顧賓：軟法治理與“一帶一路”法治化和全球化

【文/顧賓】

一、 前言

習近平主席在第二屆“一帶一路”國際合作高峯論壇上指出，“規則和信用是國際治理體系有效運轉的基石，也是國際經貿關係發展的前提”。“一帶一路”以發展為導向，法治不僅不會限制發展，而且有利於高質量發展。法治化是高質量共建“一帶一路”的內在要求和顯著標識。法治還是國際交往的共同語言，“一帶一路”法治化有助於東西方世界攜手共建“一帶一路”，助力“一帶一路”全球化。

學界對法治的認識，經歷了由“法即硬法”到“法是硬法和軟法的混合法”的發展過程。誠如中國現代行政法學開拓者羅豪才所言，“當擺脱了國家強制力的束縛後，法的視野就豁然開朗了”。在國際法治領域，軟法成為推動全球治理的新形式，拓展了國際法範圍，發展了國際法規範，提升了國際法影響力。軟法與硬法一起，成為國際法治的重要載體和表達形式；軟法甚至成為“在全球各重大領域內的人類實踐充分展現的總格局、新趨勢”。

共建“一帶一路”體現中華文明氣質。中華文明提倡政府引導，推崇頂層設計和政策協調；中華文明具有包容屬性，鼓勵各利益相關方自願參與，且參與形式靈活；中華文明注重實效，問題導向與結果導向並重；中華文明強調漸進性，不作預設，在動態調整中總結髮展。中華文明崇尚“和合”，強調合作、注重和諧、淡化對抗。軟法的達成以協商一致為原則，與中華文明的氣質具有內在一致性。以軟法思路推動“一帶一路”，是中華文明對現代國際法治的重要貢獻。

共建“一帶一路”經過多年發展，初步形成多層次、立體面的宏大治理框架。在這個框架下，推進“一帶一路”建設工作領導小組發揮牽頭抓總作用，“一帶一路”國際合作高峯論壇提供多邊合作平台，聯合聲明、合作倡議、諒解備忘錄、多利益相關方協議、專業標準等數量眾多的軟法文件作為規範基礎。“一帶一路”軟法治理思路漸趨明晰，在理論層面提出“一帶一路”軟法治理體系，條件已經成熟。芮沐先生曾説，“法律不好，人家如何敢來？”構建一套完善的法律治理體系，可以有力保障“一帶一路”的高質量發展。

2017年9月15日，在山東省威海港，首列由山東威海港直達德國杜伊斯堡港的中歐班列發車。 新華社 發

二、“一帶一路”與軟法原理

國際合作的法律形式，可以是具有法律拘束力的條約形式，也可以是沒有法律拘束力的軟法形式。“一帶一路”已經發展成為一個龐大的、尚在不斷擴張的“軟法”網絡。在這個網絡中，通過頒佈和商籤各類“軟法”文件，國際法主體表達對“一帶一路”的認可與支持。

“一帶一路”之所以選擇軟法形式，主權是主要考量因素。國際法的本質是各國同意讓渡主權，軟法有助於保留各國政策空間。選擇軟法的另一個原因是“一帶一路”的不確定性。“一帶一路”具有全新、複雜和變動的特點，各國在無法確定其國際承諾後果時，傾向於接受軟法。

軟法有三個方面的立法技術優勢。第一，軟法不產生具有法律拘束力的國家義務，因此避免徵詢本國立法機關的意見，也無需對外公佈協議文本。政府在保密狀態下談判，不受外界干擾，達成協議的可能性及效率更高。第二，軟法立法語言通常比較原則，以宣示和倡導為主，不急於釐清細節、形成具體義務。首先建立互信，為進一步合作留有空間，體現漸進式談判策略。第三，軟法不需要獨立的第三方機構來解釋和管理協議，既節約了經濟和時間成本，也保留了參與方的自主權。

**在逆全球化抬頭的時代背景下，國際社會通過條約展開合作變得越來越困難。此時柳暗花明，軟法的獨特作用和優勢凸顯。**要知道，法律拘束力從來不是規則得以實施、目的得以達成的唯一原因，甚至不是主要原因。規則得以實施，混雜着其他非法律的因素，比如現實利益判斷、尋求對等待遇、出於聲譽考慮等等，“法律只是政治話語的延續而已”。各國在“一帶一路”合作中選擇軟法形式，有效避免來自國內外的政治掣肘；一些遊離在“一帶一路”之外的國家，也通過與中國簽署軟法協議，實質參與“一帶一路”建設。

三、“一帶一路”軟法體系

據“一帶一路”官網統計，中國已經同149個國家和32個國際組織簽署200餘份共建“一帶一路”合作文件。本文主要研究中國政府與各類主體（含外國中央政府、地方政府，港澳地區，國際組織，各類企業和社會組織）簽署的軟法協議。除此之外，中國政府單方頒佈的“一帶一路”軟法文件，例如“一帶一路”領導小組頒佈的文件，考慮其在“一帶一路”治理體系中的頂層設計位置，也納入本研究範疇。

這些數量眾多的軟法文件，應以何種邏輯類型化，形成一個完整且開放的體系？這是一項重要的基礎性工作。羅豪才教授曾把行政法分為組織法、行為法、救濟法三大板塊；筆者曾把亞洲基礎設施投資銀行（亞投行，AIIB）法律研究分為公司治理、業務標準、爭端解決三大板塊。本文在“一帶一路”軟法治理實踐基礎上，主張“一帶一路”軟法體系應由參與主體、業務標準、爭端解決三大板塊組成。“參與主體”(entity law)的劃分依據是“一帶一路”軟法文件的簽署主體數量和特徵，進一步分為四個部分：雙邊軟法，多邊軟法，多利益相關方軟法，以及單邊軟法。“業務標準”(operational standards)的劃分依據是高質量共建“一帶一路”所需關注的高標準，細分為三個領域：債務可持續，環境可持續，以及廉潔絲路。“爭端解決”（dispute settlement），指與傳統糾紛解決機制並行的多元化糾紛解決機制。

“一帶一路”治理體系以軟法為主體和特色，但並不排斥硬法。這些硬法是指與“一帶一路”沿線經濟體簽署的具有法律拘束力的專業領域協議。它們可能源自“一帶一路”軟法文件的授權；也可能不依賴於“一帶一路”軟法文件，又以以下三類為代表。第一類是區域貿易協定。我國推動構建“一帶一路”自貿區網絡，與“一帶一路”沿線經濟體積極開展貿易協定談判，標誌性成果為區域全面經濟夥伴關係協定（RCEP）。第二類是投資和税收協定。我國與“一帶一路”沿線53個國家簽署雙邊投資協定（BIT），與沿線54個國家簽署避免雙重徵税協定。第三類是人員流動協定。我國與巴基斯坦、俄羅斯、菲律賓、塞爾維亞等“一帶一路”沿線55個國家締結了涵蓋不同護照種類的互免簽證協定。這三類協定都是具有硬法性質的國際條約，被視為廣義的“一帶一路”法律框架組成部分。

2019年1月16日航拍的希臘比雷埃夫斯港。新華社記者 吳魯 攝

四、小結與展望

軟法有其獨特的價值和優勢，不以硬法作為唯一出路。“一帶一路”軟法路徑的選擇，確實為其取得今日之成就起了關鍵作用；今後“一帶一路”的高質量發展也有賴於軟法路徑的堅持。隨着高質量共建“一帶一路”走深走實，對於治理水平提出更高要求。

首先，深化與現行國際秩序的兼容互濟關係。國際上有一種提法，認為中國有意藉助“一帶一路”構建中心輻射型國際關係，與美西方主導的傳統國際秩序分庭抗禮，並對後者構成威脅甚至顛覆。但是事實正好相反。

“一帶一路”軟法文件主張與現有國際秩序的兼容關係，舉例為證。第一，明確支持二戰後建立的傳統國際秩序，尊重《聯合國憲章》宗旨原則和國際法。第二，明確要求基於現行國際秩序發展“一帶一路”，不另起爐灶。第三，明確把 “維護和促進既有的雙邊合作機制及雙方共同參與的多邊機制”列入合作原則，要求“一帶一路”不應影響雙方“在其他條約項下或作為有關國際組織成員所承擔的權利與義務”。不僅如此，“一帶一路”還賦予傳統國際秩序新的內涵。例如把中非合作論壇作為中非共建“一帶一路”的主要平台；把亞投行和其他多邊開發銀行作為助力共建“一帶一路”的重要多邊平台。此外還在一些專門領域形成固定合作機制，包括中歐班列運輸聯合工作組、“一帶一路”税收徵管合作機制、“一帶一路”綠色發展國際聯盟等。

其次，推動“一帶一路”符合高且可行的標準。“高”是指符合國際最佳實踐；“可行”是指兼顧發展中國家實際情況、差異化需求和有限的能力。“高且可行”標準，在哲學上遵循普遍真理與具體實際相結合原則，在發展實踐上符合構建人類命運共同體理念。推行高且可行的標準是中國式多邊主義（Chinese Multilateralism）的重要創新。

近年來，**筆者在反思美式多邊主義時提出“中國式多邊主義”概念，認為“中國式多邊主義”是對美式多邊主義的揚棄。也即，發揚後者“規則導向，倡導最佳實踐”的優點，同時拋棄後者“無視發展中國家實際情況、差異化需求和有限能力”的不足。**高標準必須能落地、可執行，為此一要避免機構官僚化，防止資源浪費和繁文縟節；二要避免過度程序化，防止無限期拖延和效率低下；三要避免一刀切，防止所有項目適用一套做法。

日前，由孟加拉國投資，中國中鐵旗下中鐵大橋院參與勘察設計，中鐵大橋局承建、中鐵工業參建的孟加拉帕德瑪大橋建成通車。

最後，探索“一帶一路”多邊機構化。“一帶一路”高峯論壇作為專門的多邊合作平台，尚無專門的秘書處，一定程度上阻礙了“一帶一路”機制化發展。目前，國家發改委設有“一帶一路”領導小組辦公室，外交部設有“一帶一路”高峯論壇聯絡辦公室。應考慮整合兩個辦公室資源，升級為運營更為獨立、職能更為全面的“一帶一路”秘書處，增強“一帶一路”國際屬性。秘書處以基礎設施互聯互通工作為抓手，推動成員國輪流申辦“一帶一路”高峯論壇。秘書處作為一個多邊開發組織，應當是成員驅動型的，類似世界貿易組織（WTO）秘書處。各成員在秘書處框架下商討決策，有效淡化現有工作機制的中方控制色彩。秘書處還可設立多元化糾紛解決機制，廣泛處理涉“一帶一路”的條約解釋爭端（政府之間）、投資仲裁（投資者與東道國之間）和商事爭端（企業之間）。

多年來，以中國為代表的新興經濟體實力持續上升，美國國力相對衰落。為了挽回霸權，美國並未聚焦於“做強自己”，卻把主要精力用在了“打壓別人”，導致國際合作困難重重，全球化遭遇逆流。正在發生的新冠肺炎疫情和俄烏衝突，使得逆全球化雪上加霜。“一帶一路”不可避免受到衝擊，其前途命運也受到前所未有的考驗。

在此背景下，人們不禁要問， “一帶一路”還有全球化前景嗎？回答這個問題，首先要了解全球化的動力**。**科技和資本是全球化的根本動力，而經濟全球化是生產力發展的客觀要求。開放發展的歷史大勢沒有變，攜手合作的願望也不會變。個別國家開歷史倒車，“企圖堵別人的路，最終只會堵死自己的路”。

世界潮流，浩浩蕩蕩，要有勇氣、有定力站在歷史正確的一邊。“一帶一路”治理體系作為具有上層建築性質的制度框架，不僅順應全球化大勢，而且極具包容性。借力共商共建共享這一“黃金法則”，“一帶一路”法治化、多邊化、全球化相輔而行，推動“中國倡議，世界共享”願景落地，促成全球治理變革的新的標誌性成果。

（本文節選自顧賓最新論文《軟法治理與“一帶一路”法治化和全球化》，原文近3萬字，載《外交評論》2022年第4期。觀察者網已獲授權轉載。）