賀海波：應對高温乾旱，基層問題不能忽視

【文/觀察者網專欄作者 賀海波】

從六月份開始，我國長江中下游地區接受了高温“烤”驗，持續至今，對我國的農業生產、日常生活等已經造成了重要影響。

大型氣候變化往往會成為歷史變化的關鍵節點，會打破國家與社會的常規治理，對人類社會的影響甚巨。今年持續高温乾旱對我國造成了怎樣的影響？我國是否有能力應對突如其來的自然風險？國家、社會以及個體在應對上有何不足？筆者將圍繞這些問題，結合現實調研詳細談談。

高温乾旱風險的表象與破壞

與往年相比，今年的高温過程耐力格外持久，我國6月以來的平均高温日數為1961年有完整氣象觀測記錄以來歷史同期最多。過去一個月，35℃以上高温天氣覆蓋了我國450萬平方公里的面積，多個省會城市高温日數超過40天。

資料圖：@中國天氣

當前正值秋糧作物生產關鍵期，而秋糧產量佔全年糧食產量的3/4。高温少雨天氣導致南方多地土壤墒情明顯偏差：

江西有75個縣(市、區)達中度以上氣象乾旱，其中22個縣(市、區)達重旱，35個縣(市、區)達特旱。江西部分地區一季稻、晚稻因旱受災。

湖南省內已有119個縣市區出現氣象乾旱，中旱及以上縣市區達89個，影響範圍佔全省面積的64.33%；洞庭湖出口城陵磯站水位23.29米，接近歷史同期最低水位(23.12米)；全省乾涸塘壩10703個，乾涸小Ⅰ型水庫9個、小Ⅱ型水庫83個。在湖南沅江，農作物受旱面積達3.38千公頃。在湖南江永縣松柏瑤族鄉，14個村（社區）的上萬畝農田遭受不同程度旱情。

湖北乾旱影響了中稻抽穗開花灌漿、夏玉米灌漿，導致棉花蕾鈴脱落增加和脱肥早衰。

高温乾旱還影響了經濟性種植養殖：

在江南茶葉生產區，晴熱少雨帶來輕至中度高温熱害，局地茶樹發生日灼，部分地區水果出現裂果、落果、日灼傷害等現象。筆者七月中下旬在浙江麗水農村調查，眼見茶葉、紅薯等日灼，柑桔、柚子掉果等現象明顯。

在湖北區域內，水產養殖正面臨高温帶來的缺氧困境。一位養殖户説：“尤其是中午至日落前這段時間，表層水温超過温水性魚類忍受臨界温度，魚蝦蟹攝食、生長受到影響。水温高，水體溶氧率下降，魚池易出現缺氧泛塘情況。”

據氣象報道，與正常年份相比，長江中下游降水偏少2成至5成，8月24日至27日，江淮大部、江南大部、四川地區會出現降水過程，累計雨量10-50毫米。但降雨過後，高温熱害仍將持續，乾旱持續的風險較大，並繼續影響一季稻、玉米產量形成，以及經濟林果等生長。

央視新聞報道截圖

自然風險治理中的國家與社會

從上述的情況可以總結這次高温乾旱有以下幾個特點：一是受氣候規律影響，高温乾旱災害被鎖定在我國長江中下游地區等副熱帶高壓區；二是高温乾旱災害時間長、範圍廣、強度大；三是對處於關鍵生長期的糧食作物影響巨大。

災害已經形成並還在深化，風險如何規避、糧食安全如何保證，是對國家與社會的治理能力的考驗。從當前各方反映來看，國家與社會、個體等都參與到自然風險治理之中。

國家層面的積極響應體現在三個方面：

一是提出了應對災害的目標要求。農業農村部強調，採取針對性措施強化南方高温乾旱應對，確保全年糧食產量保持在1.3萬億斤以上。

二是從農業生產的專業角度提出總體指導性措施。要求盯住關鍵時段、關鍵地區，定準定實方案，因災因地因作物搞好指導服務, 特別是對一些缺少灌溉和水澆條件的丘陵崗地和“望天田”，要抓好噴施抗旱保水劑、“一噴多促”等農藝抗旱措施等。

三是對治理體系的內部動員。農業農村部動員包省包片部領導和相關司局深入受災一線，調查瞭解災情，督促指導地方加強抗災工作組織領導和資金投入；江西、湖南、湖北等省相繼啓動重大氣象災害(高温乾旱)Ⅳ級應急響應，後又提升為Ⅲ級應急響應；四川省要求各地要緊盯重點目標，實行“責任制+清單制+銷號制”管理，及時解決問題隱患。

在縣域基層，縣鄉村三級聯動，縣級層面從縣域總體上佈置抗旱工作，協調跨區域的水源分配問題，檢查鄉村兩級工作落實情況。

鄉村兩級處於抗旱一線，有幾個關鍵點：

一是設備維修。因長期以來沒有經歷過如此重大的旱災，鄉鎮層級灌溉設備老化，在長時間開機運轉中出現變壓器、電機損毀等突發故障，需要組織人員搶修。

二是水道清淤。因長期乾旱，河湖的取水點水位降低，造成引水困難，必須要組織大型機械進行疏通。毛細水渠因長期荒廢，也需要組織人員機械清理。

三是矛盾糾紛化解。大旱來臨，旱情相當，如何分配水資源，引發農户之間、自然村之間、行政村之間等不同行動單位之間的衝突，鄉村兩級做出處理。

筆者調查了安徽的一位鄉鎮黨委書記，他每天都要到一線處理灌溉糾紛。市縣應急局加大了抗旱工作檢查力度，市縣紀委加強了督查力度，鄉村兩級無法也再沒有空間轉移責任，不得不自我加壓，力求完成任務不出事。

民兵助力茶農抗旱保收（資料圖/華聲在線）

對於村民個體而言，是直接的利益相關方。自清明節以來，育秧、打田、插秧、施肥、除草等一路勞作，一年的收成全在於此，自然要拼盡了全力抗旱保豐收。

一位來自湖北宜昌的博主8月13日在社交平台發視頻講述，持續乾旱，河裏的水越來越少，他的父親既想多抽一點水，又怕燒壞電動機，只能抽20分鐘、停20分鐘，已經連續兩晚站在電動機旁，“種了40年地的他，似乎到了黔驢技窮的地步。但他仍然奮不顧身地搶救這一切。”

這位博主的父親是全國2.3億小農户的代表，在災害面前，小農户沒有退路可選，只有全力以赴用盡個體能力，挽回一點損失算一點。

自然風險與水利社會

自古以來，人類就面臨着高温、乾旱、火災、洪澇、蟲害、龍捲風等自然災害的威脅。其中高温、乾旱、洪澇等需要人類社會具備相應的水利治理能力。在我國，流傳甚廣的大禹治水和都江堰、京杭大運河、鄭國渠等水利工程，都是歷史上我國成功治水的案例。

有西方學者認為，我國的水利灌溉是一個嚴密的系統，需要強有力的管理、控制和高度的一體化協作才能維繫其運行，並且提出了東方水利社會的理論。當然，這種單一因素決定論遭受了眾多批評，但是水利灌溉體系確實是塑造社會的一種因素，特別是在旱災嚴重時刻，成為社會團結與衝突的動力機制。

雖然我國歷史上有眾多的成功治水案例，但是直到解放前後都還缺乏應對乾旱與洪澇等自然風險的治理能力。一方面是因為這些自然災害破壞力太大，超越了一般的治理能力；另一方面是因為將社會組織起來並非易事，凡是大型水利工程都是舉全國之力而為之。歷史上的京杭大運河、鄭國渠等都是王權統治者為了維護統治的目的，調集國家力量才得以修成。

新中國成立之後，國家動員社會力量，開始治理淮河、黃河、長江等大江大河，並且於1957年提出，“必須切實貫徹執行小型為主，中型為輔，必要和可能的條件下興修大型工程”方針。

全國開展了規模空前的羣眾性水利建設運動，完成了丹江口水利樞紐、青銅峽水利樞紐、劉家峽水利樞紐、北京密雲水庫、甘肅劉家峽水利樞紐、葛洲壩水電站等許多重大工程，共修建900多座大中型水庫；各級政府積極引導開展中小型水利設施建設；後來全國都將治水和改土相結合，山、水、田、林、路綜合治理，旱澇保收、高產穩產農田建設取得很大成績，農田灌溉面積增加到6.7億畝。

這些水利工程都是採取了人海戰術，總共有數以億計的勞動力投身到水利建設之中。僅1950年，黃河下游實施大堤加培工程，一年投入的勞力就達20-25萬人。

新中國成立後前30年的水利建設是一個奇蹟，是以人力、畜力等傳統方式開展水利建設的頂峯，為國家修建了比較完備的水利體系，解決了幾千年以來靠天吃飯的被動歷史，人類社會終於可以主動治理自然風險，獲得了某種意義上對自然的勝利。

1952年4月5日，荊江分洪工程破土動工。30萬勞動大軍從四面八方開赴荊江分洪工程工地，拉開了荊江治理的大幕。（資料圖）

改革開放以後，我國的水利體系建設進一步完善。上世紀90年代，在建設市場經濟大背景下，國家意識到水資源的經濟資源屬性日益凸顯，建設了長江三峽、黃河小浪底、萬家寨等重點工程。

進入新時代以來，三峽工程持續發揮巨大綜合效益，南水北調東線、中線一期工程先後通水，淮河出山店、西江大藤峽、河湖水系連通、大型灌區續建配套、農村飲水安全保障工程等加快建設，進一步完善了江河流域防洪體系，優化了水資源配置格局。

這次高温乾旱之所以沒有引起社會恐慌，正是因為這些重點大型工程發揮了重要作用。雖然鄱陽湖、洞庭湖等長江中下游水位下降到最低點，但是自8月中旬開始三峽給下游補水近10億立方米，一定程度上緩解了風險。

也就是説，隨着現代化深入發展，我國水利體系越來越完善，治理乾旱風險的國家能力在不斷增強，大型水利設施可以發揮長時段的抗旱功能。只要大江大河以及大型水庫仍然有水，國家就有能力將水輸送到乾旱地區。

解體與重構

當前對乾旱風險治理比較突出的問題，恰恰出現在基層。

改革開放以後，隨着人民公社體制解體，鄉村的水利體系逐漸解體了。主要表現在兩個方面：

一是公共權力的退出。

在“加強經營管理，講究經濟效益”水利工作方針指導下，國家和集體均退出了水利體系的管理與維護，各種中小型抽水泵站相繼承包給個體經營，大型機械維修更換添加都需要鉅額投入，隨着抽水收入越來越少，經營者無錢投資，鄉村兩級也無錢投資。

二是社會的分化。

原來是以村集體、組集體為最基本的行動單位，農户只是集體的構成要素，只要自上而下地發出一個號召或招呼，就可以實現村組的集體行動。但是分户經營後，農户成了一個個自主的利益主體，每户都圍繞自身的利益決定是否參與水利的集體行動。有的農户不交水費，有的農户毀渠種田，有的農户寧可自己抽水……有關水利的行動出現了分化，並且沒有一種力量可以重新整合這種分化，最終導致了水利體系的癱瘓。

8月13日，在江西省九江市都昌縣周溪鎮一處稻田，農民利用抽水泵灌溉保苗。（資料圖/新華網）

近期筆者調查了江西、安徽相關地區的鄉鎮幹部，他們都反映，當前抗旱主要困難是一些溝渠、排灌站等田間水利工程需要維修。這些正是公共權力缺位與社會組織無效造成基層治理乾旱風險能力的相對不足。因此有必要重新建構主體間關係結構，提升水利體系末端的治理能力。

首先，提供更為完善的水利公共產品。

雖然前兩年，針對農村水利體系，國家開展了“最後一公里”的整治行動，但是有些地區反映因資金投入有限，並未全覆蓋。這些未整治的末端體系正是這次抗旱的重點與難點。

在當前資源輸入型的鄉村治理時期，很難再從村莊內部抽取資源來提供水利公共產品。所以，有必要在財政允許的前提下增加水利建設的資源投入，進一步完善水利體系末端設施設備。

農村水利設施老化問題存在已久

其次，增加村社集體的統籌能力，將分散的農户組織起來。

經過四十餘年的改革開放，我國經過了一段快速城鎮化、現代化的階段，已經從“鄉土中國”發展成了“城鄉中國”，農村的主體結構與資源結構發生了重大變化。在主體結構方面，主要表現為“基層組織、合作社/農業公司、種田大户、以老年人為主的散户”等主體根據村莊實際排列組合的不同結構；在資源結構方面，表現為務農收入成為家庭收入的補充，土地正在不斷向少數村民集中。

這些變化為村集體增加統籌能力奠定了經濟與社會的雙重基礎。村集體可以根據各村實際挑選出種田大户、合作社等作為中間主體，讓他們負責規範村民的行為，防止人為損壞，在水利體系末端治理中發揮關鍵組織功能。

當然，水利體系末端治理與地方經濟條件也存在很大的關聯性。筆者在浙江調查時，一位種田大户介紹，村莊內部的水利體系完備，高温乾旱對灌溉並未造成任何影響，並且村集體承擔了灌溉的電費。在那裏，水利公共產品完全由國家和村集體提供，作為終端的農民只管消費。

結語

總體來看，我國應對乾旱風險治理能力很強，國家在提供大型水利公共產品方面，基本上實現了全覆蓋；在政治引領組織下的科層體制可以隨時調動體制積極性，及時應對風險；水利體系末端治理能力在東中西部有一定的差異，但是整體能力也在不斷提升。

有專家認為，“全球範圍內，至少近十年或更長時間都將頻發這種高温天氣，甚至出現超高温天氣。”隨着地球温度的升高，觸發氣候系統變化，極端熱事件、強降水、農業生態乾旱的強度和頻次以及強颱風（颶風）的佔比都將增加。

未來高温乾旱自然風險會如何考驗現有體制與技術的治理能力，這需要國家與社會保持警惕，同時不斷提升風險治理能力的現代化水平。

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