陳相秒：是時候細看美國的印太海洋安全戰略

【文/觀察者網專欄作者 陳相秒】

海洋安全合作是拜登政府“五月外交浪潮”的重要任務之一，無論是從近期“QUAD”四國集團第二次領導人線下會議制定的計劃，還是美國——東盟峯會的聯合聲明，都可以看出其正在緊鑼密鼓推進實施新版印太戰略、及落實國防授權法案所確定的年度軍事安全任務。

客觀來講，拜登政府的這波兇猛操作背後不乏針對性用意，但能否如願以償還有待時間和現實的檢驗。

計劃醖釀歷經三屆政府，分三階段實行

應當説，美國的印太海域態勢感知夥伴關係計劃醖釀已久，一方面是對奧巴馬政府未竟事業的延續，另一方面是美國前後兩屆政府印太戰略重要內容的整合。大致而言，該計劃實施可以分為三個階段：

第一階段：東南亞海上安全倡議

2013年12月，時任美國國務卿的約翰·克里宣佈，提供3250萬美元（資金來自國防部）推進東南亞的海上能力建設，且計劃在未來幾年內投入專項援助資金超過1.56億美元，用於加強美國與東南亞國家負責海洋安全和海上執法的國家機構之間的信息共享。其中，對越南援助高達1800萬美元，主要用於提升越南海上巡邏、海上搜救等方面能力。

2015年6月時任美國國防部長的阿什·卡特在香格里拉對話會期間正式提出“東南亞海上安全倡議”。

根據美國官方的公開信息，該倡議包括：2015-2016年投入2.5億美元用於援助東南亞國家提升海上安全能力；協調日本和澳大利亞等盟友，同步推進對東南亞地區的安全和執法援助計劃，以實現最大效果；幫助菲律賓建立海岸監視系統、建造訓練和後勤基地及向菲律賓提供海警船；幫助越南加強其海上情報、監視和偵察（ISR）以及建造海上訓練中心；幫助印尼提升巡邏及海上情報、監視和偵察的整合和維護能力；與馬來西亞合作建立海上執法培訓能力和機構間協調。

2016年上半年國會參議院部分參議員提出設立“亞太海洋安全倡議”法案，但當年的國防預算授權法案中提出的是“南海倡議”，計劃投入5000萬美元用於提升馬來西亞、印尼、越南、菲律賓和泰國的海洋安全與海域態勢感知的能力。

第二階段：印太海洋安全倡議

2019年特朗普政府在當年的國防授權法案中提出將“東南亞海洋安全倡議”擴大為“印太海洋安全倡議”，將覆蓋範圍從南海擴大到印度洋地區，把斯里蘭卡和孟加拉納入重點援助國家範圍，印度作為繼日、澳之後新的合作伙伴，倡議實施時間也延長到2025年。

2022年5月24日"QUAD”四國集團第二次領導人線下會議在東京舉行 圖片來源：法新社

第三階段：新版印太戰略和新版倡議

經過一年多醖釀，美國正式在2022年的國防授權法案中敲定新版的印太海洋安全倡議。倡議實施範圍擴大到印太司令部轄區內所有的國家。根據新版倡議，美方計劃5年投入5000萬美元用於開展包括海域態勢感知體系建設在內的海洋安全合作。

2022年2月出台的新版印太戰略從三個方面進一步闡釋了印太海洋安全倡議：一是在四國機制內，協調共享衞星數據以提升海域態勢感知能力。二是與太平洋島國合作改善海上安全，以保護漁業資源，建立海上態勢感知體系。三是2022-2023年間提供1億美元優先幫助東南亞國家應對海洋挑戰。

印太海域感知夥伴關係已現輪廓

美國公佈的印太海域態勢感知夥伴關係計劃，與不久前美國——東盟特別峯會公佈的海洋安全合作本質上互為一體，都是美國印太海洋安全倡議的重要內容。所謂的新夥伴關係計劃，實質是藉助美日印澳“四國機制”，實施印太海洋安全倡議。

如果要進一步區分，與東盟國家的海洋安全合作是計劃建立的新夥伴關係的一方面。考察美國印太海域態勢感知夥伴關係的內涵，必須結合近期美國的一系列相關舉動。具體來講，可以從三個層面對內涵做進一步的解讀。

第一，提升前端海域態勢感知綜合能力。此次美國——東盟峯會敲定的系列合作框架中明確，美國將在駐東盟外交使團中增派一名來自海警部門的隨員，並在東南亞和南太地區部署一艘海警船。同時，美國將由國務院、勞工部和美國海岸警衞隊共同幫助東盟國家打擊非法的捕撈活動。

在“四國機制”的聯合聲明中提出，將推進共享商業數據，構建以新加坡、印度、太平洋島國為三個中心的海洋信息融合網絡，以及部署使用各種跟蹤識別系統。美國將在印太地區建立集海警力量前沿部署和聯合行動、海上信息情報共享等硬件和軟件於一體的海域態勢感知系統，這對提升美國在本區域對中國海軍、海警、漁船及商船的軍事、執法、商業活動的前端態勢感知能力具有特殊意義。

第二，幫助區域盟友和夥伴提升海域感知能力。美國的區域海洋安全倡議核心目標之一是提升盟友和夥伴的海上能力。實現這一目標有兩種途徑：一是美國直接撥款援助，形式包括人員訓練、裝備轉移、基地援建等。二是整合本地區有實力的盟友和夥伴國的力量，協同推進區域夥伴海上能力提升計劃。

美國－東盟特別峯會敲定了部分對東南亞國家的單向援助計劃。而在四國首腦會議達成的共識中提出的“改變太平洋島嶼、東南亞和印度洋地區合作伙伴全面監測其海岸水域的能力，進而維護自由開放的印太地區”，其實質就是整合四國力量，協同實施印太海洋安全倡議。

第三，利用一些共同議題建立雙多邊合作。自2013年以來，美國曆屆政府都把開展與東南亞等地區國家的雙多邊合作作為區域海洋安全倡議的主要內容之一。其中，2022年的國防授權法案中稱，美國印太海洋安全倡議的主要目標是“擴大多邊海洋安全合作和提升印太司令部責任區域內外國的海域態勢感知能力”。

此次四國領導人聯合聲明提到了漁業執法合作，針對的是所謂中國IUU活動的聯合行動，但這只是美國整個印太海洋安全倡議的一個領域。按照新版印太戰略報告，美國與南太、南海地區的盟友和夥伴的合作包括了反恐和打擊暴力極端主義、人道救援、環境和自然災害應對、海洋環保、打擊販賣人口和販毒等領域。

新安排的幾重用意

美國推出的印太海域態勢感知夥伴關係計劃是其全球海域態勢感知的重要部分，主要用意有：

第一，作為美軍維持地區制海和制空權壓倒性優勢的重要輔助性力量。維持制海及制空的絕對力量優勢依然是美軍目前主要戰略理念，與此同時太空衞星、無人和智能化等技術的發展賦予了美軍傳統戰略理念以新的內涵。拜登政府提出的“綜合威懾”新戰略理念尤為強調陸、海、空、天、電磁等各軍事、準軍事及民事力量的協同作戰。

美軍之所以頻頻提出新的作戰理念，重要原因是對“中國挑戰”和失去了地區制海權和制空權壓倒性優勢地位的擔憂。美軍紛紛提出大規模的“造艦”“軍機採購”和在印太部署戰略性力量的計劃，但遠期的計劃解決不了短期內在西太平洋地區因部分艦船老化、任務量加重而造成的力量供應不足的困境。

據美方透露的信息，“海域態勢感知夥伴計劃”將至少為美軍帶來幾方面的獲益：基於衞星偵察、商業數據和來自夥伴國海洋信息共享的情報資源；動員盟友和夥伴國的海上非軍事力量形成一支實力可匹敵小型正規軍但屬性模糊的聯合力量；以漁業、人道救援等為掩護實現對主要競爭對手中國的遏制。

因此，印太海域感知夥伴關係計劃雖然難以從根本上阻斷美軍在該地區實力優勢日漸式微的趨勢，但更為柔性的方式成為“綜合威懾”戰略的重要部分，可以配合美軍維持在本地區的絕對力量優勢。

第二，針對中國的“對稱”與“不對稱”雙重戰術。“印太海域態勢感知計劃”的雛形是南海倡議，這意味着從一開始就是針對中國而來。同時，四國領導人會議聲明中雖然沒有點名中國，但這一新計劃提出的重要背景是美方自2014年開始認為中國以海警和海上民兵為主的“灰色戰略”對其構成挑戰。從此一點看，“印太海域態勢夥伴計劃”事實上以“對稱”和“不對稱”雙重戰術，抵消中國以海警和民兵力量為基礎建立的周邊海域海上力量優勢。

一是對等使用海岸警衞隊抵消中國海警等非軍事力量在南海、東海等周邊海域日漸增長的優勢；二是通過幫助域內盟友和夥伴國提升海上非軍事力量牽制中國海上力量的向外延伸；三是增加中國在南海和東海的維護主張權益和安全的成本，尤其是藉助海域態勢感知夥伴計劃可以擴大對中國水面和水下艦船的跟蹤和監視。

第三，降低在西太平洋地區軍事主導權的相對成本。經濟成本已經成為美軍海外部署和開展海外行動不得不優先考慮的問題。截至2022 年1月31日，美國債務總額首次突破30萬億美元大關，再創歷史最高。與此相對應的是，美國的國防預算2022年也創下歷史新高點，達到7780億美元，所佔GDP比重一直遙遙領先於其他國家。

美國軍事開支早已令財政不堪重負，而美軍迫切建造新艦船、採購新一代先進戰機及增加部署新的防空和中短程導彈都需要，使得控制軍費開支成為美國的瓶頸。除了尋求增加日本、韓國等同盟國的軍費分攤之外，擴大聯盟和夥伴網絡是美國保持對中國等主要競爭對手威懾力不減的情況下，降低自身成本的重要措施。但顯然，美國試圖加以利用的印太盟友和夥伴要麼經濟實力相對不足，要麼缺乏在中美軍事鬥爭中選邊站“政治意願”。

在此背景下，以海上執法機構主要載體、具有濃烈軍事安全意味的海域態勢感知體系構建合作，成為美國與諸盟友和夥伴國所能達成的“最大公約數”。與此同時，日本、韓國及澳大利亞的加入，實際上為美國轉移海外聯合行動和前沿部署，以及扶持印太地區相對落後國家的成本提供了機會。

藉助覆蓋印太所有區域的盟友和夥伴國合作網絡，美國的海域態勢感知體系建設及遏制中國海上影響力外擴的成本大為降低，為美軍避免在從東北亞——東南亞——南太——印度洋的漫長戰線上分散兵力、疲於應對和耗費巨資提供了可行的出路。

第四，維持美中競爭“鬥而不破”的格局。有別於特朗普政府在西太平洋水面、水下和空中咄咄逼人地抵近偵察和聯合或單邊軍事行動，拜登政府對於美中軍事鬥爭可能引發衝突仍然持相對冷靜和理智的立場。

從2021年以來持續開展美中首腦線上會晤、高官會談和防長對話等高級別的外交和軍事磋商，到提出建立更為有效的危機管控機制，這些都表明了拜登政府試圖管控美中自2017年以來持續上升的對抗態勢。5月27日，美國國務卿布林肯的首次對華政策演講中進一步強調和明確了“競爭但不發生衝突”的原則。

海警一直被美軍視為更加靈活和較低敏感性的力量。美國推出的印太海域態勢感知夥伴關係計劃，聚焦於漁業秩序維護等非傳統安全領域，但相較於中美海上執法力量近距離間較量的風險要小許多。因而，這個新的合作計劃，一方面可以保持對中國海上影響力向外延伸的有效遏制，另一方面也可降低在做好大規模大國戰爭準備的現階段與中國在西太平洋發生擦槍走火的風險。

幾家歡喜幾家愁

去年以來，拜登政府對東南亞地區的重視程度可謂是特朗普政府以來所未見的，甚至超過了奧巴馬政府時期。

截至目前，即使有部分分析稱美國——東盟特別峯會期間，美方並未安排總統同東盟成員國領導人間的雙邊會談，但總統內閣中的副總統哈里斯、國務卿布林肯、防長奧斯汀等主要成員在過去的18個月裏已經訪問過東盟主要國家，同時美國與東盟也舉行了線下特別峯會，在一年半的時間裏完成這一系列雙邊和多邊的高級別會晤在歷史上是少見的。

面對美國有目的的拉攏，東盟成員國針對不同議題的反應及總體政策考量並不一致，這種不一致性是美國未來在印太地區實施以海域態勢感知夥伴關係網絡為中心的海洋安全倡議所不得不面對的現實問題。

越南、菲律賓對於美國的新倡議、新計劃的利益訴求在東盟國家之中屬於前列。兩國不僅都與中國存在南海部分島礁領土主權和海域管轄權主張的爭議，以及因此導致的油氣和漁業資源開發、海域管控等衝突，更是同樣面臨海域態勢感知能力不足的困境。因此，越、菲對美國提供的二手海警巡邏船、訓練和保障基地援建、海洋監測系統建設等有着較高的需求。

南海周邊多國漁民依靠打漁維生 圖片來源：法新社

事實上，兩國從美、日等國還得到了可以與中國海警船一較高下的海岸警衞隊艦船。但即便如此，越、菲仍需要從各自不同層面在中美之間尋求動態平衡。與美國的海域態勢感知及海上安全合作不可避免地會觸及南海爭議海域，這些聯合行動都將涉及中國的海洋權益主張和安全與戰略利益。

因此，兩國需要四國機制的支持，但與此同時需要妥善處理好與四國機制遏華戰略安排的距離，以避免捲入以美國為主導的陣營與中國的博弈的漩渦之中。

相比之下，馬來西亞和印尼對於美國及四國機制在海洋安全領域的訴求相對較輕。馬、印尼兩國的海上執法力量裝備及訓練、保障基地並不依賴於美國的援助，而美國對兩國在前方基地和聯合行動領域的訴求大於兩國在海域態勢感知系統建設層面對美國的依賴。

此外，馬來西亞和印尼同樣因為與中國是重要的經貿合作伙伴及存在不同程度的海洋爭端，而無意捲入本地區大國與小國交織作用的權力競爭之中，因此也將對美國及四國機制提出的包含了跟蹤中國所謂“非法漁業活動”的海洋安全合作計劃保持必要的距離。

東南亞、南太及印度洋沿岸的其他不少國家的境地與越南、菲律賓、馬來西亞、印尼相似，都無意在美國發起的針對中國的競爭性博弈中選擇任何一邊。這些都是美國及其盟友、夥伴未來在印太推行區域海域態勢感知系統計劃所必須直面的現實。

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