李三希：數字平台反壟斷目標，如何在政治、經濟、社會維度權衡？
【演講/李三希】
我國的數字平台在過去20年是快速發展的，但是最近開始引起了對壟斷的一系列擔憂，包括從2020年的下半年開始，中央就一再地提到反壟斷。其實不僅僅是中國一個國家在提，事實上，歐美都在不停地強調。所以數字平台的反壟斷是一個國際大趨勢，這是大的背景。
在國際反壟斷趨嚴的背景下重新審視反壟斷目標。歐盟跟美國為什麼要加強這方面的反壟斷，他們的反壟斷措施，對於數字經濟的發展分別產生了一些什麼樣的影響？我們在討論數字平台反壟斷的時候，應該樹立什麼樣的目標？
我們在討論經濟福利目標，比如消費者福利或者是社會總福利時，是不是還要討論一些其他的競爭性目標？比如説保護數據的安全，維護社會的公平，提升國際的競爭力等。而反壟斷機構，需要去承擔相應的社會公平、產業發展、國家安全和國際博弈等任務嗎？在目前歐美對於數字平台反壟斷趨嚴的趨勢下，中國要不要緊跟歐美的步伐？
在講這些觀點之前，我先介紹一下數字平台反壟斷的一些理論前沿。**第一個是平台經濟的相關市場界定。**平台相關市場的界定較傳統方法有一些新的特徵。比如，平台之間比較動態的競爭導致了平台的迅速迭代，平台通常呈現出跨界競爭的特點，平台通常是多邊市場等。這些特徵都會給相關市場的界定帶來挑戰。
學者提出了相應的改進思路，比如：儘管平台存在跨界的特點，但其實大家都是在競爭注意力，那麼是不是可以用“注意力競爭”這麼一個新的概念來界定相關市場？對於平台的多邊市場特徵，是不是隻界定一邊就夠了？或者説還是要統一把多邊一併界定進去？有一些學者提出是不是可以按照平台的性質，是交易平台還是非交易平台來劃分。針對比較動態競爭，有些學者提出是不是要着重考察一些動態的指標。最後，有一些學者持有更激進的觀點是，既然在平台市場裏面界定相關市場比較困難，是不是可以繞開，不去界定相關市場直接談壟斷行為。
**第二是衡量平台企業的市場支配地位。**假使我們能夠比較清晰地去界定相關市場，那麼，高的市場集中度，也就是説，高的壟斷勢力是不是一定就意味着必然形成壟斷的行為？是不是意味着市場的集中度越高，就應該越反對這樣的市場結構？近期，平台經濟引發了一些學者的爭議，一些前沿的研究發現，至少在平台市場裏面，由於網絡外部性的存在，高的集中度並不一定是一件壞事，也不一定會損害消費者的福利。最近有些學者在做相關的理論研究。
第三塊是分析平台企業濫用市場支配地位的具體行為，這是研究得比較多的。
首先是平台的二選一，這是目前國內中文期刊很多文章在討論的問題。平台的二選一也就是所謂的排他性競爭。第二是大數據殺熟，價格歧視。這裏有兩個不是那麼清晰的問題，第一個是價格歧視或者大數據殺熟，是否一定會損害消費者的福利？或損害社會總福利？這個並不一定。
第二，即使我們認為大數據殺熟會損害消費者福利，應該禁止，但是我們知道顯性的價格歧視是比較容易禁止的，而隱蔽的價格歧視其實是很難做到的。隱蔽的價格歧視包括平台利用相同的價格，但不同的人收到不同的折扣，或者，平台可以給不同的人推不同價位產品，給有些人推比較貴的、質量高的產品。關於這一點也有很多學者在關注。
第三個是違法實施經營者集中。這裏大家關注比較多的可能是“殺手併購”。其特徵是一家大型企業收購一家規模較小、但具有快速增長的用户羣和巨大增長潛力的創新型初創企業，防止初創企業形成威脅；平台併購後，還有可能將市場份額迅速做大，使該行業的中小型初創企業消亡。對“殺手併購”關注較多的原因包括：在實踐中，大家對於Facebook收購Instagram的這種“殺手併購”批評的比較多，在理論上，“殺手併購”是不是具有法定性界定效應，還並沒有相關係統的分析。
第四個是算法共謀，這個也是目前理論上大家都比較關注的問題。算法共謀包括預測代理型共謀與自主學習型算法共謀兩種形式。反壟斷最關注的一個點就是合謀問題，最近前五的期刊就發了關於算法合謀的一系列論文。
**最後還有關於平台反壟斷整體架構的看法。**因為平台具有企業與市場的雙重屬性，具備裁判員跟運動員的雙重身份。在這種情況下，怎麼樣來突出規範與發展並重，行為監管和功能監管統一，強調私人監管和公共監管的統一，構建整體的框架，是大家比較關注的。
上文是一些理論研究者與實踐者近期都比較關注的關於數字平台反壟斷理論的要點。接下來，我談些自己關於反壟斷目標選擇的思考。我先介紹一下歐美的數字平台反壟斷情況，然後看看中國的數字平台反壟斷現實，最後提出一個制度設計框架。
先從國際上看，歷史上，歐盟與美國在數字平台反壟斷目標選擇上存在分歧。歐盟一向強調的目標是比較多元的，它們不僅僅關注經濟福利，也還關注市場的一體化。我們知道歐盟做歐元其實就想做市場的一體化，它的反壟斷也承載着這個功能，包括公平競爭跟自由交易等，因此它們的數字平台反壟斷的一個很重要的目標，就是要建立一個單一的數字統一市場。
他們目標的多元化可能與政治歷史的背景相關，他們受德國弗萊堡學派“競爭秩序主義”（Ordoliberalism）的影響會比較大，強調靜態的競爭跟自由的秩序，尤其是強調對中小企業的保護。
那麼在數字時代就可能會納入一些政治的考量，比如説歐盟的本土數字平台的實力微弱，有很多人批評歐盟的反壟斷政策成為了一個國家保護主義的工具。落實到執法中，至少體現在三個方面：第一是他的數字平台反壟斷具有產業保護特徵，這也是國際上很多人批評歐盟反壟斷的地方。第二是為大型平台制定事前監管規則。第三是歐盟試圖利用對數字平台的強監管形成全球示範效應。
再看美國，美國反壟斷的目標隨歷史動態變化而不斷變化。從反壟斷法頒佈之初，所謂的目標多元化逐漸因為芝加哥學派的興起走向目標的一元化，到現在新布蘭代斯學派興起，多元化的呼聲再起，大家又強調要回到這個謝爾曼法之初，這就是美國反壟斷法的基本歷史沿革。最近也出現了新布蘭代斯學派對芝加哥學派的批評。芝加哥學派在20世紀70年代興起以後，使得美國的反壟斷法以經濟效率為最大的目標，而在數字時代，以美國現在FTC的主席為代表的新布蘭代斯學派，強調不僅僅要關注經濟的效率、不僅僅是關注價格。
所以可以看到，歐盟和美國在反壟斷選擇的一些分歧使得他們在執法上有一些差異。歐盟判定企業佔據市場主導地位的門檻更低，而美國相對來説還是比較寬鬆的。以結果來看，歐盟的反壟斷基本上以高額的罰款為主，美國的反壟斷大多是走向了國際。另外可以看一下反壟斷的效果，下圖是美國與歐盟數字平台市值，這跟歐盟和美國反壟斷的不同選擇有關，它可能既是因也是果。
接下來看看中國，**中國的反壟斷目標選擇有理論基礎跟政治基礎。**首先是理論基礎，中國由計劃經濟向市場經濟轉軌。因此反壟斷的目標除了包括維護競爭自由和保護消費者利益，還包括促進經濟體制轉型和完善市場結構。政治基礎，是説反壟斷的戰略可能是國家經濟發展的重要組成部分，要放在國家治理體系中的大的方向來進行定位。
所以，反壟斷的目標選擇，在出台前聲音比較大、提及比較多的目標，包括公正、效率、自由、平等。如果我們從《反壟斷法》原文來看，是“保護市場公平競爭、提高經濟運行效率、維護消費者利益和社會公共利益，促進社會主義市場經濟健康發展”，所以至少有四個目標：公平、效率、消費者利益跟社會公共利益。那是不是還要考慮更多，比如説產業的發展，安全隱私，還有要不要放在一個國際背景、國際博弈來考慮平台反壟斷目標？
我提一下支持反壟斷目標多樣化的一些理由。有些人支持目標多元化，認為反壟斷法是“經濟憲法”，具有宏大的政治經濟使命，所以不能簡單地看一元化，因為一元化太過偏頗。從數字平台的這個特性來看，由於涉及多層監管問題，福利的分析也更加複雜。也有一些學者支持反壟斷的目標應該要專注於經濟的福利。
理由大概是這麼幾條：從法律的地位來看，反壟斷法的核心價值是效率。從制度的實踐來看，《反壟斷法》並沒有明確地指出如何協調目標之間的衝突。從執法的有效性來看，經濟福利比非經濟目標更容易衡量。從國際協調看，經濟目標可以成為協調反壟斷執法分歧、促進國際合規的有效抓手。
**接下來是數字平台反壟斷目標選擇的制度設計。**討論數字平台反壟斷的目標選擇，需要進一步弄清楚以下問題：反壟斷機構應當選擇何種目標？如果我們把反壟斷機構看成一個代理人，把中央看成委託人的話，中央把不同的目標分配給不同的機構，它應該是把所有的目標分給相同的機構還是分給不同的？在目標分配之後，如何協調不同部門實施目標？我們的核心觀點是，經濟福利目標和其他的競爭性目標都是重要的，我們並不否認其他的“競爭性”目標的重要性，但是，不應該都交由反壟斷機構來執行，我們認為反壟斷機構應該專注於經濟福利目標，其他“競爭性”目標應訴諸儘可能減少扭曲競爭的其他政策工具。
**接下來從反壟斷機構跟企業兩個方面來分析、論證我們的觀點。**第一是從反壟斷機構的角度來看，我們的核心觀點是多元化目標導致執法的低效率。第一，是否應當追求目標多元化，取決於目標之間是否是“協調的”。我們認為一個比較合適的理論框架分析基礎是多任務委託代理（Holmstrom & Milgrom, 1991）。
反壟斷機構以及其他的機構看成是代理人，中央看成是一個委託人，那麼中央有可能有很多目標需要去實現，比如經濟的效率，產業的發展，社會的公平，共同富裕，社會的收益再分配，國際的競爭等，也就是有很多的目標、任務，要分配給這些代理人，代理人包括反壟斷機構或者其他的一些部門。
那麼一個問題是，應該把這些任務分配給一個人還是分配給多個人，什麼時候應該把這些任務進行捆綁呢？這就是看目標之間是不是協調的。如果説這個目標之間是協調的，最好是把這些目標捆綁在一起，否則的話，就應該把目標給分開。目標之間是不是協調的？在我們看起來，他們之間存在比較大的一些衝突。
舉個例子，比如説反壟斷機構如果要去追求公平，或者是追求社會的公共利益，那麼它在處理涉及到行政機關、涉及到國有企業的案件的時候，可能就會消極的避讓，這不僅僅是一個經濟的效率問題。
第二個，為什麼他可能會造成執法的低效率呢？是因為考慮追求目標多元化時應考慮目標的“可衡量程度”。從目標的可度量性來看，經濟的福利相對來説比較好度量，因為現在的經濟學可以提供比較成熟的工具，尤其是產業組織理論有成熟的一套工具來度量經濟的福利。而其他的經濟的目標，可能也有一些方法去度量，但比較難度量。
那麼在目標可度量的程度不同，目標之間關係又存在衝突的時候，我們覺得比較好的一個方式就是不應該追求目標的多元化。因為如果要追求目標多元化，就可能會導致反壟斷機構進行一些操縱或者是偽造某一些維度的業績。這也是由激勵理論裏面講的，你越想度量目標，可能往往越無法真實度量。
有一些例子，比如反壟斷的目標是“公平”，反壟斷機構過度扶持不具有競爭力的中小型數字平台，可能導致資源配置扭曲，使得執法結果只符合特定的利益集團的訴求；若反壟斷的目標是保護數據安全，則可能因為缺乏成熟的分析工具使得反壟斷調查陷入停滯。2017年HiQ Labs訴LinkedIn案歷經了一審、上訴和發回重審，仍未達成一致的判決結果，就體現了這種情況。
另外，如果説實現經濟福利的目標跟其他的經濟性目標的責任全部交給反壟斷機構，那麼這個時候反壟斷機構可能會以犧牲經濟福利為代價，追求競爭性目標。比如歐盟為了促進市場一體化而爭取所有國家統一定價，但實際上形成了市場分割；歐盟重視保護用户數據隱私，但實際上網絡技術供應商市場的壟斷程度更高了；另外一個例子是國企的低效率，一個很大的原因就在於國企要同時承擔經濟目標和“政策性負擔”。
第三還要考慮到執法機構的道德風險跟上級政府的監督成本，我們認為在存在道德風險和任務衝突的情況下，讓不同的執法機構分別承擔不同的目標並付出努力的激勵成本更低。
漫畫：反壟斷法完成修改 自2022年8月1日起施行。圖源：視覺中國
從企業的視角來説，應該支持更聚焦在經濟目標。第一，目標的多元化會加劇外部環境的不確定性。因為如果目標並不是很清晰，有多個目標，由於反壟斷機構執法時的目標多元，企業在某種程度上來説對於違法跟合法的行為界限就很模糊。現在大家都在強調紅綠燈，然而很多時候企業可能就不太清楚紅燈到底在哪。這會加劇企業經營環境的不確定性，從而會削弱反壟斷的效率。
第二，我們認為目標多元化會增加數字平台尋租的可能性，如果説目標是一元的經濟福利目標，那麼在裁量的時候也是比較清晰的，可操作的空間比較小，但如果目標是多元的，那麼事實上這個可操作的空間可能會更大。反過來，可操縱空間更大，也就意味着企業的討價還價能力變得更弱，後果就是它會去追求保護，從而有更強的激勵去進行尋租。
第三是目標多元化帶來的不確定性可能具有國際影響，影響企業的海外經營與國際合規。這其實也是國外批評我們國家反壟斷政策的一個很重要的點，認為我們國家可能把反壟斷作為國家保護主義的工具，這同時也是國際上對歐盟的政策的批評。
這裏做一個小結，**第一，反壟斷必須包含政治和社會使命嗎？**我們覺得反壟斷兼顧多重目標會導致執法的低效率，加劇企業經營的不確定性。**第二，反壟斷目標一元化容易導致政策失誤嗎？**我們認為美國反壟斷寬鬆的後果並不是反壟斷目標一元化導致的，而是政治干預導致了美國反壟斷執法的消極：保守主義在美國政治和經濟上的影響加深，新布蘭代斯學派滲透到了反壟斷執法與司法的深層觀念結構。**第三，數字平台的福利分析更復雜，就必然要求多元化目標嗎？**我們認為經濟福利分析已經具備成熟的審查流程和分析工具，兼顧多元化目標讓反壟斷審查更加複雜，反壟斷審查週期變長反而有利於大型壟斷平台，不符合強化反壟斷的趨勢。
綜合來看，反壟斷制度設計的激勵機制應充分關注“激勵的外部性”和目標的“可衡量程度”，將經濟目標和非經濟目標分開。反壟斷機構應集中精力關注經濟目標，非經濟目標訴諸其他儘可能減少扭曲競爭的政策工具。如果問題在於再分配，應選擇税收轉移支付；如果是隱私問題，應當加強隱私保護法律；如果問題出在行業監管機構中，應當去糾正行業監管機構的結構性問題。所以通過優化分工，各部門可以形成監管的合力。
我在這裏提供一個目標優化的參照系，即美聯儲的通脹目標制。通貨膨脹一直是很難解決的一個問題，因為很難去抑制住政府超發貨幣的動機，比如當疫情給國家帶來非常大的壓力時，發行貨幣就是解決壓力的一個簡單的方式。政府抑制不住去超發貨幣，就會帶來通貨膨脹。美聯儲從2012年開始採取2%的通脹率標準，將通脹率清晰地作為首要考量目標。在這種情況下，至少從目前來看，通貨膨脹還是解決的比較好的。除了美國之外，英國、加拿大這些國家也都實施了通脹的目標制，而且取得了一些比較好的效果。
然後，強調一下目標一元化不等同於犧牲反壟斷機構的靈活性。比如説美聯儲的通脹目標制，他也不是固定不變的。目標一元化也不等同於忽視競爭過程和市場結構。如果目標本身就是模糊的，那麼過程和結構也更不具備可操作性。專注於經濟目標並不代表只關注經濟福利一個目標，而是在眾多目標中確立一個明確的綱領性指標，讓數字平台反壟斷的努力方向更加清晰。
以上是我對於制度設計的一個介紹，接下來提一些建議：一是讓反壟斷目標迴歸到經濟福利目標；二是推進政府部門之間協同監管；三是在國家治理能力現代化的框架下統籌反壟斷目標設計和反壟斷執法；四是辨明歐盟和美國反壟斷監管頻繁的行為本質，避免出現誤判和盲目跟進模仿，尤其歐盟和美國反壟斷趨嚴，是由於摻雜了多元化的目標，並不意味着反壟斷強監管是國際社會對數字企業應有的態度標尺。
最後提一點對於研究這個領域的青年學者的一些建議。
第一，我認為這是一個機遇。因為目前來説，除了美國以外，中國平台經濟的發展可能是最好的。雖然從2020年開始，一系列的強監管導致平台縮水很嚴重，但是不妨礙我們現在還仍然站在第二梯隊。所以，中國平台經濟的發展，給了學者比較豐富的研究素材。最近中央的經濟工作會議也開始在提資本和平台經濟的健康發展，可能會更多地強調發展。
第二個，研究平台經濟更多的是問題導向，因為我們可以切身感受到平台給我們帶來的種種變化，以及就我們本身來説，尤其是中國的學者也有這個機會跟很多平台進行現實的接觸。但是，不僅僅是要關注現實，紮實的理論還是要學好，我覺得這需要有一個傳承跟創新。第一是我們的傳統產品，因為發展了很多年，它形成了比較完備的體系，所以是需要掌握好的，因為只有掌握好了這些傳統的產業組織理論，才能有一個比較大的框架。第二是現在看研究的前沿，大家也比較關注數字技術，尤其是現在都強調交叉融合，最近這個領域的top期刊發表了很多關於交叉融合的文章，包括我剛才提到的算法合謀，可能就是搞編程、搞計算機的人跟經濟學家的合作，經濟學家提出問題，由計算機學者他們去做最先進的算法去實現。那麼這裏就可能是一個經濟學、計算機科學或者是數據科學的合作。
當然討論平台反壟斷，這也跟法學非常相關。相應的工具，我覺得比較好用的，一個是博弈論，第二個就是實證產組，因為現在數據越來越多了，第三是在實證產組基礎上強調大數據分析，尤其是如果大家跟平台接觸比較多，平台可能有很多相應的數據，能夠供大家使用，那麼這裏面可能要引入一些比較先進的分析方法。我覺得未來如果大家要想做平台經濟，一方面需要打好基礎，另外一方面是更關注現實。