治理中強調重視“人治”，並非完全沒有道理。

今天強調“法治”，強調發揮制度的功能，並不能代替人的主觀能動性，也不能消滅社會情理在治理中的作用。如果制度健全了，但人的積極性沒有了，也不可能有好的治理效果。

事實上，我們今天還如此強調地方領導者的德行與素養，強調羣眾工作要動“情”，甚至把“德治”與自治、法治的結合當作鄉村治理新體系的方向，恰恰説明“人治”還沒有過時。

因此，“縣官不如現管”的問題，顯然不是“人”的問題，而是制度問題。“縣官”的權責設置，對其行為規範的要求，甚至於對其形象的塑造，都是制度運作的結果，絕非地方官員的個性使然。反過來説，縣域治理中一系列制度要件要發揮作用，也離不開基層幹部尤其是地方主要領導的領導藝術。基層治理有人格化的特徵，想必是符合國家治理邏輯的。

《縣鄉中國》一書從縣域治理的內部視角出發，對縣域治理體系、縣域治理能力、縣域治理的自主空間、基層幹部的激勵與發展，做了生動和形象的解讀。書中的很多內容，在調研討論、學術報告和日常交流中，我都聽作者講過，深受啓發。楊華的文字一大特點是，文筆細膩生動，富有想象力，是“田野的靈感、野性的思維、直白的文風”的範本。讀者閲其文章，一定是在享受一場極佳的思想盛宴。

縣鄉中國：縣域治理現代

楊華 著

中國人民大學出版社2022年4月出版

“縣官”如何治縣？縣鄉政府是如何運作的？國家的各項政策如何在縣域社會落地？縣級黨委政府與鄉鎮黨委政府如何互動？縣級黨委政府如何調動鄉鎮的工作積極性？縣域領導幹部如何樹立權威？鄉鎮如何利用現有資源做工作？縣域中的基層幹部的狀況和發展前景如何？

該書深描中國政治的實際運行，對上述問題做了抽絲剝繭、入木三分的剖析，是一本展現縣鄉政治生態的寫實白描書。書中真實再現、集中探討了縣鄉政治運行中出現的新問題、新情況、新經驗，涉及中央與地方、頂層與一線、領導與幹部、政治與治理、屬事與屬地、跨級與上級、監督與自主等基層治理的基本主題。書中講述了大量人們耳熟能詳又耐人尋味的真實案例，揭示了縣鄉政治運作的深層邏輯和機理，是“田野的靈感、野性的思維、直白的文風”的範本。

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